12.11.1985
Sameinað þing: 14. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 533 í B-deild Alþingistíðinda. (436)

1. mál, fjárlög 1986

Sighvatur Björgvinsson:

Herra forseti. Fjárlagafrv. sem ekki finnst neinn tillögumaður að er vitaskuld ekki merkilegt plagg. Slíkt þingskjal getur ekki lagt neinn grundvöll að umræðu um fjármál hins opinbera. Hún verður því að eiga sér stað eins og ekkert fjárlagafrv. liggi fyrir.

Ef á að ná betri árangri í stjórn ríkisfjármála verður það ekki gert nema með grundvallarbreytingum á sjálfri fjárlagagerðinni. Sá háttur að reyna að ná fram lækkun útgjalda með því að sneiða af lítið eitt hér og lítið eitt þar, eins og hæstv. fjmrh. er enn að reyna að gera, skilar ekki árangri. Sama máli gegnir raunar um þær tilhneigingar undanfarinna ára að bæta á skattabaggann ýmsum smápinklum með aðskiljanlegum nöfnum. Þetta gerir skattheimtuna í senn óþarflega flókna og afskaplega óbeinskeytta og svarar auk þess oftast ekki kostnaði.

Í staðinn fyrir þessar eilífu uppsuður og naglasúpugerð verða menn að gera sér ljóst að um tvennt er að ræða: Annars vegar að halda áfram með ríkisbúskapinn á óbreyttum grundvelli sem óhjákvæmilega hlýtur að kalla á verulega aukna skattheimtu. Sú aðferð stjórnvalda að halda ríkissjóði og ríkisstofnunum gangandi með síauknum lántökum innanlands og erlendis getur að sjálfsögðu ekki gengið til eilífðarnóns. Hinn kosturinn er svo sá, að gerbreyta sjálfri fjárlagagerðinni og þar á meðal stjórn ríkisfjármálanna og það er einmitt slík breyting sem við Alþýðuflokksmenn leggjum áherslu á.

Ég mun nú hér á eftir víkja að nokkrum meginatriðum í slíkri umsköpun á sviði ríkisfjármála og í rekstri ríkisins og stofnana þess sem verður að gera til þess

1. að ná árangri,

2. að ná nýtingu þeirra fjármuna sem fólkinu í landinu er ætlað að greiða til samfélagsþarfa,

3. að komast hjá því annaðhvort að halda áfram að hlaða upp skuldum vegna hallareksturs í ríkisbúskapnum eða að þurfa að mæta þeim fyrr eða síðar með stóraukinni skattheimtu.

Vík ég þá fyrst að tekjuhlið ríkisbúskaparins, skattheimtunni. Lykilorðin þar eru tvö, einföldun og réttlæti.

Grundvallaratriði allrar skattheimtu er að fólki sé hún ljós og skýr og að framkvæmd hennar sé einföld. Slíku er ekki til að dreifa. Stærstu tekjuliðir ríkisins eru hvorki einfaldir í framkvæmd né einfaldir til skilnings. Tollamálin eru slíkur frumskógur að ekki er á valdi nema örfárra að rata þar réttan veg. Með margbrotnum undanþágum hefur söluskatturinn verið gerður svo ruglingslegur og innheimta hans svo örðug að víða er engu eftirliti hægt að koma við. Þriðji stóri tekjustofninn, tekju- og eignarskattur, er orðinn svo flókinn að ekki er lengur á færi nema sérfróðra manna að ganga frá skattframtali fyrir venjulegt launafólk.

Nátengt þessu er svo réttlætið eða öllu heldur óréttlætið í skattamálum. Öllum landsmönnum er ljóst hvernig háttað er skilum á söluskatti og eru ástæður fyrst og fremst þessar:

Skatturinn er orðinn svo hár og svo stórt hlutfall af verði vöru og þjónustu að miklu máli skiptir fyrir hagsmuni bæði kaupenda og seljenda að skatturinn komi ekki fram.

Allur þessi hái skattur er innheimtur í einu lagi af verði vöru og þjónustu og er því þeim mun meiri freisting fyrir bæði kaupanda og seljanda að sniðganga skattheimtuna.

Hinar fjölmörgu undanþágur gera eftirlitið með skattskilunum afskaplega örðugt, jafnvel óframkvæmanlegt.

Þessi undandráttur í söluskatti kemur svo aftur fram sem undanskot í tekjuskatti, en tekjuskatturinn er löngu orðinn launamannaskattur og þá fyrst og fremst gagnvart þeim launþegum einum sem engin áhrif geta haft á það sjálfir hvernig og hvort grein er gerð fyrir tekjum þeirra til opinberra aðila.

Það sem þarf að gera er þetta:

1. tillaga. Gera þarf algjöran uppskurð á tollamálum til einföldunar og fella niður eða fækka tollflokkum þannig að þeir verði ekki fleiri en tveir, í hæsta lagi þrír.

2. tillaga. Stórfækka þarf undanþágum frá söluskatti og helst fella þær alfarið niður. Slíkt mundi óhjákvæmilega hafa í för með sér hækkað vöruverð á sumum nauðsynjum svo sem eins og matvöru. Þeim áhrifum þarf að svara með eftirfarandi aðgerðum:

Með því að hækka bætur almannatrygginga og lífeyristrygginga.

Með lágmarkstekjutryggingu.

Með greiðslu sérstakra framfærslubóta, sem er nýjung, þar sem niðurgreiðslur í núverandi mynd væru afnumdar en meira fjármagni veitt til framfærslubóta með beinum niðurgreiðslum til neytenda þannig að hver og einn ráði því sjálfur hvaða lífsnauðsynjar hann hyggst niðurgreiða.

Einnig þarf að breyta innheimtufyrirkomulagi söluskattsins þannig að hann verði ekki allur innheimtur í einu lagi og á síðasta stigi viðskipta. Koma þar ýmsar leiðir til álita, t.d. virðisaukaskatturinn, en einnig sú leið að innheimta söluskatt að hluta eða öllu leyti af innfluttum vörum við tollafgreiðslu og af vörum framleiddum í landinu sjálfu við heildsöluafgreiðslu.

Allar þessar kerfisbreytingar á söluskattsheimtunni mundu skila stórauknum ríkistekjum svo næmi a.m.k. 10-11 milljörðum kr. Þetta gæfi svigrúm til þess að lækka söluskattsprósentuna um helming eða til þess að gera sambærilegar ráðstafanir í ríkisfjármálum.

3. tillaga. Sú skoðun Alþýðuflokksins er alþekkt að leggja beri niður tekjuskatt nema af allra hæstu tekjum. Alþingi hefur þegar samþykkt tillögu frá Alþýðuflokksmönnum og sjálfstæðismönnum um að afnema tekjuskatt einstaklinga í áföngum, en við þá afgreiðslu hefur hæstv. ríkisstj. ekki staðið. Þessi loforð ber að efna.

4. tillaga. Í skjóli óverðtryggðra lána og óðaverðbólgu frá árunum áður en lán voru verðtryggð hafa fjölmargir safnað að sér stóreignum og þá oftast í skjóli aflafjár sem aldrei var skattlagt. Þeir aðilar sem hlut eiga að máli verða auðvitað að taka þátt í því með öðrum að bera byrðarnar af rekstri þjóðfélagsins og því leggur Alþýðuflokkurinn til að þessi stóreignasöfnun verði skattlögð með stighækkandi tekjuskatti. Frumvarp um þetta efni er væntanlegt frá Alþýðuflokknum.

5. tillaga. Í vaxtakapphlaupinu sem ríkisstj. hefur átt drýgstan hlut í að hleypa af stað hefur þróast margvísleg spillingar- og okurstarfsemi sem er að verulegu leyti grundvölluð á skattsviknu fé í neðanjarðarhagkerfi. Þarna er um að ræða auðsöfnun sem gengur á snið við öll lög, allan rétt og allt siðgæði. Þessi gróðamyndun getur m.a. þrifist af því að ekki er svo fyrir mælt að skuldabréf skuli skráð á nafn eða öll verðbréfaviðskipti séu skráð, en það er forsenda þess að hægt sé að fylgjast með þessari starfsemi, stöðva hana og sjá síðan svo um að þessir aðilar greiði sömu gjöld til hins opinbera af fjármunum sínum og öðrum þegnum þjóðfélagsins er ætlað að gera.

6. tillaga. Að síðustu þarf svo með skattalagahreinsunum að fella niður þá smáskammtaskatta sem úir og grúir af í fjárlögum.

Þetta eru kerfisbreytingarnar sem gera þarf varðandi tekjuhlið fjárlaganna, en með sama hætti þarf að takast á við gjaldahlið þeirra.

Meginatriðið í því sambandi er að í umræðum um ríkisfjármál og hlut hins opinbera í þjóðarbúskapnum mega menn ekki einskorða sig við að ræða aðeins ríkissjóð einan. Hinar voldugu stofnanir, bæði alopinberar og hálfopinberar, skipta orðið meira máli þegar á heildina er litið en ríkissjóður einn. Á sama tíma og reynt hefur verið með misjöfnum árangri að klípa af rekstri ríkissjóðs hefur sömu aðhaldssjónarmiða ekki gætt hjá mörgum ríkisstofnunum sem sumar eru sjálfstæðar og starfa eins og ríki í ríkinu. Það er algjört grundvallaratriði í allri ríkisfjármálapólitík að hér verði á viðhorfsbreyting og menn gefi í meira mæli en gert hefur verið gaum að hinum opinberu stofnunum og rekstri þeirra.

Þá verða menn einnig í þessu sambandi að vera opnir fyrir nýjum hugmyndum, þar á meðal hugmyndum um að nálgast viðfangsefnin úr átt gerólíkri þeirri sem menn hafa áður átt að venjast. Ég skal hér á eftir nefna nokkur dæmi um þessi breyttu vinnubrögð.

Þeirri vinnureglu er víðast fylgt um framkvæmdir opinberra aðila að þeir sjálfir taka allar ákvarðanir um hönnun og gerð mannvirkja og hafa þeir með þeim ákvörðunum sínum þegar stórfækkað kostum á ódýrri en gagnlegri framkvæmd. Um það eru mörg dæmi að ákvarðanir slíkar um mannvirkjagerð hins opinbera og þá ekki hvað síst á sviði húsbygginga eru meira í ætt við minnismerkjagerð en viðhorf hins hagsýna húsbyggjanda. Verktakar og framkvæmdaaðilar með reynsluþekkingu koma hvorki til sögu né áhrifa fyrr en ákvarðanir um gerð og búnað hafa þegar verið teknar og þá er svigrúm þeirra takmarkað.

Þegar menn velta því fyrir sér hvernig best megi nýta það fé sem í boði er fer ekki hjá að menn komist að þeirri niðurstöðu að a.m.k. í mörgum tilvikum sé æskilegt að framkvæmdaaðilarnir hafi meira frjálsræði um hvernig verk er hannað og unnið. Sem dæmi má nefna að vegáætlun er unnin til nokkurra ára, en verkin sjálf eru síðan ýmist framkvæmd af Vegagerðinni eða einstökum framkvæmdaaðilum samkvæmt útboði frá ári til árs þar sem verkáfangar hafa verið ákveðnir í smæstu atriðum af Vegagerð og Alþingi. Væri ekki miklu nær að gera þær breytingar á þessum vinnubrögðum að gefa framkvæmdaaðilunum kost á að gera tilboð í heildarframkvæmdir við vega- og slitlagsgerð á áætlunartímabilinu svo fyrir geti legið:

1) Hvaða framkvæmdamagn þessir aðilar geta boðið fyrir það fé sem til ráðstöfunar er fremur en, eins og gert hefur verið, að leita eftir því á hvaða verði þeir bjóðast til að taka að sér framkvæmdir sem Vegagerð og Alþingi hafa þegar ákveðið í einstökum smáatriðum.

2) Hvernig eðlileg áfangaskipti eru að mati þeirra sem þurfa að framkvæma verkin fremur en að slíkt sé lagt á vald Alþingis sem hefur þekkingu í löggjafarstörfum en ekki á vegavinnu?

Með sama hætti mætti nálgast fjölmargar aðrar framkvæmdir sem kostaðar eru með fjárframlögum úr ríkissjóði eða af opinberum stofnunum. Einnig kæmi vel til greina að hluti af því fjármagni sem varið er til húsnæðismála af opinberu fé yrði þannig notaður að framkvæmdaaðilar væru látnir gera tilboð í hversu miklar framkvæmdir á sviði íbúðarhúsabygginga þeir treystu sér til að ráðast í fyrir þetta fé með hliðsjón af áætlunum Húsnæðisstofnunar ríkisins um íbúðaþörf í landinu og fengju þá sjálfir að gera tillögu um hvernig byggja skuli og hvað. Væri áhugavert að sjá slíkar hugmyndir og tillögur sem framkvæmdaaðilarnir kæmu sjálfir með um framkvæmdirnar og tilhögun þeirra.

Með sama hugarfari verða menn að nálgast opinberar stofnanir. Frá sjónarmiði þegnanna í landinu getur engin stofnun verið heilög í sjálfu sér. Meginatriðin eru að tryggt sé að viðfangsefnin séu unnin og að þau séu unnin með þeim hætti sem komi sem best að gagni og fyrir sem minnst fé. Þó niðurstaðan hafi verið sú fyrir 15 eða 20 árum að slík viðfangsefni séu best komin hjá opinberum stofnunum er ekki endilega víst, eftir allar þær breytingar sem orðið hafa síðan, að sú hin sama niðurstaða sé sjálfgefin núna.

Meðal þeirra stofnana sem þarna koma til álita eru t.d. húsameistari ríkisins, Póstur og sími, Rafmagnsveitur ríkisins, Ríkisskip, Bifreiðaeftirlit ríkisins, svo nokkrar séu nefndar.

Þá er einnig rétt að spyrja sig að því hvort ástæða sé til þess að ríkissjóður kosti starfsemi sem alfarið er á vegum og í þágu tiltekinna atvinnugreina. Á ég hér við stofnanir eins og t.d. Fiskifélag Íslands og Búnaðarfélag Íslands, en starfsemi þessara stofnana er alfarið á sviði viðkomandi atvinnuvega og í þágu þeirra.

Með sama hætti er óeðlilegt að ríkissjóður beri kostnað af gæðamati á framleiðslu sjávarútvegsins, en ríkissjóður ber t.d. ekki nema óverulegan hluta kostnaðar af gæðamati á afurðum landbúnaðarins. Meginkostnaðinn ber atvinnugreinin sjálf; sama ætti að sjálfsögðu að gilda um fiskmatið. Einnig er sjálfsagt og eðlilegt að opinberar stofnanir svo sem eins og Siglingamálastofnun, er annast skoðun á sjóhæfni skipa, og rannsóknastofnanir, sem annast skoðun og eftirlit með tækjum og vélum og öðrum búnaði, þar á meðal gæðamat, taki fullt verð fyrir þá þjónustu sína, enda er hún alfarið nýtt af þeim sem hennar njóta og í þeirra þágu og óeðlilegt að þessi starfsemi sé kostuð af fé skattborgara.

Sú grundvallaruppstokkun á fjármálum ríkisins og stofnana þess og sú viðhorfsbreyting til þeirra mála sem ég hef gert hér að umtalsefni er miklu stærra mál og skilar miklu meiri og varanlegri árangri en þau vettlingatök sem menn hafa verið að beita á umliðnum árum. Þetta er sú gerbreytta stefna sem við Alþýðuflokksmenn teljum að þurfi að marka í ríkisfjármálum og ég hef notað þetta tækifæri til að fjalla um.

Á vegum ríkisstj. er fjárlagagerðin byggð á grundvelli gamla kerfisins og er komin í strand. Fremur en að reyna að ýta því hripleka hrófatildri aftur á flot, eins og fjmrh. er að reyna að gera, með tuskum troðið upp í stærstu fjárlagagötin og áhöfnina alla með austurtrogin í höndunum, ættu menn heldur að leggja kjölinn að nýju og byggja traustari farkost úr valdari viði.