28.11.1985
Sameinað þing: 23. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 1025 í B-deild Alþingistíðinda. (783)

17. mál, fylkisstjórnir

Gunnar G. Schram:

Herra forseti. Ég tel ástæðu til að leggja nokkur orð í belg undir þessum dagskrárlið þar sem hér er á ferðinni athyglisvert mál og athyglisverð hugmynd á þskj. 17 sem hér er flutt af hv. 4. landsk. þm. Guðmundi Einarssyni.

Þessi hugmynd um að skipta landinu í fylki er raunar ekki ný. Hana hefur alloft borið á góma í stjórnmálaumræðu hér á landi síðustu áratugina og jafnvel lengur en liggur nú fyrir þingi í þessu þingsályktunartillöguformi. Samkvæmt henni er stjórnarskrárnefnd falið að gera frv. til stjórnskipunarlaga um fylkisstjórnir. Þetta mál hefur lítillega borið á góma í stjórnarskrárnefnd sem starfað hefur undanfarin ár en eitt af þeim atriðum sem þar eru órædd að mestu eru einmitt málefni sveitarstjórna, málefni héraðsstjórna og valddreifingarmál. Um þau er sáralítið og á mjög ófullkominn hátt fjallað í stjórnarskrá landsins. Að þeim efnum er vikið í 76. gr. þar sem segir aðeins, og ég les hér orðrétt, herra forseti:

„Rétti sveitarfélaganna til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skal skipað með lögum.“

Að stofni til er þetta ákvæði frá 1874 og ber þess glögg merki. Þess vegna er það mjög ofarlega á lista stjórnarskrárnefndar yfir þau mál, sem raunar eru ekki mörg, er nefndin á eftir að fjalla um og semja um uppkast að nýjum stjórnarskrártexta. Ég vildi gjarnan að þetta kæmi hér fram við þessa umræðu.

Ef við lítum á sjálfa tillöguna, sjálfa hugmyndina um að skipta landinu upp í fylki, vakna vitanlega ýmsar spurningar í því efni. Ég hygg að það sé ákaflega óráðlegt fyrir Alþingi að ganga frá mótuðum tillögum eða lagasetningu í formi breytinga á stjórnlögum um þetta atriði án þess að kynna sér til hlítar hver er vilji landsmanna í þessum efnum. Það er vegna þess að hér er rætt um að skipta öllu landinu upp á nýjan hátt og gera hér gjörbreytingu og raunar byltingu á stjórnsýslu og því stjórnarfyrirkomulagi sem til þessa hefur ríkt. Þar á ég við hreppana allt frá því skömmu eftir að Ísland byggðist. Það er þess vegna mjög nauðsynlegt að hafa um þetta mjög náið samráð við sveitarstjórnir um gjörvallt land.

Fyrir Alþingi sem nú situr liggur frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga. Í því frv. hefur verið gert ráð fyrir þriðja stjórnsýslustiginu, þ.e. sérstökum héraðsnefndum, sem gengur að vissu leyti í sömu átt og þessi till. Bandalags jafnaðarmanna. Það er athyglisvert og rétt að rifja upp í þessu sambandi að sennilega hefur ekkert ákvæði þess frv. valdið jafnmiklum efasemdum og jafnvel andmælum og þetta atriði, þ.e. þriðja stjórnsýslustigið, héraðsnefndirnar.

Ég er með þessu ekki að leggjast gegn fylkishugmyndinni sem ég tel vissulega athyglisverða og vel geta komið til greina. En ég vil benda á nauðsyn þess að um þetta verði haft mjög náið samráð við sveitarstjórnir og raunverulega væri æskilegast að visst frumkvæði kæmi fram af þeirra hálfu og þá fyrst og fremst fyrir atbeina Sambands ísl. sveitarfélaga og einstakra sveitarstjórna.

Í till., eins og hún liggur fyrir, er mjög óljóst hvert yrði samband sveitarstjórnanna og Sambands ísl. sveitarfélaga og fylkjanna. Að vísu er minnst á það í grg. að verkefni hinna nýju stjórnvalda, þ.e. fylkjanna og fylkisstjórnanna, muni koma „bæði frá sveitarstjórnum og ríki“, eins og hér stendur. Það er greinilega, eftir þessu að dæma, gert ráð fyrir að sveitarstjórnirnar starfi áfram, sennilega í óbreyttri mynd, en þessu þriðja stjórnsýslustigi yrði skotið inn. Og á öðrum stað í grg. segir:

„Valddreifingarstefnan þarf einnig að ná til sveitarstjórna.“

Ugglaust hafa flm. ætlast til þess að betur væri úr því atriði unnið í tillögum þeim sem stjórnarskrárnefnd er falið að gera í þessu efni, og þá í síðari lagasetningu um málið, vegna þess að auðvitað er augljóst að þó stjórnarskrárákvæði sé samið yrði það stutt og gagnort um meginmálið, en ítarlegri löggjöf yrði auðvitað að fylgja í kjölfarið. En þetta er vitanlega eitt af þeim atriðum sem þarf að hyggja að. Hætt er við að mjög yrði farið að sneyðast um vald og verkefni sveitarstjórnanna, eins og þær starfa í dag, ef til kæmu fylki. Það þarf í sjálfu sér ekki að vera óæskilegt, ef það er vilji heimamanna að svo verði gert; það er spurning um hver yrði tilveruréttur sveitarstjórna eftir slíka breytingu.

Sú grundvallarhugsun sem kemur fram í þessari till. er vitanlega mjög af hinu góða, þ.e. aukin valddreifing og um leið aukið lýðræði, ekki síst utan hinna stærstu þéttbýlisstaða, þ.e. Reykjavíkursvæðisins og Akureyrar og Eyjafjarðarsvæðisins. Það er mjög lofsverð stefna sem í þessu felst. Nú er tvímælalaust um mikla miðstýringu og samþjöppun valdsins að ræða - ekki síst fjármálavaldsins, fjárveitingarvaldsins, bæði að því er varðar bankavald og það vald sem í höndum Alþingis liggur. En fyrst og fremst er það framkvæmdavaldið sem ég á hér við. Menn hafa velt því fyrir sér á hvern hátt væri unnt að draga úr þessu. Landshlutasamtökin voru viss tilraun í þá átt. Ég held að segja megi að sú tilraun hafi mistekist, m.a. vegna þess að þar var ekki nógu mikill og eindreginn vilji heimamanna fyrir hendi.

Fjárhagslegt sjálfstæði héraðanna, byggðanna, ber að sjálfsögðu að auka þannig að tekjustofnarnir yrðu tekjustofnar sem skapast heima í héraði, eins og útsvör, aðstöðugjöld og annað slíkt, en einnig kæmi til fjármagn á fjárlögum frá allsherjarvaldinu. En það er vitanlega eitt mesta áhorfsatriðið í þessu efni, þ.e. hver verða völd og verkefni fylkisstjórna, ef til koma.

Í frv. felst einnig veruleg uppstokkun á stjórnsýslukerfinu því að eins og þar kemur fram myndu núverandi embætti sýslumanna verða aflögð. Að sumu leyti eru þau embætti orðin úrelt í dag og þess vegna kannske ekki undarlegt að um það sé gerð tillaga. Alla vega er tímabært að endurskoða þau embætti þó svo að fylkisstjórnin komist ekki á, sérstaklega með tilliti til þeirra réttarfarslegu atriða sem að sýslumannsembættinu lúta.

Í framhaldi af þessu vildi ég minnast á annað atriði, þegar við erum að ræða um valddreifingu og stofnun fylkja, sem er þessu raunverulega náskylt. Það er jafnt vald íbúa landsins til þess að kjósa sér fulltrúa á löggjafarsamkundunni. Ef af slíkri grundvallarbreytingu í stjórnsýslu yrði held ég að væri mjög tímabært að jafnhliða yrði um að ræða breytingu á þá lund að hver landsmaður hefði yfir einu atkvæði að ráða, atkvæðisréttur yrði jafn án tillits til búsetu.

Eins og menn vita er enn verulegur munur á vægi atkvæða í þéttbýli landsins og í dreifbýlinu þrátt fyrir nýlega breytingu á kosningalögum. Ég ætla ekki að rekja sögulegar ástæður sem að baki því liggja né heldur þau rök sem fram má færa fyrir því að einhver mismunun sé eðlileg. Um það hafa verið haldnar langar ræður á Alþingi og ég ætla ekki að fara að vekja það mál upp aftur. Ég vil þó aðeins minna á að eðlilegt er og æskilegt að þá yrði sporið stigið til fulls, sem stigið var að nokkru leyti með breytingunni 1984, og kosningarréttur í landinu yrði þá jafn án tillits til búsetu. Þetta er vitanlega grundvallaratriði í stjórnarfari og stjórnskipan.

Hér er um mál að ræða sem mikið hefur verið rætt og leiðréttingar og lagfæringar hafa verið gerðar á, eins og ég vék að, en þyrfti þá jafnframt að koma heilu í höfn þannig að hver íbúi landsins, hver kjósandi, færi með jafnan og sama atkvæðisrétt án tillits til búsetu.

Ég ætla ekki, herra forseti, að hafa þessi orð fleiri, en vildi aðeins lýsa því aftur yfir að hér er um athyglisvert mál að ræða sem nauðsynlegt er og æskilegt að þingið kanni til hlítar og veiti það brautargengi sem þm. vilja.