26.01.1987
Neðri deild: 37. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 2519 í B-deild Alþingistíðinda. (2329)

293. mál, stjórnsýslulög

Forsætisráðherra (Steingrímur Hermannsson):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnsýslulaga. Í upphafi stjórnarsamstarfsins skipaði ég sem forsrh. nefnd til að athuga stjórnsýslukerfið og til að einfalda og gera meðferð mála í stjórnsýslunni skilvirkari.

Þessi nefnd hefur unnið að ýmiss konar málum í þessu sambandi og hafa sum verið flutt hér, m.a. mál um ríkisendurskoðun sem færð var undir Alþingi og sömuleiðis á síðasta þingi frv. um Stjórnarráð Íslands sem varð ekki afgreitt og ég mun reyndar ekki endurflytja. Að þessu máli var unnið á síðari stigum í starfi nefndarinnar og til að hraða því starfi fól ég hæstaréttarlögmönnunum Eiríki Tómassyni og Jóni Steinari Gunnlaugssyni að semja frv. til stjórnsýslulaga. Það er frv. sem ég mæli nú fyrir.

Ég held ég megi fullyrða að þetta er í fyrsta sinn sem lagt er fyrir Alþingi frv. til stjórnsýslulaga. Í því eru fólgin tvö meginmarkmið, annars vegar að efla réttaröryggi í þjóðfélaginu og hins vegar að auka hagkvæmni og skilvirkni í störfum stjórnvalda. Áður hafa komið fram hér á hv. Alþingi tillögur í þessu efni. Á þinginu 1980-81 flutti Ragnhildur Helgadóttir till. til þál. um undirbúning almennra stjórnsýslulaga til að auka réttaröryggi. Í grg. með þeirri till. sagði m.a.:

„Tillaga þessi er flutt til að tryggja réttaröryggi einstaklinga gagnvart ákvörðunum stjórnvalda og jafnframt til að gera athafnir framkvæmdarvaldsins skýrari og traustari. Í því sambandi er að mati flutningsmanns nauðsynlegt að setja reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni sem tryggir rétt aðila til að tjá sig áður en stjórnvaldsákvarðanir, sem að þeim beinast, eru teknar.“

Þessi tillaga hlaut samþykki þingsins. Síðar, þ.e. á þinginu 1983-84 flutti hv. þm. Gunnar G. Schram og fleiri þáltill. um undirbúning almennrar stjórnsýslulöggjafar. Sú tillaga varð ekki útrædd á því þingi en endurflutt og samþykkt hinn 20. júní 1985.

Í frv. því sem hér er mælt fyrir er lagt til að leiddar verði í lög fáar grundvallarreglur um meðferð mála í stjórnsýslunni. Hér á landi var lengi vel litið á dómstólana og stjórnkerfið sem tvo gjörólíka heima. Málsmeðferð fyrir dómstólum tók fyllsta tillit til réttaröryggis borgaranna en meðferð mála hjá stjórnvöldum byggðist fyrst og fremst á því að afgreiða mál með sem fyrirhafnarminnstum og ódýrustum hætti. Þetta var og væri jafnvel enn sjálfsagt ef mikill eðlismunur væri á þeim álitaefnum sem þessum aðilum er ætlað að leysa úr. Svo er þó alls ekki. Stjórnvöld fjalla oft og tíðum um mál þar sem í húfi eru miklir hagsmunir, persónulegs og fjárhagslegs eðlis, og málin verða ekki að öðru leyti með neinum áþreifanlegum hætti skilin frá hefðbundnum dómsmálum. Af þessum sökum hefur stjórnarfarsréttur annars staðar en á Íslandi, ekki síst annars staðar á Norðurlöndum, verið að sveigjast í átt til réttarfars. Menn hafa í auknum mæli beint sjónum að rétti hins almenna borgara gagnvart hinu opinbera og breytt réttarreglunum í samræmi við það.

Um þróun þessara mála í nágrannalöndunum má geta þess að Norðmenn og Svíar hófu þegar eftir síðari heimsstyrjöld undirbúning að setningu almennra stjórnsýslulaga. Undirbúningur hinnar nýju löggjafar tók langan tíma í báðum löndunum. Það var ekki fyrr en 1967 að sett voru í Noregi lög um meðferð mála í stjórnsýslunni. Fjórum árum síðar voru svo hin sænsku stjórnsýslulög samþykkt eftir tæplega 30 ára langan aðdraganda. Þessi tvenn lög eru um margt mjög ólík. Norsku stjórnsýslulögin eru mun lengri og ítarlegri en þau sænsku og auk þess öðruvísi uppbyggð. Sé betur að gáð svipar þessum lögum þó ótrúlega mikið saman, m.a. er markmiðið það sama, að tryggja réttaröryggi á sviði stjórnsýslunnar án þess þó að draga verulega úr hagkvæmni eða skilvirkni hennar. Gildissviðið er einnig áþekkt og þau hafa að geyma nokkurn veginn sömu efnisatriði.

Danir og Finnar fetuðu í fótspor Norðmanna og Svía þótt þeir færu sér öllu hægar. Í Finnlandi voru sett lög um málsmeðferð í stjórnsýslunni á árinu 1982 en dönsk stjórnsýslulög voru samþykkt í árslok 1985 og gengu í gildi um síðustu áramót. Danir völdu þann kost að taka einungis helstu meginreglurnar um meðferð mála hjá stjórnvöldum í stjórnsýslulög sín. Má segja að því fordæmi hafi verið fylgt við samningu þessa frv.

Við setningu reglna um málsmeðferð í stjórnsýslunni eru það öðru fremur tvö sjónarmið sem hafa þarf í huga eins og áður var getið, annars vegar réttaröryggissjónarmið og hins vegar sjónarmið um hagkvæmni og skilvirkni í störfum stjórnvalda. Til greina kæmi að setja ítarlegri reglur um þetta efni sem mundu tryggja réttarstöðu manna með áþekkum hætti og gert er með reglum réttarfars um meðferð mála fyrir dómstólum. Hætt er hins vegar við að of ítarlegar reglur mundu gera alla stjórnsýslu þyngri í vöfum, hæggengari og kostnaðarsamari.

Því hefur verið haldið fram að íslensk stjórnsýsla sé ekki aðeins ung að árum í samanburði við stjórnsýslu flestra nágrannaþjóðanna heldur sé hún einnig harla frumstæð. Íslenskt þjóðfélag hefur tekið algjörum stakkaskiptum á fáeinum áratugum en stjórnsýslan hefur þróast mun hægar. Íslensk stjórnsýsla býr að mörgu leyti ekki yfir þeirri hagkvæmni og skilvirkni sem krefjast verður af henni og réttaröryggi borgaranna er ekki nægilega tryggt eins og nú háttar. Hér á landi er ekki að finna fastmótaðar stjórnsýslureglur byggðar á stjórnvaldsúrskurðum eins og annars staðar tíðkast. Stjórnvaldsúrskurðir eru fátíðir hérlendis og er ástæðan sú að yfirleitt er reynt að leysa úr flestum málum með óformlegri hætti, langoftast aðeins munnlega. Þetta tekur að vísu stuttan tíma í hvert sinn en skapar á móti óþolandi réttaróvissu auk hættu á mismunun. Ekki er von að borgararnir kunni skil á því hvað rétt er og rangt við einstakar stjórnarathafnir þegar embættismennirnir hafa oft og tíðum óljósar hugmyndir um það sjálfir.

Það sem eflaust hefur aftrað almenningi frá því að leita réttar síns gagnvart hinu opinbera er sú staðreynd að hér á landi fyrirfinnst enginn sjálfstæður aðili, algjörlega óháður stjórnsýslunni, sem ætlað er að hafa eftirlit með stjórnvöldum, annar en hinir almennu dómstólar. Sú leið að skjóta máli til úrlausnar dómstólanna er hins vegar bæði kostnaðarsöm og seinvirk. Sú spurning hefur því vaknað hvort tilvist umboðsmanns Alþingis eða annars óháðs aðila, er hefði eftirlit með málsmeðferð hjá stjórnvöldum, tryggði ein sér að ekki yrði gengið á rétt borgaranna í skiptum þeirra við hið opinbera. Þeirri spurningu verður að svara neitandi. Að vísu veitti slíkt eftirlit ákveðið aðhald en umboðsmaður hefði að öllum jafnaði þá fyrst afskipti af einstöku máli að eitthvað hefði farið úrskeiðis.

Í stjórnsýslulögum er aftur á móti að finna leiðbeiningar um það hvernig stjórnvöld eiga að fara að í hverju einstöku tilfelli. Því má segja að slík löggjöf hafi fyrirbyggjandi áhrif. Við þetta bætist að hér á landi hafa ekki myndast fastmótaðar stjórnsýsluvenjur eins og gerst hefur í öðrum löndum, t.d. Danmörku. Það yrði því afar erfitt, nánast útilokað, fyrir umboðsmann, þótt lærður væri, að eiga allt í einu að fara að skera úr því hvað er rétt og hvað rangt við málsmeðferð íslenskra stjórnvalda ef ekki væri til að dreifa almennum lagareglum um helstu atriði í málsmeðferðinni.

Þess vegna er samhliða þessu frv. lagt fram frv. til laga um umboðsmann Alþingis. Á það er lögð afar rík áhersla að þessi tvö frv. hljóti umfjöllun og afgreiðslu samtímis. Þær meginreglur sem í frv. þessu er lagt til að lögleiddar verði í stjórnsýslunni næðu síður tilgangi sínum án umboðsmanns og umboðsmaður væri nánast á flæðiskeri staddur án slíkra reglna vegna þess að erfitt er að beita reglum af þessu tagi gagnvart stjórnvöldum án nokkurrar stoðar í settum lögum.

Í ljósi þess að ráðherrar eiga í flestum tilvikum síðasta orðið í stjórnsýslu ríkis er gerð tillaga um það í frv. þessu að settar verði strangar reglur um málsmeðferð í ráðuneytum þegar fjallað er um stjórnsýslukærur og annars konar ágreining um rétt og skyldur manna utan stjórnkerfisins. Með þessum hætti er leitast við að vanda til meðferðar mála á síðasta stjórnsýslustigi. Þótt þetta kunni að íþyngja ráðuneytisstarfsmönnum nokkuð verður að telja að hér sé um að ræða lágmarkskröfur er gera verður til ráðuneytisúrlausna af þessu tagi, kröfur sem sjálfsagðar eru, enda í heiðri hafðar í mörgum ráðuneytum nú þegar.

Mun ég nú fara nokkrum orðum um einstakar greinar frv. eins og ég tel tilefni til en vísa að öðru leyti til athugasemda við þær sem fylgja. Eðlilegt og rétt er að meginreglur stjórnsýslulaganna taki til allrar stjórnsýslu hins opinbera, þ.e. þeirrar starfsemi sem handhafar framkvæmdarvalds hafa með höndum. Dómstörf hljóta hins vegar eðli málsins samkvæmt að falla utan gildissviðs laganna. Sömu sögu er að sjálfsögðu að segja um löggjafarstörf Alþingis.

Í 2. gr. er að finna skilgreiningu nokkurra þeirra meginhugtaka sem fram koma í frv.

Í 4. gr. frv. er mælt fyrir um almenna leiðbeiningaskyldu þeirra sem vinna við stjórnsýslu. Hér er um að ræða almenna leiðbeiningaskyldu en ekki skyldu til að veita sérfræðilega ráðgjöf. T.d. ber starfsmönnum að veita almennar upplýsingar um hvert menn skuli snúa sér til þess að ná rétti sínum í skiptum við hið opinbera og leiðbeina þeim um hvernig leggja skuli mál fyrir.

Í 5. gr. er lögfest sú meginregla að enginn megi taka þátt í meðferð máls í stjórnsýslunni ef hann hefur einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta varðandi málsúrslit.

Í 6.-11. gr. frv. eru ýmsar reglur sem ætlað er að tryggja réttaröryggi borgara í samskiptum við stjórnvöld. T.d. er stjórnvaldi ætlað að vekja athygli málsaðila á að mál hans sé til meðferðar. Gert er ráð fyrir að hann eigi að öðru jöfnu kost á að kynna sér skjöl og önnur gögn er mál hans varða, megi tjá sig um málefni áður en íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun er tekin. Þá getur aðili máls krafist þess að mál hans verði ekki afgreitt fyrr en honum hefur gefist kostur á að kynna sér málsgögn. Hann getur krafist rökstuðnings fyrir íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Þá er gerð tillaga um að lögfesta hinn almenna rétt málsaðila til að skjóta stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Í III. kafla frv., 12.-18. gr., er að finna sérstakar reglur um málsmeðferð hjá ráðuneytum. Lagt er til að gerðar verði ríkari kröfur til meðferðar mála í ráðuneytum en annars staðar í stjórnsýslunni og er sérstök ástæða til þess ef ákvörðun lægra settra stjórnvalda hefur verið skotið til ráðuneyta.

Virðulegi forseti. Ég hef leitast við að skýra megintilgang og aðalákvæði þessa frv. Ég dreg ekki dul á að ég tel fulla þörf á að settar verði reglur til þess að efla réttaröryggi borgaranna í samskiptum sínum við stjórnvöld. Jafnframt tel ég þörf á að auka hagkvæmni og skilvirkni í íslenskri stjórnsýslu. Ég tel að með því að lögfesta reglur um meðferð mála í stjórnsýslunni sé stórt skref stigið í þá átt.

Á hitt vil ég leggja áherslu, sem raunar hefur áður komið fram í máli mínu, að nauðsynlegt er að samhliða stjórnsýslulöggjöf verði samþykkt lög um umboðsmann Alþingis sem hefði með höndum nauðsynlegt eftirlit með því að reglurnar um málsmeðferð í stjórnsýslunni væru í heiðri hafðar í hvívetna.

Mikil vinna hefur verið lögð í frv. það sem ég nú mæli fyrir. Því hefur verið hreyft hér á Alþingi alloft eins og ég rakti í upphafi míns máls og þeir menn sem fengu það verk að undirbúa frv. hafa kynnt sér ítarlega lagaákvæði í löndum í kringum okkur. Ég vil því leyfa mér að fullyrða að málið sé allvel undirbúið og það er einlæg von mín að þetta mál megi afgreiða á því þingi sem nú situr ásamt því frv. um umboðsmann sem ég mun mæla fyrir hér á eftir.

Ég vil leggja til, virðulegi forseti, að máli þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.