02.12.1985
Efri deild: 20. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 1054 í B-deild Alþingistíðinda. (793)

117. mál, stjórnarskipunarlög

Davíð Aðalsteinsson:

Virðulegi forseti sem er jafnframt hæstv. Það er nokkuð langt síðan hv. 1. flm. mælti fyrir þessu frv. til stjórnarskipunarlaga.

Mig langar til þess í upphafi míns máls að minna á störf stjórnarskrárnefndar sem eitt sinn sat á rökstólum. Ég hef í höndum eitt af hennar álitum. Það álit var birt í janúar 1983. Eftir því sem ég veit best áttu sæti í þessari nefnd fulltrúar allra stjórnmálaflokka og þá jafnframt fulltrúi Alþb. Gott ef 1. flm. 117. máls, sem hér er til umræðu, sat ekki í þeirri nefnd. (RA: Og situr enn.) Og situr enn. Þá er það fram komið og ekki um deilt.

Það voru fjölmargar greinar stjórnarskrárinnar teknar til athugunar, raunar allar, og tillögur til breytinga gerðar á allmörgum þeirra. Hins vegar er ljóst af lestri álitsins og tillagna þar að nefndin var síður en svo samstiga í þeirri tillögugerð. Fram kemur að Alþýðubandalagsmenn voru stundum með sínar sérstöku tillögur og það kom fyrir að Alþýðubandalagsmenn og Alþýðuflokksmenn stóðu saman að tillögum sem ekki voru samhljóða tillögum meiri hluta nefndarinnar.

Ég minni á að meiri hluti stjórnarskrárnefndar lagði til að 67. gr. stjórnarskrárinnar yrði óbreytt frá því sem áður var. Fulltrúar Alþb. og Alþfl. lögðu hins vegar til að 67. gr., sem þá yrði 70. gr. því það bættust við greinar, yrði orðuð þannig, með leyfi forseta:

„Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi sanngjarnt verð fyrir.“

Það voru sem sagt lagðar til breytingar í tvennum skilningi. Það var fellt út að eignarrétturinn væri friðhelgur, eins og stendur í núverandi 67. gr. stjórnarskrárinnar, og í staðinn fyrir „að fullt verð kæmi“ var bætt inn að sanngjarnt verð komi fyrir. Að vísu hafa menn lengi deilt um þessi hugtök. Fleiri en færri sem ég a.m.k. hef rætt þessi mál við telja að orðfærið „sanngjarnt verð“ þýði í raun ekkert annað en fullt verð. Þegar grannt er skoðað er e.t.v. ekki um annað að ræða en orðaleik í þessu efni, en fer nokkuð eftir því hvað síðar kemur varðandi eignarrétt.

Stjórnarskrárnefnd lagði til að við bættust tvær greinar, inn kæmu tvær nýjar greinar sem vörðuðu í sjálfu sér báðar eignarrétt, annars vegar um umgengni og vernd náttúrunnar og hins vegar um eign þjóðarinnar á náttúruauðlindum landsins.

Stjórnarskrárnefnd lagði til að greinin sem yrði 78. gr. orðaðist þannig: „Vernda skal náttúru landsins og auðlindir þess svo ekki spillist líf eða land að nauðsynjalausu.“

Meiri hl. stjórnarskrárnefndar lagði til að inn kæmi ný grein, þ.e. 79. gr., sem orðaðist þannig: „Náttúruauðlindir landsins skulu vera ævarandi eign Íslendinga. Auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu eru þjóðareign. Eignarrétti að öðrum náttúruauðæfum skal skipa með lögum.“

Fulltrúar Alþb. virðast í sjálfu sér hafa verið á því að hafa um eignarréttinn þrjár greinar. Í fyrsta lagi, eins og ég vék að, 67. gr., að vísu með breytingum, en síðan kæmu inn tvær nýjar greinar sem vörðuðu annars vegar vernd náttúrunnar og hins vegar eign á náttúruauðlindum. Ég hirði ekki um að fara yfir hvernig þetta er orðað, en sannleikurinn er sá að það orðfæri sem er í frv. sem verið er að fjalla um er svo að segja nákvæmlega eins og í tillögum Alþb. í stjórnarskrárnefnd. Að vísu er ekki tekinn nema einn málsliður úr 78. gr. eins og þeir lögðu til að hún yrði, þ.e. málsliðurinn „landsmönnum öllum skal tryggður réttur til eðlilegrar um gengni og útivistar í landinu“, og orðfæri er örlítið breytt í frv. frá því sem stendur í tillögum Alþýðubandalagsmanna í stjórnarskrárnefnd.

Ég vek athygli á þessu einmitt og ekki síst vegna þess að mér finnst það ekki hafa komið fram í máli flm. af hverju þessi breyting hefur orðið á viðhorfum Alþýðubandalagsmanna til málsmeðferðar, þ.e. sú breyting að hafa 1. gr. stjórnarskrárinnar óbreytta eins og hún er, láta hana standa, en bæta við nokkrum málsgreinum sem eru ígildi tillagna þeirra í stjórnarskrárnefnd. Mig langar að heyra hvaða rök liggja þarna að baki því að ég tel að að mörgu leyti geti verið skýrara að hafa þessa þætti afmarkaða. En ekki meira um það.

Eins og fram hefur komið hafa verið flutt frv. í þinginu á undanförnum árum og hafa verið flutt það sem af er þessu þingi, m.a. frv. sem hv. þm. Hjörleifur Guttormsson er 1. flm. að og var að sjálfsögðu flutt í Nd. og varðar jarðhitaréttindi. Nú er mér ekki alveg ljóst hvert samhengi er í þessum tillöguflutningi. Ég vil minna á að í frv. sem hér liggur fyrir er gert ráð fyrir því, eins og stendur þar, að neðan við 100 m dýpi teljist „sameign þjóðarinnar“ hvað sem það er nú í nánari skilgreiningu. Það er sem sagt fortakslaust. En í frv. því sem ég minntist á áðan og liggur fyrir Nd. er gert ráð fyrir að í ýmsum undantekningartilvikum, þ.e. þegar nýting á þessum verðmætum er hafin á ákveðnu dýpi og þá langt neðan við 100 m, að svo langt sem nýting hefur hafist verði áfram tryggður réttur þeirra sem þegar hafa hafið þessa nýtingu. Ég minni á þetta með tilliti til þess að mér finnst erfitt að átta sig á því hvað hv. Alþýðubandalagsmenn vilja í raun þegar um sitt hvort þingmálið er að tefla. Mér finnst að þetta þurfi að koma fram af hálfu hv. flm.

Það þarf ekki að minna á að fjölmörg lög byggja á eignarréttarákvæðum 67. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. eignarréttinum, friðhelgum grundvallarréttindum.

Frv. sem hér er til umfjöllunar er alls ekki fyrirferðarmikið á þingskjali, en varðar mjög flókið og umfangsmikið efni og hefði í för með sér, að mínum dómi, grundvallarbreytingar ef að lögum yrði. Ég skil að vísu nokkurn veginn hvað vakir fyrir flm. þótt ég sé þeim ekki sammála. Hins vegar skortir allmikið á rökrétt samhengi, hvort heldur litið er til frv. sjálfs eða grg. sem fylgir frv. Samkvæmt frv. er gert ráð fyrir því, eins og ég hef vikið að áður, að 67. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún er orðuð nú, standi áfram óbreytt. 67. gr. stjórnarskrárinnar er þannig og sakar ekki að minna á það einu sinni enn:

„Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.“

Í 2. mgr. frv. stendur:

„Við eignarnám á landi, í þéttbýli sem dreifbýli, skal almennt ekki taka tillit til verðhækkunar sem stafar af uppbyggingu þéttbýlissvæða í næsta nágrenni, opinberum framkvæmdum eða öðrum ytri aðstæðum, heldur ber að miða mat við verðmæti hliðstæðra eigna þar sem þess háttar aðstæður hafa óveruleg áhrif til verðhækkunar.“

En hvað stendur þarna? Fyrst er sem sagt gert ráð fyrir því að greitt sé fullu verði samkvæmt núverandi ákvæðum 67. gr. stjórnarskrárinnar sem haldast óbreytt, en síðan eru sett inn ýmis takmarkandi atriði sem eru að mínum dómi mjög óljós, en eigi að síður viðmiðanir sem augljóslega er ætlað að hafa þau áhrif að ekki verði greitt fullu verði. Þá er spurning hvort þetta orðfæri um takmarkanir sé eins konar hugleiðing um það sem kalla mætti fullt verð - eða hvað er eiginlega átt við? Ég held að það geti enginn mótmælt því að þarna sé ósamræmi á ferðinni.

Það eru enn fremur ýmis atriði í frv. sem mér finnst óljós og þar af leiðandi erfitt að átta sig á í sumum tilvikum hvað átt er við. Auk þess koma sum atriði í frv. ekki heim og saman við sumt það sem í grg. stendur. Það mætti nefna nokkur atriði sem væri eðlilegt að fá nánari skilgreiningu á svo að ekki fari milli mála hvað átt er við með þeim hugtökum sem notuð eru í frv. Hvað eiga flm. t.d. við með „óbyggðum löndum utan heimalanda“? Hver er skilgreining á „sameign þjóðarinnar“, „þéttbýlissvæði í næsta nágrenni“, að „bændur haldi eignarrétti á jörðum sínum“? Og hvað er átt við með „beitirétti í óbyggðum“?

T.d. eru óbyggð lönd utan heimalanda, m.a. afréttarlönd, samkvæmt núgildandi lögum oft háð eignarrétti sveitarfélaga eða jarðeigenda. Að mínum dómi ganga því ákvæði 1. gr. lengra en að lýsa sameign þjóðarinnar lönd sem enginn hefur sannanlega átt fram að þessu.

Í grg. segir að staða bænda sé ekki skert. Þetta stangast að mínum dómi algerlega á við það sem fram kemur í frv. því sumt af því sem þar er sett fram er í raun ekkert annað en eignaupptaka. Ég nefni námur í jörðu, jarðhita og orku í rennandi vatni. T.d. hygg ég að flestir séu á því að vatnalög hafi tekið af skarið um vatnsréttindi, að eignarréttur í rennandi vatni hafi verið ljós síðan.

Sú eignaupptaka, sem ég nefndi áðan og frv. felur í sér, varðar að sjálfsögðu fyrst og fremst þau verðmæti sem nýtt hafa verið til þessa.

Ég tel að þegar slík tillögugerð er á ferðinni væri ekki úr vegi að gera athugun á því, þótt ekki vilji ég fullyrða neitt í því sambandi, hvort tillögurnar eru í takt við þá mannréttindasáttmála sem við Íslendingar erum aðilar að. Í frv. er gert ráð fyrir að við eignarnám í þéttbýli sem dreifbýli skuli almennt ekki, eins og það er orðað, taka tillit til verðhækkunar sem stafar af uppbyggingu þéttbýlissvæða í næsta nágrenni o.s.frv. Sem sagt: engin skýr regla.

Í þessu sambandi mætti spyrja af hverju menn megi þá selja aðrar eignir sínar á frjálsum markaði, svo sem íbúðarhús sem eru mjög misjöfn að verði og húseigandinn getur í mörgum tilvikum að engu leyti þakkað sér. Húseignir geta verið miklum mun hærri í verði í einu hverfi en öðru, svo að dæmi sé nefnt, sem á rætur að rekja til legu hverfisins eða utanaðkomandi atriða sem íbúðareigandinn hefur ekkert með að gera, en byggingarkostnaður að sjálfsögðu mjög áþekkur. Og hvað með mismunandi söluverð íbúða í hinum einstöku byggðarlögum og ástæður þess?

Í grg. með frv. er vikið að skoðun fræðimanna varðandi jarðhita. Þar er vitnað til Ólafs Lárussonar og Ólafs Jóhannessonar, þeirra skoðun hefði verið sú að landeigandi ætti ekki rétt til jarðhita niður á hvaða dýpi sem væri og þá mætti með lögum takmarka rétt hans við ákveðið dýpi, f.d. 50 -100 m. En þá er það spurning í mínum huga: Hvers konar rök liggja hér að baki?

Álit Ólafs Lárussonar og Ólafs Jóhannessonar miðaðist við allt aðrar aðstæður. Þá var þjóðin að sjálfsögðu á allt öðru tæknistigi en hún er nú á tímum. Þá var nýting á verulegu dýpi ekki orðin raunhæf og orðin snar þáttur í verðmæti lands. Mér finnst þess vegna býsna langt seilst að vitna til kenninga sem settar voru fram fyrir svo löngu, eins og hv. 1. flm. þessa frv. hefur raunar vikið að.

Í mínum huga hlýtur að vakna sú spurning: Af hverju má ekki einstaklingurinn eins og samfélagið í heild njóta aukinna möguleika vegna tækniframfara?

Í síðustu málsgr. frv. segir:

„Með þeim takmörkunum, sem hér greinir, skal við það miða að bændur haldi eignarrétti á jörðum sínum, beitirétti í óbyggðum og öðrum þeim hlunnindum í heimalöndum og utan þeirra sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum.“

Ég staðnæmist sérstaklega við það að bændur haldi „öðrum þeim hlunnindum í heimalöndum og utan þeirra sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum.“ Er hér í raun átt við eignarrétt eða afnotarétt og þá í hve miklum mæli? Mér finnst ekki koma fram nein skýr regla þarna. Hugtakið „hlunnindi“ getur raunar átt við flest þau atriði frv. sem fjallað er um. Og þar sem stendur „á liðnum öldum“, þ.e. að bændur haldi „öðrum þeim hlunnindum í heimalöndum og utan þeirra sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum“, er alls ekki ljóst hvort átt er við til síðustu aldamóta eða allt til þessa dags, miðað við orðfæri frv.

Ég segi alveg eins og er að vegna þessa og miklu fleiri þátta, sem ég hef raunar þegar vikið að, er ekki nema von að venjulegum mönnum geti skotist við yfirlestur frv.

Þegar eignarréttarákvæði stjórnarskrár okkar og eignarrétt yfirleitt ber á góma er stundum vitnað til hliðstæðra laga í öðrum löndum og er þá ekki síst vitnað til hinna Norðurlandanna. Í þessu sambandi sakar ekki að minna á að bæði Danir og Svíar hafa gætt þess við setningu námulaga t.d. að skerða ekki raunhæf réttindi landeigenda, þ.e. skerða ekki réttinn til raunhæfrar nýtingar sem hafin var við setningu viðkomandi laga. Eignarréttarákvæði dönsku stjórnarskrárinnar hafa í gegnum tíðina staðið að mestu leyti óhögguð, þ.e. varðandi vernd eignarréttarins.

Herra forseti. Ég hef drepið á nokkur atriði þessa frv. Ég geri ráð fyrir að hv. 1. flm. muni vegna þeirra umræðna sem orðið hafa gefa enn fyllri skýringar á einstökum efnisatriðum frv. svo að við hin þurfum ekki að velkjast í neinum vafa um hvað er átt við, ekki síst varðandi hin einstöku hugtök í frv. sjálfu.

Ég sagði í upphafi máls míns að hér væri um flókið mál og umfangsmikið að ræða. Ég hygg að 1. flm. sé mér sammála um það. Af þeim sökum væri vafalaust ástæða til að gera frv. miklu betri skil en ég hef leitast við, en ég læt eigi að síður máli mínu lokið.