17.12.1986
Neðri deild: 26. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 1925 í B-deild Alþingistíðinda. (1783)

158. mál, tekjuskattur og eignarskattur

Jón Baldvin Hannibalsson:

Herra forseti. Hér hafa farið fram síðbúnar umræður um skýrslu til fjmrh. um störf nefndar sem kannaði umfang skattsvika, sbr. ályktun Alþingis frá 3. maí 1984. Á 1. síðu þessarar skýrslu er vitnað til ályktunarinnar sem Alþingi samþykkti 3. maí og það er ástæða til að rifja það upp í upphafi að þessi skýrsla er unnin, nefndin skipuð og skýrslunni skilað í tilefni af því að Alþingi samþykkti þáltill. frá hv. þm. Jóhönnu Sigurðardóttur 3. maí 1984. Það leið langur tími frá því að skýrslan var samþykkt og þangað til nefndin var skipuð og nefndin þurfti nokkurn tíma til starfa. Og hún skilar 18. apríl 1986.

Síðan er þó liðinn svo langur tími að maður skyldi ætla að hæstv. fjmrh. og ríkisstjórn hefðu fengið ráðrúm til að bregðast við þeim alvarlegu niðurstöðum sem þessi skýrsla birtir. Þetta er svo harður dómur um núverandi skattakerfi, bæði í greiningu á skattsvikum þótt ég leyfi mér að halda því fram að þessi ágæta opinbera nefnd sé mjög varfærin í mati sínu á því, í ábendingum hennar um veilur í skattakerfinu sjálfu og í tillögum til úrbóta. Engu að síður er það svo að við erum enn að fást við hér á hinu háa Alþingi að afla ríkissjóði tekna samkvæmt sama skattakerfi, lögum um tekju- og eignarskatt og söluskattslögum, eins og ekkert hafi gerst. Mér verður það minnisstætt, herra forseti, að þegar þessi skýrsla var birt og umræða fór fram um hana í sjónvarpi þótti mér með ólíkindum hver voru viðbrögð hæstv. fjmrh. Þau voru fyrst og fremst að segja: Ég hélt þau væru meiri. Ég hélt að skattsvikin og skattundandrátturinn væru meiri en fram kemur í þessari skýrslu. Það má vel vera að hann sé verulega mikið meiri, en samt sem áður er hann svo mikill og maður hefði haldið að ábyrgur fjmrh. brygðist við á annan veg, þ.e. hann léti ekki fyrst og fremst í ljós furðu sína yfir því að þau væru ekki meiri um þetta því að hér er þó um að ræða á verðlagi þess tíma sem þarna um greinir upphæðir sem mundu duga til þess að ríkissjóður yrði rekinn hallalaust, sem er ekki lítill þáttur í okkar efnahagspólitík, fyrir utan að þessi skattundandráttur og þessi skattsvik eru trúlega félagslega séð einhver mesta meinsemdin í okkar þjóðfélagi og stærsta skýringin á vaxandi efnahagslegu misrétti og aðstöðumun stétta og starfshópa.

Í tilefni af vangaveltum hv. 2. þm. Norðurl. e. um skattamál er rétt að leggja sérstaka áherslu á samandregnar niðurstöður nefndarinnar að því er varðar helstu ástæður skattsvika að mati nefndarinnar. Helstu ástæður skattsvika eru þessar, herra forseti:

Flókið skattakerfi með óljósum mörkum milli hins löglega og ólöglega. Frádráttar- og undanþáguleiðir íþyngja mjög framkvæmd skattalaga og opna margvíslegar sniðgönguleiðir. - Þetta er meginatriðið, herra forseti. Kastljósinu af hálfu nefndarinnar er fyrst og fremst beint að löggjöfinni sjálfri og færð fyrir því margvísleg rök að þessi lög séu af því tagi að það verði ekki, miðað við óbreyttan lagaramma, komið við þeim aðgerðum sem að gagni koma við að uppræta skattsvik. Það sé beinlínis í skjóli götóttrar og lélegrar löggjafar sem skattsvikin eru hvað mest. Þetta er rökstutt víðar í skýrslunni.

Síðan segir, með leyfi forseta: „Skattvitund almennings er tvíbent og verður óljósari eftir því sem einstök skattaleg ívilnunarákvæði einstakra hópa aukast og skattaeftirlit versnar. Þetta grefur undan réttlætiskennd skattgreiðenda.

3. Há skatthlutföll hafa áhrif á umfang skattsvika. Þau hvetja til þess að nýta sér sniðgöngumöguleika og það þeim mun meira sem hlutföllin eru hærri.“

Í framhaldi af þessu spyrja nefndarmenn: Hverjar eru helstu leiðir til úrbóta og aftur koma þeir að því sem er kjarni málsins, þ.e. skattalögunum sjálfum.

Þar segir svo, með leyfi forseta:

„Einfalda þarf skattalögin, fækka undanþágum og afnema margs konar frádráttarliði þannig að skattstofnar verði skýrir og afmarkaðir og greiðsluskylda auðreiknanleg. Einföldun skattalaga og fækkun undanþága og frádráttarliða auðveldar öll skattskil virkara skatteftirlits. Um leið þarf að fækka skatttegundum og gæta þess að einstakir skattstofnar séu ekki ofnýttir.“

Loks segir undir fyrirsögninni Skattaeftirlit, liður e: „Endurskoðuð verði ákvæði um skattalega meðferð hlunnindagreiðslna“ - ákvæði.

Herra forseti. Hvað er þessi nefnd að segja sem varðar kjarna þessarar umræðu? Ósköp einfaldlega það, sem við vorum að ræða í dag, að það sé eitt meginatriðið, ef menn vilja uppræta skattsvik, skattundandrátt, ef menn vilja bæta skattasiðferði, að beina athyglinni að löggjöfinni sjálfri. Hér voru fluttar í dag tillögur um að fækka frádráttarliðum mjög í anda þeirra meginatriða að einfalda ákvæði skattalaga um skattlagningu fyrirtækja og þessar tillögur, þvert ofan í anda og ábendingar og tillögur nefndarinnar sem hér um ræðir, voru allar snarfelldar. Í staðinn koma einhverjir pólitískir útúrsnúningar af því tagi hver var fjmrh. 1979 og fáránlegast af öllu að ætla að koma sök á Alþfl. af því tilefni að hafa ekki beitt sér fyrir breytingu á skattalögum á þeim tíma sem hv. fyrrv. þm. Sighvatur Björgvinsson sat í fjmrn. í nokkra mánuði sem starfandi fjmrh. í starfsstjórn, reyndar með hlutleysi og samkvæmt samningum við Sjálfstfl. en eingöngu á þeim tíma til að fylgja fram daglegri stjórnsýslu eins og starfsstjórn gerir meðan beðið var kosninga. Sú gagnrýni er út í hött og kemur þessu máli ekki nokkurn skapaðan hlut við. Hitt veit hv. 2. þm. Norðurl. e., hver sat í fjmrn. á tímabili ríkisstjórnar 1978-1979. Það var reyndar einn af forustumönnum Framsfl., Tómas Árnason frá Hánefsstöðum, sem nú hefur verið valinn til þess trúnaðar að sitja sem einn af þremur bankastjórum Seðlabanka. Síðan tók við ríkisstjórn, hv. 2. þm. Norðurl. e., sem að vísu var komin til valda vegna þess að flokksmenn hv. þm. greiddu götu hennar, gerðust guðfeður hennar og tryggðu henni meiri hluta á Alþingi, enda sat sú ríkisstjórn undir forsæti eins af virtustu forustumönnum Sjálfstfl. frá upphafi vega. Ég þarf svo ekki að rekja söguna fyrir hv. þm. því að síðan hefur setið núv. ríkisstjórn og verður að telja hv. þm. einn af áhrifameiri þm. þessarar ríkisstjórnar. Hún hefur setið í fjögur ár. Og ef umræðan á að snúast um hver hafi gert hvað til að breyta skattalögum, til að gera þau að virkara tæki og réttlátara tæki fær hann ekki undan því vikist að þarna hafi þeir setið í fjögur ár með ónýt skattalög og aðhafst ekki nokkurn skapaðan hlut. Og þeir munu skilja við eftir nokkra mánuði með það brennimark á andlitinu að þeir hafi borið ábyrgð á því allan þennan stjórnartíma þrátt fyrir að gagnrýnin á skattalögin og þær breytingar sem gerðar voru 1978 -1979 hefur farið sívaxandi, ekki hvað síst fyrir frumkvæði Alþfl. frá og með 1983 - 1984, sbr. ótal tillögur sem við höfum flutt og beinast að úttekt á skattalögum, úttekt á umfangi skattsvika, tillögur um hert skattaeftirlit og breytingar á skattalöggjöf.

Það er ástæða til að staldra við sérstaklega þá spurningu hverjar eru helstu ástæður skattsvika. Og ég ætla að leyfa mér, herra forseti, með leyfi forseta, að gera dálitið betri grein fyrir því með vísan til greiningar þessarar ágætu nefndar. En í skýrslunni segir á bls. 36, með leyfi forseta:

„Sé reynt að gera sér grein fyrir ástæðum skattsvika virðist nærtækast að líta fyrst á skattakerfið sjálft og framkvæmd og eftirlit með skattlagningu. Þannig má gera ráð fyrir að einföldu skattakerfi með tiltölulega lágum skatthlutföllum, sem auðvelt er að hafa eftirlit með, fylgi minni skattsvik en flóknu skattakerfi með háum skatthlutföllum sem erfitt er að hafa eftirlit með.“

Síðan segir, herra forseti: „Íslenska skattakerfið er almennt talið vera flókið og mörkin milli þess sem er löglegt og hins sem er ólöglegt oft óljós. Lög um tekjuskatt eru flókin m.a. af tveimur ástæðum. Annars vegar er ein megnregla skattalaganna sú að kostnaður við öflun tekna er frádráttarbær. Hér undir fellur allur venjulegur rekstrarkostnaður fyrirtækja. Slík regla hlýtur alltaf að vera flókin í framkvæmd og fela í sér margvísleg matsatriði. Hún er hins vegar óhjákvæmileg þegar skattur er lagður á hreinar tekjur, þ.e. tekjur að frádregnum kostnaði. Hér skiptir meginmáli að eftirlit með álagningunni sé þannig að skattþegnar beri virðingu fyrir því. Hins vegar eru í skattalögum margvísleg ákvæði sem ætlað er að ívilna einstökum hópum," - ég endurtek: „ívilna einstökum hópum eða hvetja til tiltekinna athafna. Slík ákvæði íþyngja mjög framkvæmd skattálagningarinnar. Eftir því sem löglegir möguleikar til að komast hjá skatti eru meiri, þeim mun minni verður virðing skattþegna fyrir skattlögum. Slíkir sniðgöngumöguleikar gera skattheimtuna flóknari og erfiðari í framkvæmd og þeir grafa undan réttlætiskennd skattgreiðenda.

Samkvæmt því sem að framan segir getur skattkerfið sjálft haft veruleg áhrif á það hvernig viðhorf til skattsvika er. Þetta gildir tvímælalaust um núverandi söluskattskerfi. Söluskattur í núverandi mynd var fyrst lagður á hér á landi 1960 og var þá nokkuð almennur 3% skattur. Frá þessum tíma hafa aðstæður allar breyst, viðskiptahættir tekið stakkaskiptum. Mikil fjölgun undanþága og aukin sérhæfing í atvinnulífi samhliða margföldun skatthlutfallsins veldur því að skattyfirvöld eiga í sívaxandi erfiðleikum með að koma á eðlilegri og réttlátri innheimtu skattsins. Gjaldendur eru í sífellt meiri óvissu um skattskyldu og markatilvikum fer ört fjölgandi. Það nálgast því að innheimta söluskatts í núverandi mynd verði óframkvæmanleg, en slíkt getur haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir tiltrú skattþegna á réttláta framkvæmd skattheimtu.“

Þetta er kjarni málsins. Hér eru færð rækileg rök fyrir því að það sé löggjöfin sjálf sem meiri hluti á Alþingi og ríkisstjórnarmeirihluti á löggjafarsamkomunni beri alla ábyrgð á og hefur nú þessi stjórnarmeirihluti haft fjögur ár til að gaumgæfa það mál og koma fram breytingum. Það er allt of seint og allt of einfalt og allt of billegt að hafa uppi tilburði til þess eftir að hafa daufheyrst við gagnrýni nánast allt kjörtímabilið, eftir að hafa látið þessa skýrslu rykfalla mánuðum saman og hafa uppi einhverja tilburði og einhver orð um vilja til breytinga loksins þegar ríkisstjórnarmeirihlutinn er sannarlega kominn að útgönguversi.

Stærsti tekjuöflunarþáttur í tekjuöflunarkerfi ríkisins er söluskatturinn. Nýlega er hæstv. ríkisstjórn búin að leggja fram frv. til l. um virðisaukaskatt sem hefur fengið óblíðar viðtökur í öllum stjórnmálaflokkum vegna þess að það er meingallað og af þeim sökum ólíklegt til þess að ná fram að ganga jafnvel meðal þeirra sem hafa þó jákvæða afstöðu til virðisaukaskattsins sem slíks. Í þessari greinargerð er t.d. fjallað með þessum hætti um aðaltekjuöflunarkerfið, söluskattinn, með leyfi forseta:

„Frá því að söluskattur var fyrst lagður á 1960 hafa aðstæður breyst verulega og viðskiptahættir tekið stakkaskiptum. Fjölgun undanþága, aukin sérhæfing í atvinnulífi samhliða hækkun skatthlutfallsins hefur leitt til þess að söluskattur getur ekki lengur gegnt hlutverki sínu í tekjuöflun ríkisins.“

Aðaltekjuöflunartækið samkvæmt umsögn í greinargerð frá hæstv. fjmrh. sjálfum getur ekki lengur gegnt hlutverki sínu í tekjuöflun ríkisins.

Síðan segir: „Skattyfirvöld eiga í vaxandi erfiðleikum með að koma fram eðlilegri og réttlátri innheimtu skattsins. Gjaldendur eru í sífellt meiri óvissu um skattskyldu og þau mörgu markatilvik sem upp hafa komið á síðustu árum. Óþolandi réttaróvissa ríkir á fjölmörgum sviðum varðandi innheimtu söluskatts“ og síðan eru nefnd dæmin, legíó. „Erfiðleikar og veruleg fyrirhöfn er við að skipta sölu í undanþegna sölu og skattskylda sölu hjá þeim sem hafa með höndum blandaða verslun. En það á við um nær allar matvöruverslanir þjóðarinnar. Til þess að ná þessari skiptingu eru notaðar reiknireglur sem aldrei verða nákvæmar og setja bæði gjaldendur og eftirlitsaðila í vanda.“

Annað dæmi: „Verulegir erfiðleikar eru á að greina milli sölu undanþeginna matvæla og sölu tilbúinna rétta þar sem atriði eins og hitastig söluvara getur orðið ráðandi þáttur um skattskyldu.“

Enn eitt dæmi: „Veruleg vandkvæði eru um innheimtu söluskatts af ýmissi innri starfsemi og notkun fyrirtækja á eigin þjónustu og framleiðslu. Ótvíræð skilgreining er ekki til á því hvað sé skattskylt af þessu tagi og hvað ekki.“

Síðan segir: „Mikil óvissa er um skattskyldu af notkun eigin tækja og búnaðar við verklegar framkvæmdir“ o.s.frv.

Með öðrum orðum: það þarf ekki að tíunda þetta frekar. Í skýrslu skattsvikanefndar, í opinberum greinargerðum ríkisstjórnarinnar sjálfrar er það tíundað í bak og fyrir að tekjuöflunarkerfi ríkisins er hrunið. Það á bæði við um tekjuskatt einstaklinga og það á við um tekjuskattsálagningu fyrirtækja. Það á einnig við um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og þann ósið hér á landi að nota sama skattstofninn til tvöfaldrar skattálagningar og reyndar margfaldrar útsvarsálagningu til sveitarfélaga. Og loks á þetta við um sjálft söluskattskerfið og reyndar tollakerfið, þ.e. hina óbeinu skatta og álögur. Þannig stendur ekki steinn. Þar á ég við tekjuskatt einstaklinga og félaga og síðan yfir steini í tekjuöflunarkerfi ríkisins. (TG: Það er von að ríkissjóður sé á hausnum.) Það er von þeir séu á hausnum, herra þm. Laukrétt niðurstaða og þarf ekki miklu við það að bæta.

Síðan eru í þessari merku skattsvikaskýrslu, 8. kafla, ábendingar um úrbætur. Þar beinist athyglin enn og aftur fyrst og fremst að sjálfri löggjöfinni. Þar er tíundað enn og aftur um nauðsyn þess að taka upp nýtt tekjuskattskerfi sem byggi á þeim hugmyndum að tekjuskattskerfið sé einfalt, auðskilið og ódýrt og einfalt í framkvæmd. Kjarninn í öllum þeim hugmyndum er sá, sem við vorum að ræða hér í dag, að grisja frádráttarliðina, frádráttarfrumskóginn sem svo er kallaður, að einfalda kerfið með því að gera það. Það er nákvæmlega þetta sem stjórnarliðar voru hér í dag að fella og gerðu grein fyrir atkvæði sínum um það með þeim hætti að það var algerlega út í hött, nefnilega með vísan til þess að skv. gildandi skattalögum væri ekki heimilt að færa margvísleg persónuleg útgjöld forráðamanna fyrirtækja til frádráttar sem rekstrarkostnað fyrirtækja. Auðvitað er það ekki heimilt. Auðvitað er það ekki heimilt skv. lögum. En það stendur hér skýrum stöfum og það vita það allir menn sem eitthvað þekkja til í íslensku atvinnulífi að það er praktíserað í stórum stíl. Og það er auðvelt að gera það einfaldlega vegna þess að löggjöfin er svo meingölluð að skattyfirvöld treysta sér ekki til að framfylgja henni með árangri. Þess vegna þessi skýrsla, þess vegna þetta mat á skattundandrætti, þess vegna þetta tap á áætluðum tekjum og þess vegna bullandi halli á ríkissjóði m.a. af þessum sökum.

Þegar svo er komið að tekjuöflunarkerfið er hrunið hefur það ekki lítil áhrif um leið á allt það sem heitir ríkisbúskapur og gjaldahlið líka. Með ónýtt tekjuöflunartæki í höndunum og óréttlátt er niðurstaðan sú að af pólitískum ástæðum þora stjórnmálamenn ekki að afla þeirra tekna sem duga fyrir útgjaldaáformum ríkisins, m.a. vegna þess að menn vita að skattbyrðin er svo óréttlát, skattundandrátturinn svo mikill og það eru orðnir svo fáir í þessu þjóðfélagi sem bera meginþunga skattbyrðarinnar. Það eru einmitt, eins og kom fram í máli hv. þm. Kjartans Jóhannssonar, fyrst og fremst launþegar með meðallaun sem lenda í næsthæsta og hæsta skattþrepi. Það hefur verið gert ýmislegt til að létta skattbyrðinni af fjölda framteljenda með mjög lágar tekjur, en það er löngu farið að líta svo á að launþegar með meðaltekjur, sbr. þær tölur sem hv. þm. nefndi eftir heimildum Bandalags starfsmanna ríkis og bæja og Bandalags háskólamanna, meðallaun á bilinu frá um 50 þús. kr. eða 70 þús. kr. , þetta eru meðallaun tekjuskattsframteljenda, lendi í hæsta og næsthæsta skattþrepi. Hlutfall þeirra sem bera meginþunga tekjuskattsbyrðarinnar er með öðrum orðum rúmlega 13% sem bera um 60% af heildarskattbyrðinni. (KJóh: Sextíu og sjö.) Sextíu og sjö. Þegar svona er komið er þetta ein meginskýringin á því að stjórnmálamenn, veiklundaðir sem þeir eru og undanlátssamir, horfa endalaust á þetta niðurbrotna og ónýta tekjuöflunarkerfi, þora ekki að horfast í augu við að þeir geta ekki með þessu tæki aflað nægilegra tekna og neyðarúrræðið verður því æ ofan í æ að sópa afganginum af útgjöldunum undir teppið, ávísa því á erlendar lántökur, jafnvel núna í einhverju besta góðæri sem yfir þjóðina hefur komið, og lenda þá í því að niðurstaðan eftir árið er tvöföldun á erlendum lántökum umfram lánsfjárheimildir, einmitt núna mitt í góðærinu. Það er svo eftir öðru að þrátt fyrir að ekkert hefur gengið í því að endurskoða tekjuöflunarkerfið þora menn heldur ekki að horfast í augu við að útgjaldaþenslan, sjálfvirknin gjaldamegin er slík að það er fyrirsjáanlegt, jafnvel við aðstæður eins og núna í blessuðu góðærinu, að ríkisbúskapurinn sem slíkur heldur áfram að reka sjálfan sig á sívaxandi lántökum. Að vísu verður viðleitni til þess að draga ögn úr sláttumennskunni erlendis, en um leið kemur lántaka innanlands í staðinn og þar með er ríkisvaldið að efna til stórkostlegrar samkeppni við atvinnulífið í landinu um takmarkað fjármagn og að vinna að því að þrýsta vöxtum upp úr öllu valdi og auka þannig vaxtabyrði þessarar skuldugu þjóðar og þessara skuldugu einstaklinga.

Herra forseti. Ég ætla ekki að hafa um þetta fleiri orð. Þessi umræða var dálítið kastljós á ástand stjórnmálanna nú þegar þessi ríkisstjórn er að skila af sér. Hringlandaháttur hæstv. fjmrh. og ríkisstjórnar í skattamálum er farinn að valda stjórnarliðum sjálfum áhyggjum, sbr. t.d. þá nýjung sem boðuð var í fjárlagafrv. að leggja á sérstakan orkuskatt en dregin til baka nokkrum klukkustundum fyrir 2. umr. fjárlaga, fyrirheit um lækkun tekjuskatts í áföngum sem ekki er staðið við, játning á því að söluskattskerfið er hrunið. Síðan er lagt fram frv. um virðisaukaskatt sem á að leysa það af hólmi en er svo meingallað að það fær heldur dapurlegar undirtektir, ekki aðeins af hálfu stjórnarandstöðunnar og ekki aðeins af hálfu samstarfsflokks Sjálfstfl., Framsfl., heldur má heita að það liggi við uppreisn innanborðs í Sjálfstfl. sjálfum.