18.11.1985
Efri deild: 15. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 677 í B-deild Alþingistíðinda. (522)

117. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Ragnar Arnalds):

Virðulegi forseti. Á þskj. 129 flytjum við þrír þm. Alþb., Helgi Seljan og Skúli Alexandersson auk mín, frv. um stjórnarskrárbreytingu. Það er 67. gr. stjórnarskrárinnar sem við gerum tillögu um breytingu á, en hún fjallar um eignarrétt. Við gerum ráð fyrir að við greinina bætist þrjár nýjar málsgreinar.

Það er 1. málsgr. sem felur í sér meginstefnuna í þessari tillögugerð, en hún hljóðar svo:

„Öll verðmæti í sjó og á sjávarbotni innan efnahagslögsögu, svo og almenningar, afréttir og önnur óbyggð lönd utan heimalanda, teljast sameign þjóðarinnar allrar, einnig námur í jörðu, orka í rennandi vatni og jarðhiti neðan við 100 m dýpi.“

Í 2. málsgr. er síðan vikið að tengslum þessarar stjórnarskrárgreinar við almenn lagaákvæði því að þar er gert ráð fyrir að eignarrétti á íslenskum náttúruauðæfum, landi og landgrunni sé að öðru leyti skipað með lögum. Þó er það stefnuákvæði í 2. málsgr. að í almennum lögum eigi að tryggja landsmönnum öllum rétt til eðlilegrar umgengni og útivistar í landinu og síðan svohljóðandi viðmiðunarákvæði varðandi eignarnám:

„Við eignarnám á landi, í þéttbýli sem dreifbýli, skal almennt ekki taka tillit til verðhækkunar sem stafar af uppbyggingu þéttbýlissvæða í næsta nágrenni, opinberum framkvæmdum eða öðrum ytri aðstæðum heldur ber að miða mat við verðmæti hliðstæðra eigna þar sem þess háttar ástæður hafa óveruleg áhrif til verðhækkunar.“

Loks er vikið að rétti landeigenda, og þá sérstaklega bænda, í lokamálsgreininni með því að því er slegið föstu að með þeim takmörkunum sem hér koma fram skuli við það miða að bændur haldi eignarrétti á jörðum sínum, beitirétti í óbyggðum og öðrum þeim hlunnindum í heimalöndum og utan þeirra sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum.

Þessi stefnumótun okkar Alþýðubandalagsmanna hefur stundum verið mistúlkuð í fjölmiðlum á þann veg að við séum hér að gera eina geysimikla og stóra þjóðnýtingartillögu. Því hefur jafnvel verið haldið fram að með þessari tillögu sé verið að skerða eignarrétt bænda eða takmarka hann. Ég vil láta það í ljós strax í upphafi minna orða að frásagnir af þessu tagi af stefnu okkar Alþýðubandalagsmanna eru mjög villandi. Með þjóðnýtingu er auðvitað átt við að eign færist úr einkaeign og yfir í ríkiseign, en hér er ekki um það að ræða. Hér er einungis verið að festa það í stjórnarskrá að þau réttindi og þær eignir sem verið hafa sameign þjóðarinnar verði það örugglega áfram. Það er sérstaklega tekið fram, eins og ég gat hér um, í lok frumvarpsgreinarinnar að bændur skuli halda eignarrétti á jörðum sínum, beitirétti í óbyggðum og öðrum þeim hlunnindum í heimalöndum og utan þeirra sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum. Það er sem sagt ekki verið að okkar viti að taka neitt af bændum sem þeir hafa átt, heldur einungis að lögfesta og koma á hreint hvað verður að telja að sé þeirra lögmæta eign og hvað ekki.

Það verður að viðurkennast að í þessum efnum hefur ýmislegt verið fljótandi og menn hafa ætlað sig eiga miklu meira en þeir hafa raunverulega átt. Eignir hafa stundum gengið kaupum og sölum án þess að menn hafi verið að selja eign sína og þá enn síður að eignast neitt. Hæstiréttur hefur komist að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið nokkurn tímann sannanlega um lögmæta eign einstakra manna að ræða þegar afréttir hafa gengið kaupum og sölum og hefur því ekki viljað móta dómsniðurstöðu á grundvelli eignarréttar. Um þetta eru mörg dæmi á seinni áratugum, eins og flestir þekkja.

Í þessari tillögu er miðað við þá grundvallarreglu að eignir sem enginn hefur sannanlega átt fram að þessu og eru þess eðlis að þær þurfa að nýtast þjóðarheildinni verði lýstar sameign þjóðarinnar allrar. I öðru lagi verði mörkin milli einkaeignar og sameignar þjóðarinnar ákveðin með löggjöf þar sem hagsmuna þéttbýlisbúa sé fyllilega gætt og þeim sé tryggður réttur til eðlilegrar umgengni og útivistar í landinu og til lands undir húsbyggingar á sanngjörnu verði. Í þriðja lagi sé staða bænda ekki skert og þeir haldi þeim hlunnindum sem hafa fylgt íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum.

Það er einkenni á þjóðlífi okkar Íslendinga að þjóðin er lítil en landið er stórt. Hér á Íslandi eru íbúar aðeins tveir á hvern ferkílómetra lands, en annars staðar í Evrópu eru lönd yfirleitt 7-100 sinnum þéttbýlli en hér. Kannske er þetta skýringin á því að eignarréttarákvæði eru óljósari hér en víðast annars staðar. Einnig er á það að líta að alveg fram á þessa öld var litið svo á að landið væri ekki aðeins fámennt heldur einnig fátækt og hrjóstrugt og hér væri ekki önnur umtalsverð auðæfi að finna en fiskinn í sjónum og grasið á grundunum. En í upphafi þessarar aldar fóru þessi viðhorf að breytast með miklum tækniframförum og vísindalegum uppgötvunum og menn áttuðu sig smám saman á því að þetta fátæka, fámenna og hrjóstruga land var uppfullt af ónotuðum orkulindum.

Það er alveg ljóst að verðmæti í sjó og á sjávarbotni, svo að við víkjum fyrst að þeim eignum, gætu orðið bitbein einstakra manna síðar meir ef séreignarstefna yrði ofan á í íslenskri löggjöf. Það er skoðun okkar flm., þó ekki hafi mikið reynt á þetta enn sem komið er, að það sé fyrir framtíðina brýn nauðsyn að taka af allan vafa um að öll verðmæti í sjó og á sjávarbotni innan efnahagslögsögunnar séu sameign þjóðarinnar allrar.

Svo að við víkjum næst að almenningum og afréttum er ljóst að þær eignir eru þegar orðnar bitbein manna á milli. Þó hefur það verið almennt álit íslenskra lögfræðinga að einstakir menn ættu ekki beinan eignarrétt á landi í óbyggðum. Í þessu sambandi mætti nefna dóm Hæstaréttar árið 1955, á bls. 108 í dómabókum Hæstaréttar frá því ári, þar sem fjallað var um eignarhald á landi á Landmannaafréttum, og einnig mætti minna á hæstaréttardóm frá árinu 1969, bls. 510 í dómabókinni, þar sem fjallað var um deilur Skagfirðinga og Eyfirðinga um eignarrétt á Nýjabæjarafrétt. Undirréttur dæmdi Skagfirðingum eignarrétt á afréttarlandi í samræmi við afsal frá árinu 1464, en Hæstiréttur komst að gagnstæðri niðurstöðu og taldi að hvorugur aðilinn hefði „fært fram gögn fyrir fullkominni eignatöku að fornu eða nýju á landsvæði því sem um er að tefla í máli þessu“, eins og sagði í dómsorðum.

„Yfirlýsingar í afsölum fyrr og síðar," svo að enn sé vitnað í dómsorðin, „sem eigi styðjast við önnur gögn, nægja eigi til að dæma öðrum hvorum aðila eignarrétt til öræfalandsvæðis þessa. Verða því kröfur hvorugs aðila í málinu teknar til greina.“

Þetta er sem sagt dæmi um mikið ágreiningsmál varðandi eignarrétt á afrétt þar sem báðir aðilar töldu sig eiga þessa eign og sögðust báðir hafa bréf upp á það, eignin hafði gengið kaupum og sölum um margra alda skeið, en Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir öll þessi skriflegu eignarskjöl væri alls óvíst að mennirnir hefðu nokkru sinni átt það sem þeir þóttust eiga og taldi það ósannað með öllu að land af þessu tagi hefði verið undirorpið eignarrétti einstakra manna.

Sem betur fer hafa íslenskir lögfræðingar fylgt frjálslyndri stefnu að þessu leyti og hana má glöggt greina hjá helsta fræðimanni Íslendinga á þessu sviði, Ólafi Lárussyni, og reyndar einnig hjá öðrum helsta sérfræðingi okkar, Ólafi Jóhannessyni, sem báðir létu þær skoðanir í ljós, bæði varðandi eignarrétt á afréttum og óbyggðalöndum og ekki síður varðandi jarðhita í jörðu, að það yrði að líta svo á að eignarréttur manna á þessum sviðum væri mjög takmarkaður.

Eins og hér hefur komið fram er mikið vafamál hvar á að draga mörkin milli heimalanda og óbyggðra landa sem teljast eign almennings, en í grófum dráttum má skipta landi á Íslandi í þrennt. Í fyrsta lagi eru það heimalöndin, í öðru lagi afréttalöndin og í þriðja lagi almenningarnir.

Fram á þessa öld hefur það verið óumdeilt að heimalönd væru háð eignarrétti landeigenda og í þeim fælust almennar eignarréttarheimildir, þ.e. réttur til hvers konar nýtingar landsins og réttur til sölu. Ég segi: Fram á þessa öld hefur þetta verið óumdeilt því að með aukinni tækni koma upp álitamál, t.d. það einfalda álitamál hvort landeigandi í Borgarfirðinum á allt sem er undir jörð hans allt niður að miðpunkti jarðar eða hvort einhvers staðar verður að draga mörkin og segja að hans eignarréttur nái ekki nema takmarkaða vegalengd niður í jörðina. En að þessu vík ég betur á eftir.

Í öðru lagi hefur verið litið svo á að á afréttum ættu menn einungis óbein eignarréttindi, þ.e. rétt til vissra sögulegra afnota, t.d. einkarétt til beitar og til veiði, og að þessi réttindi hafi getað fylgt ákveðnum jörðum eða ákveðnum hreppsfélögum, jafnvel fleiri en einu.

En í þriðja lagi er svo að líta á allt það svæði sem talið verður til miðbiks landsins og er í hringnum inn af afréttum landsins. Það hefur verið talið sameign allra landsmanna, sameign sem enginn ætti öðrum frekar, hvorki beint né óbeint. Það eru einmitt þessir almenningar sem við Alþýðubandalagsmenn teljum rétt að tekinn sé af allur vafi um að tilheyri þjóðinni allri, en um leið gert ráð fyrir því að bæði í afréttarlöndum og öðrum óbyggðum löndum geti bændur átt óbein eignarréttindi, þ.e. afnotarétt af grasinu sem þar vex og veiðirétt í vötnunum sem þar liggja.

Um námur í jörðu hefur gilt sú stefna hér á landi að landeigandi telst eigandi námunnar. Sums staðar gildir reyndar sú regla í öðrum löndum að finnandi námunnar teljist eigandi, en mjög víða og m.a. í mörgum kapítalískum ríkjum er talið sjálfsagt að þjóðin öll tileinki sér slík auðæfi og hefur þá ríkið umráð þessara réttinda og selur vinnsluaðilum leyfi til námugraftar. Sjálfsagt verður að teljast að landeigendum sé bætt tjón sem þeir verða fyrir af námugreftri eða annarri efnistöku, en að öðru leyti virðist eðlilegast að þjóðin í heild tileinki sér þessi verðmæti.

Um eignarrétt að orku í rennandi vatni hefur lengi verið deilt á Íslandi. Það er óumdeilt að land sem þarf undir orkuver beri að þjóðnýta. Ef þetta land er háð eignarrétti einstakra manna, er í heimalöndum, verður að þjóðnýta það og taka eignarnámi til að ríkið geti reist þar orkuver. Það er líka óumdeilt að bændur, sem verða fyrir tjóni af þessum sökum, eiga t.d. rétt á bótum vegna lands sem þeir missa undir byggingu orkuversins eða önnur mannvirki, stíflur, spennistöðvar, háspennulínur. Þeir eiga sem sagt sinn rétt á bótum. Þeir eiga einnig rétt á bótum ef beit á afréttarlandi rýrnar vegna orkuframkvæmda, veiði spillist eða almenn búskaparhlunnindi fara forgörðum. En að þessu slepptu virðist fráleitt að einstaklingar geti átt orkuna í rennandi vatni og selt hana öðrum.

Orkumálin voru mjög á dagskrá á Alþingi fyrir 6070 árum. Þá gerðist það að vatnsréttindi í Þjórsá og þverám hennar, Tungnaá, Fossá, Geldingaá og Köldukvísl, voru seld fossafélaginu Titan sem var að miklum meiri hluta í eign erlendra manna. Þegar þetta gerðist reis upp þm. Vestur-Skaftafellssýslu, Gísli Sveinsson, og bar fram tillögu þar sem skorað var á landsstjórnina að gæta hagsmuna þjóðfélagsins og réttar landssjóðs til fossa og annarra verðmæta í almenningum landsins og afréttum. Var samþykkt á Alþingi að kanna það mál sérstaklega.

Um þetta leyti kom einnig fram svonefnt Sogsfossafrv. þar sem fossafélaginu Íslandi, sem var eign erlendra aðila, skyldi veitt heimild til 99 ára til að byggja Sogsvirkjun og reka hana. Íslendingar sjálfir áttu ekki að fá möguleika til þess að eignast þessa virkjun fyrr en árið 1973. Það munaði ekki miklu að þetta yrði að veruleika og að Sogsfossar yrðu afhentir útlendingum. Heimastjórnarflokkurinn sótti þetta fast og vildi veita útlendingum þennan rétt ásamt stórkostlegum skattfríðindum í tengslum við það, en forustumenn Sjálfstæðisflokksins gamla snerust hart á móti, nutu stuðnings framsóknarmanna hér í þinginu og komu í veg fyrir að Sogsfossafrv. fengist afgreitt. En í kjölfar þess var sett á stofn fimm manna nefnd til að gera allsherjarúttekt á fossamálum.

Fossanefndin réði sér lögfræðilegan ráðunaut sem var Einar Arnórsson þáv. prófessor, síðar hæstaréttardómari. Hann komst að þeirri meginniðurstöðu að vatn ætti ekki að vera undirorpið eignarrétti þeirra er land ættu undir því. Á lögfræðilegri niðurstöðu þessa merka lögfræðings byggði meiri hluti Fossanefndar, Bjarni frá Vogi, Jón Þorláksson síðar forustumaður Sjálfstfl. og Guðmundur Björnsson landlæknir, þá kenningu sína að orka í vatnsföllum landsins væri almenningseign.

Það verður að viðurkennast að þm. sem sátu á þingi fyrir 60-70 árum tókst ekki að útkljá þetta mál og því er eignarréttur að orku í rennandi vatni enn nokkuð umdeilanlegur. Eins og ég hef sagt er það ekki umdeilt að landeigandi sem verður fyrir tjóni vegna virkjunarframkvæmda á rétt á bótum, eins ef land hans er tekið eignarnámi. Hitt er ekki nægilega ljóst að orkan í vatninu sé almenningseign, en það hefur verið álit mjög margra og er m.a. stefna og sjónarmið okkar Alþýðubandalagsmanna. Við leggjum sem sagt til að það sé tekinn allur vafi af um þetta með því að orka í rennandi vatni á Íslandi teljist sameign þjóðarinnar allrar.

Sama gildir um jarðhita djúpt í jörðu. Því miður er mikill vafi ríkjandi um hver er réttur eigandi að orku djúpt í jörðu. Það er sennilega óumdeilt að orka sem er grunnt í jörðu eða vatn sem er sjálfrennandi og kemur ekki af miklu dýpi er eign landeigenda. Fyrir því er löng hefð. Hins vegar er það álit margra fræðimanna, eins og ég nefndi áðan, að það sé útilokað með öllu að landeigandi geti átt réttindi til jarðhita, bókstaflega talað niður á hvaða dýpi sem vera skal, allt inn að miðpunkti jarðar. Því er það skoðun mjög margra að nauðsynlegt sé að takmarka þennan eignarrétt með einhverjum ákveðnum skýrum hætti.

Fyrir nokkrum árum voru flutt hér frv. um að dregin yrðu skil á milli lághitasvæða og háhitasvæða, háhitasvæðin teldust sameign þjóðarinnar en lághitinn væri undirorpinn eignarrétti einstakra manna að svo miklu leyti sem hann væri í heimalöndum. Þetta mál fékk ekki framgang hér í þinginu og því er enn ríkjandi vafi í þessu efni. Við Alþýðubandalagsmenn teljum réttast að slá því föstu að jarðhiti neðan við 100 m dýpi sé sameign þjóðarinnar.

Ég vil láta þess sérstaklega getið að við höfum flutt einstök mál í Nd. sem snerta þessa stefnumótun, bæði varðandi eignarrétt innan efnahagslögsögunnar og eins eignarrétt að jarðhita. Þar er fyrst og fremst um almenna lagasetningu að ræða. Hér er aftur á móti farið öðruvísi að vegna þess að hér er lagt til að sett verði almenn stjórnarskrárákvæði um málið.

Virðulegi forseti. Ég held að ekki sé ástæða til að fjölyrða mikið frekar um þetta mál. Þetta er mjög stórt mál sem varðar alla landsmenn. Það er nauðsynlegt að kveða sem skýrast á um það nú þegar hvað sé raunveruleg eign einstaklinga og hvað sé og hafi verið sameign þjóðarinnar. Land á Íslandi er með því ódýrasta sem þekkist nokkurs staðar í Evrópu. Hitt er óljóst hversu lengi það verður. Það er áreiðanlega ekki seinna vænna að við förum að móta skýra stefnu í eignarréttarmálum til að forða okkur frá þeirri hættu að einstaklingar sölsi undir sig eignir, sem enginn einstaklingur hefur í raun og veru átt fram að þessu, heldur tryggjum hagsmuni þjóðarheildarinnar.

Ég leyfi mér, herra forseti, að leggja til að að lokinni þessari umræðu verði þessu frv. vísað til hv. allshn.

Umr. frestað.