22.04.1986
Sameinað þing: 78. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 4385 í B-deild Alþingistíðinda. (4145)

443. mál, skattsvik

Jón Baldvin Hannibalsson:

Herra forseti. Á Alþingi 1983-1984 fluttu þm. Alþfl. nokkur mál sem vörðuðu skattsvik og skattundandrátt. Hið fyrsta var till. til þál. um úttekt á umfangi skattsvika sem þm. Alþfl. fluttu undir forustu Jóhönnu Sigurðardóttur hv. þm. Sú till. var samþykkt og leiddi til þess að hæstv. fyrrverandi fjmrh. Albert Guðmundsson skipaði nefnd til að framfylgja þessari þál. með bréfi dags. 8. nóv. 1984. Það er sú skýrsla í framhaldi af baráttu þm. Alþfl. fyrir þessum málum sem nú liggur á okkar borðum.

Á sama þingi, 1983-1984, fluttu þm. Alþfl. einnig aðra þáltill. um aðgerðir stjórnvalda gegn skattsvikum. Jafnframt gerðist það að í mars 1984 ritaði þingflokkur Alþfl. fjmrh. sérstakt bréf í framhaldi af umræðum um skattamál og skattsvik og um umbætur í skattamálum með ábendingum um ellefu framkvæmdaatriði sem betur mættu fara til þess að herða á skatteftirliti og bæta skattskil. Þessum till. var fylgt eftir með þáltill. um kannanir á tekjuskiptingu og raunverulegum launakjörum og frv. til l., sem flutt var af þm. Alþfl., Kvennalista, Alþb., BJ og reyndar Framsfl., um endurmat á störfum láglaunahópa.

Það fer því ekki milli mála að þessi áfangi, þetta fyrsta skref, þessi skýrsla fjmrh., er árangur af baráttu sem hefur verið háð nokkuð lengi. Hún er að vísu bara fyrsta skrefið.

Það er ástæða til að rifja upp að á þeim tíma þegar þessar till. voru til umræðu á Alþingi þótti eftirtektarvert hvað þm. gáfu því lítinn gaum, þingsalir voru hálftómir og ég minnist þess varla nema í einu undantekningartilfelli að þm. annarra flokka hafi ómakað sig til að taka þátt í umræðum.

Nú er fyrsta spurningin um þessa skýrslu að skattsvik verða ekki upprætt með skýrslugerðinni einni saman þó hún kunni að vera fyrsta skrefið. Ég tel það út af fyrir sig eðlilegt að nefnd af þessu tagi sé yfrið varfærin í mati sínu á skattundandrætti og skattsvikum. Ég er t.d. þeirrar skoðunar og hef fyrir því rökstuddan grun að nefndin vanmeti umfang söluskattsundandráttarins. Ég tel að hann sé í reynd til muna meiri en nefndin treystir sér til að ætla. Þá er og að nefna að sumt að því er varðar skattamál er utan verksviðs nefndarinnar vegna þess að þar er um að ræða gat í löggjöfinni sjálfri. Nefni ég þá sérstaklega til sögunnar skattmeðferð vaxtatekna og reyndar tekna af sölu verðbréfa. En vegna breytinga í peningamálum þjóðarinnar og vaxtamálum fer ekki milli mála að þar hefur verið um sívaxandi tekjumyndun að ræða sem er hins vegar utan skattakerfisins.

Ég hygg að það fari ekkert milli mála, þótt menn geti greint á um áætlunartölur um umfang skattsvika, hvort þau eru meiri eða minni en hér er nefnt, að þó þau væru ekki meiri en þetta eru þau ærin. Mætti sem dæmi nefna að binda mætti endi á verulegan hallarekstur ríkissjóðs ef innheimta álagðra skatta væri eins og hún ætti að vera. Þegar við berum saman við ýmsar aðrar stærðir er t.d. athyglisvert að hér er um að ræða upphæð sem er rúmlega tvisvar sinnum meiri en framlög ríkissjóðs til húsnæðismála áætluð á þessu ári. Ef skattskilin væru eins og vera ætti væri hægt að færa fyrir því rök að það hefði verið auðvelt að standa undir auknum útgjöldum til húsnæðismála eða leysa húsnæðisneyð fólks, sem verið hefur á undanförnum árum, með eðlilegum hætti.

Ég ætla í þessari umræðu fyrst og fremst að staldra við eitt meginatriði: Hvað þarf að gera að því er varðar breytingu á löggjöfinni sjálfri til þess að grafast fyrir rætur þessarar meinsemdar. Ég legg á það áherslu að skattalöggjöfin sjálf er slitið fat. Skattalögin eru hriplek. Þau eru mestan part ónýt. Við komumst ekki fyrir skattsvik og skattundandrátt með því móti einu saman að fjölga í lögreglunni. Þ.e. við gerum það ekki með því að fjölga eftirlitsmönnum eða ráða í opinbera þjónustu æ fleiri sérfróða menn, sem við yrðum reyndar að greiða laun utan við ramma launakerfis opinberra starfsmanna ef við ættum að fá þá í okkar þjónustu. Það er nauðsynlegt að vissu leyti, en til þess að það starf komi að gagni verður að sníða agnúana af löggjöfinni sjálfri. Þá verður að breyta gjörsamlega meginreglum skattalöggjafarinnar, og á ég þá bæði við tekjuskatt og meginuppistöðu hinna óbeinu skatta sem er söluskatturinn.

Skattakerfi verður að fullnægja þeim kröfum að það þarf að vera einfalt, það þarf að vera auðskilið og það þarf að vera réttlátt. Núverandi skattakerfi er ekkert af þessu. Það er gríðarlega flókið, það er mjög mörgum torskilið, jafnvel svo að venjulegu fólki er ofviða að telja fram til skatts eða áætla eðlilega skattheimtu af tekjum sínum. Og það er með vísan til þessarar skýrslu augljóslega afar ranglátt.

Tekjuskattskerfið er augljóslega launamannaskattur. Af hverju er það svo gallað? Það eru kannske ekki allir sem vita það, þó að menn ættu að vita það, því flestir þurfa að telja fram vegna tekjuskatts, að frádráttarliðir hjá einstaklingum eru yfir 20 talsins. Upphaflega var þeim mörgum hverjum ætlað að stuðla að tekjujöfnun, en þeir verka í reynd öfugt. Vegna þess að þeim tekjulægri nýtast frádráttarliðir verr en þeim tekjuhærri. Sem dæmi má nefna tvo einstaklinga sem hvor um sig á rétt á 200 þús. kr. vaxtafrádrætti. Sá sem hefur hærri tekjur og er í hæsta skattþrepi, 44%, sparar 88 þús. kr. í skatt. Sá sem hefur lægri tekjur og er í lægsta skattþrepi sparar þannig aðeins 40 þús. kr. í skatt. Sá tekjuhærri hefur því 48 þús. kr. meiri hag af þessari reglu en sá tekjulægri.

Frádráttarliðirnir verka þannig oft og tíðum óréttlátt og öfugt við það sem til er ætlast. Þeir koma þeim tekjuhærri að meiri notum en þeim tekjulægri. En þó er versti galli þeirra sá að þeir gera alla framkvæmd skattalaganna erfiðari. Og síðast en ekki síst: Þeir gera eftirlit með undandrætti mjög torvelt ef ekki nánast ógerlegt.

Stærsti galli skattakerfisins er augljóslega sá að efnaðri hluti þjóðarinnar kemst hjá því, löglega eða ólöglega, að greiða sinn hlut til þess að halda uppi sameiginlegum kostnaði þjóðfélagsins. Það er í löggjöfinni sjálfri sem þeim, sem stunda atvinnurekstur, er hyglað verulega. Þeir fá margs konar skattaívilnanir. Auk þess er það vitað, og hér líka staðfest, að þeir geta oft látið fyrirtækið greiða persónulegan kostnað. Eða þurfa ekki að telja fram allar sínar tekjur eða telja þær fram á tekjulægri meðlimi fjölskyldu.

Það er athyglisvert að öflug og vel stæð fyrirtæki greiða afar lága tekjuskatta. Meginskýringin á því er sú að í löggjöfinni er boðið upp á reiknaða frádráttarliði, frádrætti frá tekjum eftir að venjulegur rekstrarkostnaður hefur verið dreginn frá, þar sem helstu ákvæðin eru t.d. þessi: Það er gjaldfærsla skv. 53. gr. sem er mikið þarfaþing til að fela tekjur og koma tekjum undan skatti. Það má draga frá 5% af útistandandi viðskiptakröfum; það má draga frá 10% af matsverði vörubirgða; það má draga frá 10% vegna arðgreiðslna og tillög í fjárfestingarsjóði mega nema allt að 40% af hagnaði, fyrir utan það að með ákvæðum 44. gr. um aukafyrningar, tekjufærslu eða meðferð söluhagnaðar eru ótal ráð til að koma undan raunverulegum hagnaði fyrirtækja og fela hann fyrir skatti. Í raun og veru er það svo oft og tíðum að ákvæði skattalöggjafarinnar hafa meiri áhrif á rekstur fyrirtækja, hvernig fyrirtæki eru rekin, en aðrir og eðlilegri mælikvarðar um arðsemi í heild. Þetta er m.a. skýringin á því gamalkunna fyrirbæri í íslensku þjóðlífi hvernig atvinnurekendur geta borist bærilega á en borga þó oft og tíðum hið fræga vinnukonuútsvar.

Þó að þetta skattakerfi, sem ég var að lýsa, sé ófullkomið er þó söluskattskerfið sennilega enn þá vanburðugra. Það er fyrst og fremst vegna þess að undanþáguákvæðin í því eru svo fjölmörg og svo erfið í framkvæmd að það væri ógjörningur nánast, að þessum lögum óbreyttum, að halda uppi eftirliti sem að nokkru gagni kæmi. Mér kemur í hug að stundum eru menn að gera þann samanburð, eða telja það fram sem galla á hugmyndum um virðisaukaskatt, að hann mundi fjölga stórlega framteljendum og hann mundi kalla á stóraukna skriffinnsku. M.ö.o. hann mundi kalla á mun meiri mannaflanotkun við framkvæmdina og skattaeftirlitið. Og menn bera það saman við núverandi mannaflanotkun í þessu skyni og segja: Höfuðgalli virðisaukaskattsins er þessi: Aukin skriffinnska, mikil fjölgun í mannahaldi við eftirlitið. Þessi samanburður er kannske ekki að öllu leyti réttlátur vegna þess að ef við ætluðum okkur raunverulega að fylgja fram með eðlilegum hætti núgildandi söluskattslöggjöf yrðum við heldur betur að fjölga í skattalögreglunni eða í skatteftirlitinu. Og þó er ég þeirrar skoðunar, miðað við það undanþágufargan allt saman, að það væri ógjörningur að tryggja eðlilega og skilvirka innheimtu á söluskatti.

Það er þess vegna mín niðurstaða að heildarendurskoðun á tekjuöflunarkerfinu og á skattalöggjöfinni sjálfri sé það sem fyrst og fremst þarf að gera til þess að grafast fyrir rætur skattundandráttar og skattsvika. Það skiptir miklu meira máli og það er mun þýðingarmeira en þær tillögur sem hér eru settar fram, og eru reyndar efnislega samhljóða þeim tillögum sem við höfum flutt áður hér á Alþingi, um framkvæmd skattaeftirlits.

Jafnframt tel ég að það séu þarfar ábendingar, sem hér koma fram og við höfum einnig hreyft áður, að breyta þurfi lagaákvæðum um bókhald og herða bókhaldseftirlit og viðurlög við brotum bókhaldsskyldra aðila. Í því efni skiptir kannske mestu máli að skattrannsóknir hafa oft strandað á því að bókhald er svo gjörsamlega í kalda koli, jafnvel fylgiskjalafærslur sjálfar. Þar sem sönnunarbyrðin er að öllu leyti á herðum skatteftirlitsins, og vegna þess hvað bókhaldið er ófullkomið, þá vefst fyrir skatteftirlitinu að færa sönnur með nákvæmni á þær tölur sem þeir þurfa að gera, til þess að málið verði tekið til rannsóknar, einfaldlega vegna þess að bókhaldið er í molum. Af þeim sökum er það mjög þýðingarmikil og þörf ábending, sem hér kemur fram, að viðurlög við lélegu bókhaldi þarf að herða og þau þarf að gera skjótvirkari. Eins er sú ábending þörf að til að gera viðurlög við skattsvikum áhrifameiri er líklegasta leiðin sú, sem hér er nefnd í tillögunum um bókhaldslög og framkvæmd þeirra í c-lið, að beita í auknum mæli sviptingu starfsleyfa. Ef t.d. um er að ræða söluskattssvik. Vísa ég í því efni til framkvæmdar og viðurlaga sem stunduð er í Bandaríkjunum að því er þetta varðar og skapar slíkan ótta hjá þeim aðilum, sem hugsanlega verða uppvísir að þessu, að flestir meta það svo að svo ströng viðurlög og svo skjótvirk hafi sín áhrif, enda alkunna að skattundandráttur í Bandaríkjunum er aðallega á öðrum sviðum en þessum.

Vegna þess að hæstv. fjmrh. boðaði að hann mundi koma til móts við þá gagnrýni, sem sett er fram í þessari skýrslu, og taka tillit til þeirra tillagna, sem hér eru settar fram um endurskoðun á skattalöggjöfinni sjálfri, vil ég leggja áherslu á þessi meginatriði:

Við þurfum að taka tekjuöflunarkerfið til endurskoðunar, við þurfum að gjörbreyta tekjuskattslögunum, við eigum að fylgja til loka þeirri yfirlýstu stefnu Alþingis að stórhækka skattfrelsismörk í tekjuskatti þannig að við leggjum það af að leggja á venjulegar nauðsynlegar tekjur fjölskyldu tekjuskatt. En um leið og við gerum það, ef við hækkum skattfrelsismörk í tekjuskatti mjög verulega, ættum við um leið að fá svigrúm til að afnema þar á móti flesta ef ekki alla þá frádráttarliði sem nú gera framkvæmd, álagningu og eftirlit torveld. Sömuleiðis er ég þeirrar skoðunar að við eigum að endurskoða frá grunni forsendur fyrir skattlagningu á lögaðila. Við eigum ósköp einfaldlega að kynna okkur betur nýjar hugmyndir í skattahagfræði sem beinast að því að meginkrafan, sem gera eigi til skattakerfis, sé einfaldleikinn. Svo ég nefni dæmi: Ef við afnemum frádráttarliði í stórum stíl að því er varðar tekjuskatt og ef við afnemum undanþágur í stórum stíl að því er varðar söluskatt og tryggjum þannig í fyrsta lagi aukna tekjuöflun og öruggara eftirlit eigum við hins vegar þar á móti að beita aðgerðum til tekju- og eignajöfnunar gjaldamegin. Þ.e. ef söluskattur mundi skila verulega auknum tekjum eigum við að nota þær tekjur aftur á móti til tekjujöfnunar, hvort heldur við mundum velja þá leið t.d. að auka verulega beinar útgreiðslur, eins og t.d. gerist í neikvæðum tekjuskatti, eða ef við viljum auka stórlega bótagreiðslur til barnmargra fjölskyldna eða ef við viljum beita almennum niðurgreiðslum á vöruverð. Við eigum m.ö.o. að beita skattalöggjöfinni sem hagstjórnartæki gjaldamegin frá fyrst og fremst, en ekki falla í þá freistni að búa til eilífar undanþágur fyrir álagninguna sjálfa, sem leiða hins vegar til þess að þau verða eins og hriplekt fat og að undanþágurnar snúast oft upp í andstæðu sína, þ.e. þjóna öðrum tilgangi en upphaflega vakti fyrir mönnum.

Þá vil ég vekja athygli á einu gati í löggjöfinni sem þarf að taka tillit til ef menn hyggjast endurskoða tekjuöflunarkerfi ríkissjóðs. Þá á ég við skattmeðferð á vaxtatekjum. Það er tvímælalaust eitt af stærri götunum hvað varðar framtaldar tekjur. Hér er ekki aðeins átt við skattfrelsi ákveðinnar tegundar sparifjár, sem menn telja almennt ekki fram og er viðurkennt, heldur miklu fremur líka tekjurnar af verðbréfaviðskiptum, sem færast mjög ört í vöxt, eins og öllum er kunnugt. Það er óhætt að fullyrða að mjög lítill hluti þeirra tekna, sem menn hafa af þessum viðskiptum, kemur fram á skattframtölum. Það er algjör nauðsyn að þegar í stað verði sett þau lög um verðbréfaviðskipti sem nú eru í meðförum þingsins. En það þarf fljótlega að endurskoða þau í ljósi reynslu, því að það sem þarf að tryggja fyrst og fremst er að um þessi mál verði fjallað á svipaðan hátt og atvinnurekendur þurfa að gera að því er varðar framtaldar tekjur launþega, þ.e. þeir þurfa að leggja fram til skattyfirvalda launamiða. Eins eiga verðbréfamiðlarar að vera skyldir til að gefa upp tekjur þeirra sem við þá eiga viðskipti á þessum grundvelli.

Þá er það eitt atriði í þessari endurskoðun á skattalöggjöf sem þarf að fara fram, en það er afnám á hinum svokölluðu - fyrirgefið þið orðbragðið - „skítasköttum“, þ.e. öllum þeim tugum af gjöldum sem gefa litlar, afar takmarkaðar tekjur, eru oft og tíðum mjög dýrir í innheimtu, en er ævinlega viðhaldið af gömlum vana. Eins og hv. þm. suma hverja rekur kannske minni til gerðum við þm. Alþfl. tilraun til að fá slíka breytingu fram þegar við fluttum brtt. okkar við fjárlagagerð, um að fækka þá mörgum slíkum sköttum, en það hlaut ekki undirtektir að því sinni.

Að því er varðar löggjöfina um söluskatt vil ég aðeins árétta að meginatriðin eru þessi: Ef við viljum fá skatt á neyslu sem hægt er að hafa eftirlit með, og þar með hægt að gera sér vonir um að uppræta undandrátt, verðum við að horfast í augu við þá staðreynd að söluskatturinn, í hvaða formi sem hann er, verður að vera undanþágulaus. Ég rifja upp að fyrir tveimur árum beindi ég fyrirspurnum til þáverandi hæstv. fjmrh. um það hver mundi verða tekjuauki ríkissjóðs ef við tækjum upp undanþágulítið söluskattskerfi. Gekk þó út frá því að undanþágur yrðu áfram, á útflutningi, aðföngum samkeppnisgreina og ríkisgeiranum sjálfum, eins og t.d. heillbrigðiskerfi og orkukerfi. Svarið var það að miðað við tölur ársins 1983 mætti þá, miðað við undanþágulítið kerfi af þessu tagi, allt að því tvöfalda söluskattstekjur. Það þýddi í ár að ef söluskattstekjurnar eru um 15 milljarðar, þá mundi slíkt kerfi, svo ég framreikni þær tölur, skila um 13,5 milljörðum kr.

Það var þó ekki tilgangurinn heldur var meginspurning mín þessi: Ef við tækjum upp slíkt söluskattskerfi og gæfum okkur þá forsendu að ríkissjóður hygðist ekki auka tekjur sínar að raungildi umfram það sem þá var, þá voru svörin þau að það væri unnt samkvæmt þessu kerfi að ná inn sömu söluskattstekjum fyrir ríkissjóð að raungildi miðað við 12% álagðan söluskatt - miðað við að lækka söluskattsálagninguna úr 25,5% í 12%. Þó er þess að geta að það var einnig viðurkennt í þessum svörum að undanþágulaust kerfi af þessu tagi myndi trúlega stórbæta innheimtu og skattskil þó að tölur væru ekki nefndar í því efni. En menn mjög kunnugir þessum málum í framkvæmd segja mér að það væri ekki óvarlegt að áætla 1-1,5 milljarða í bættri innheimtu og bættum skilum bara einfaldlega vegna þessarar kerfisbreytingar. Að vísu höfum við gjarnan gert ráð fyrir því líka til einföldunar á kerfinu að það væri æskilegt að taka upp innheimtu á söluskatti, þó hún væri kannske ekki greiðsluskyld öll, á innfluttum vörum strax við tollafgreiðslu.

Nú beri menn þetta saman við tillögurnar um virðisaukaskattinn. Virðisaukaskatturinn er auðvitað eins konar söluskattur. Ég nefndi áðan að menn telja gallana við hann fyrst og fremst þá að hann kalli á aukna skriffinnsku og hann kalli á aukinn mannafla skatteftirlitsins og það er talinn vera býsna slæmur galli í litlu þjóðfélagi. Það sem veldur manni vantrú á að virðisaukaskattinum verði komið á er fyrst og fremst það að nú hafa á s.l. 10-15 árum, ef ég man rétt, verið lagðar fram a.m.k. fjórar ítarlegar skýrslur um þetta skattkerfi. Og oftar en einu sinni hefur verið lagt fram frv. af hálfu ráðherra um þetta skattkerfi. Og oftar en einu sinni hefur því verið lýst yfir að að því skuli stefnt að það taki gildi einhver næstu áramót, en af því hefur aldrei orðið. Og enn er því yfir lýst að menn stefni að því að taka þetta kerfi upp.

En virðisaukaskatturinn er engin töfraformúla. Ef menn ætla ekki að taka upp undanþágulausan virðisaukaskatt, þá verður hann með sömu missmíðum og söluskattskerfið. En ef menn eru talsmenn þess að fækka undanþágum með þeim rökum að því aðeins fáum við skattkerfi, sem stenst nauðsynlegar kröfur um innheimtuskil og eftirlit, þá verðum við um leið að svara því: Ef okkur tækist að koma á verulega lækkuðum óbeinum skatti af þessu tagi, hvort sem það er 12% eins og ég hef nefnt eða eitthvað á þeim breiddargráðum, þá þýðir það auðvitað um leið að slíkur skattur mundi leggjast á landbúnaðarafurðir og matvæli sem eru stærsti einstakur flokkur þeirra vara sem eru undanþegnar söluskatti.

Þetta vekur auðvitað upp andstöðu. En ef niðurstaðan er sú að slíkt skattkerfi tryggi ríkissjóði því sem næst fullkomin skil á skattinum - og það er annar kosturinn, en hinn kosturinn er sá að sætta sig við áframhaldandi óréttlæti í vanskilum skattsins - þá er mín niðurstaða sú að við eigum að horfast í augu við þetta og við eigum að ganga út frá því sem gefnu. Við eigum að mæta afleiðingunum af undanþágulausum skatti með því að nýta hluta af auknum tekjum ríkissjóðs af slíku skattkerfi til tekjujöfnunar með öðrum hætti, hvort heldur, eins og ég sagði áðan, við gerum það með því kerfi sem við þegar könnumst við, auknum niðurgreiðslum, beinum útborguðum fjölskyldubótum eða með því að tengja umbætur á tekjuskattskerfinu hugmyndinni um neikvæðan tekjuskatt. Aðalatriðið er að ef menn vilja fara þá leið að taka upp virðisaukaskattinn, þá þýðir ekki annað en að horfast í augu við þá staðreynd að við verðum að byggja hann á sömu grundvallarreglu um undanþáguleysi ef hann á að þjóna tilgangi sínum við að uppræta skattsvikin.

Herra forseti. Ég ætla ekki að þessu sinni að hafa um þetta lengra mál. Ég vek að lokum athygli á því að hæstv. fjmrh. hafði um það orð að nú yrði unnið að því að endurskoða skattalöggjöfina sjálfa, tekjuöflunarkerfi ríkissjóðs. Hann fór ekki í neinum smáatriðum út í það hverjar hans hugmyndir væru í því efni. En ef hæstv. fjmrh. stefnir að því að koma slíkum lagabreytingum fyrir Alþingi fyrir næsta haust, þá mundi ég telja það mjög skynsamlegt af hans hálfu að leita eftir formlegu samstarfi við stjórnarandstöðu, gefa henni kost á ekki aðeins að fylgjast með slíku starfi heldur jafnvel að taka þátt í því, því að hér er um að ræða einhverja þýðingarmestu löggjöf í þjóðfélaginu í heild, áhrifamesta tækið til tekjujöfnunar í þjóðfélaginu. Og í framhaldi af þeim umræðum, sem hér hafa orðið um vaxandi efnahagslega og félagslega misskiptingu í þessu þjóðfélagi, annars vegar um allsnægtir, sem byggjast á forréttindum eins og þeim að vera ekki jafnir fyrir skattalögum, og hins vegar fátækt og örbirgð, - ef menn vilja reyna að efla þjóðarsátt, eins og hæstv. fjmrh. stundum kemst að orði, þá er leiðin til þess sú að reyna að skapa sem mesta samstöðu um endurskoðun frá rótum á þessu ónýta skattakerfi sem við búum við.