29.10.1986
Efri deild: 7. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 388 í B-deild Alþingistíðinda. (354)

85. mál, sveitarstjórnarlög

Flm. (María Jóhanna Lárusdóttir):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á lögum nr. 8 frá 1986, um sveitarstjórnir, á þskj. 85.

Frv. hljóðar svo, með leyfi forseta:

„54. gr. laganna orðist svo:

Sveitarstjórn getur efnt til almennrar atkvæðagreiðslu um einstök mál og boðað til almennra borgarafunda um málefni sveitarfélagsins. Til almenns borgarafundar eða sveitarfundar skal boðað með opinberri auglýsingu og skal í henni koma fram hverjir hafi atkvæðisrétt á fundinum ef í ráði er að láta atkvæðagreiðslu fara þar fram.

Í sveitarfélagi með færri en 1000 íbúa er skylt að halda almennan sveitarfund ef fjórðungur atkvæðisbærra manna í sveitarfélaginu óskar þess. Ályktanir slíkra funda eru ekki bindandi fyrir sveitarstjórn.

Sveitarstjórn er skylt að láta fara fram atkvæðagreiðslu um einstök mál ef tíundi hluti kjósenda óskar þess eða þriðjungur sveitarstjórnar. Í sveitarfélögum með færri en 1000 íbúa skal þó miða við fjórðung kosningabærra manna. Slík atkvæðagreiðsla telst bindandi fyrir stjórn sveitarfélagsins ef tveir þriðju hlutar kjósenda taka þátt í henni og skal þá meiri hluti ráða. Atkvæðagreiðslan skal fara fram samhliða næstu almennum kosningum í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn er skylt að fresta framkvæmdum varðandi þau mál er íbúar óska atkvæðagreiðslu um þar til úrslit atkvæðagreiðslu liggja fyrir. Sveitarstjórn getur flýtt atkvæðagreiðslunni en þó skal hún ekki fara fram fyrr en sex vikur eru liðnar frá því að ósk um hana kemur fram. Um framkvæmd slíkrar atkvæðagreiðslu skal fara samkvæmt III. kafla laga þessara eftir því sem við á.“

Virðulegi forseti. Þar sem ég tek til máls í fyrsta sinn á hv. Alþingi langar mig til að hafa nokkurn formála að máli mínu.

Í fornum bókmenntum okkar Íslendinga segir frá örlaganornunum, Urði, Verðandi og Skuld, er sátu við Urðarbrunn og skópu mönnum og goðum örlög er voru samofin úr fortíð, nútíð og framtíð. Gildi fortíðarinnar fyrir örlög manna var því þýðingarmikið. Án hennar var engin nútíð og því síður framtíð.

Fortíðin er okkur nútímamönnum mikilvæg. Hún er mikilvæg vegna þess að á tímum hraðra breytinga er hætt við að maðurinn rofni úr tengslum við uppruna sinn og að þau verðmæti er sköpuðu honum lífsskilyrði gleymist í umróti nýjunganna. Dagurinn í dag er framhald gærdagsins, og ekkert af því sem gerðist í gær er hægt að endurtaka. Spuna örlaganornanna er ekki hægt að stöðva, ekki hægt að hægja á honum, rekja hann til baka og leiðrétta mistök eða lagfæra þá galla er kunna að finnast í munstrinu.

Stundum er sem bregði leiftri úr fortíðinni yfir í nútíðina, lýsi upp líðandi stundu og geri hana sýnilegri og skiljanlegri. Slíku leiftri bregður fyrir í orðum Alberts Einstein, er hann varaði við afleiðingum kjarnorkunnar, með leyfi forseta:

„Eftir að maðurinn leysti kjarnorkuna úr læðingi er ekkert eins og það var. Allt hefur breyst nema hugsunarháttur okkar. Þess vegna gengur maðurinn helför sína áleiðis til ragnaraka. Við þurfum að gjörbreyta hugsunarhætti okkar ef mannkynið á ekki að farast.“

Allt frá þeim tíma er Bandaríkjamenn vörpuðu kjarnorkusprengjunum á Hiroshima og Nagasaki hafa menn, bæði lærðir og leikir, reynt að sporna við því gífurlega vopnakapphlaupi sem stórveldin tvö hafa háð. Varnaðarorð Einsteins hafa hljómað skýr og tær í gegnum alla friðarsöngvana, friðarræðurnar og umræðurnar eins og skær geisli er lýsir veginn fram en er þó einungis sýnilegur þeim er kjósa sér birtuna að leiðarljósi. Sýn Einsteins fram á við inn í heim kvíða og öryggisleysis okkar nútímamanna er lík annarri er við Íslendingar þekkjum úr bókmenntum okkar.

Í Snorra-Eddu segir frá því er Baldur hinn hvíti ás var drepinn og varð að hverfa niður til heljar.

Með leyfi forseta:

„En er æsirnir freistuðu að mæla, þá varð hitt þó fyrr að gráturinn kom upp svo að enginn mátti öðrum segja með orðunum frá sínum harmi. En Óðinn bar þeim mun verst þennan skaða sem hann kunni mesta skyn hversu mikil aftaka og missir ásunum var í fráfalli Baldurs.“ Óðinn var vitrastur ásanna og sá lengra fram en þeir. Honum var ljóst að dauði Baldurs færði æsi nær þeim ragnarökum sem þeir höfðu kallað yfir sig með því að ánetjast ágirndinni og fremja eiðrof. Óðinn hafði reynt að forða goðunum frá örlögum sínum með því að auka þekkingu sína og liðstyrk, og í því skyni hafði hann selt auga sitt að veði fyrir sopa úr viskubrunni jötna. En vopnabrak einherjanna og hin áunna þekking hafði einungis aukið á bölið, slævt meðfædda visku hans og sýn. Þess vegna hafði honum yfirsést mistilteinninn er grandaði hinum hvíta ás og færði hinum illu öflum sigur. Dauði Baldurs var því einn þráður í örlagavef þeim er nornirnar spunnu herguðunum og afleiðing þeirra eigin fortíðar.

Framfarir liðinna áratuga hafa leitt okkur mennina inn á nýjar brautir og opnað okkur nýjar víddir. Það sem var áður hulið hefur mannshugurinn leitt fram á sjónarsviðið með þekkingu sinni á umheiminum, náttúrunni og þeim öflum sem í henni búa. Tækniundrin hafa þó ekki fært mannkynið fjær þeim ragnarökum er Einstein boðaði fyrir fjórum áratugum. Sýn okkar hefur hins vegar breyst. Heimsmyndin hefur dregist saman. Okkur er ljósara en áður að örlög okkar eru samofin og að sérhver þráður sem ofinn er í þann vef getur skipt mannkynið sköpum. Geislavirkni, mengun og rányrkja virða ekki landamæri og hvort sem ofbeldi beinist gegn fólki eða náttúrunni hefur það ófyrirsjáanlegar afleiðingar í för með sér. Sú kreppa sem mannkynið er í hefur þó haft jákvæðar afleiðingar í för með sér. Hinn breytti hugsunarháttur sem Einstein boðaði er orðinn að veruleika hjá fjölda fólks víða um heim. Hann lýsir sér í því að fólk situr ekki lengur aðgerðarlaust og bíður eftir að aðrir taki ákvarðanir er varða framtíð þess og afkomenda þess. Þessi hugarfarsbreyting hefur sprottið upp úr grasrótinni og teygir anga sína sífellt víðar. Friðarhreyfingar, mannréttindasamtök og umhverfisverndarhreyfingar þrýsta á stjórnmálamenn að leysa mál með öðrum hætti en í krafti styrkleika og yfirburða.

Leiðtogafundur stórveldanna hér á dögunum sýndi okkur fram á að þessi hugarfarsbreyting hefur hins vegar ekki náð til stjórnmálamanna. Á meðan hugir milljóna manna sameinuðust í bæn um að endir yrði bundinn á vopnakapphlaupið sátu tveir menn bak við luktar dyr og ræddu saman. Tveir menn með fjöregg alls mannkynsins í höndum sér.

Niðurstaða viðræðna þeirra staðfestir það sem við vitum með sjálfum okkur, að feigðaröflin búa með manninum sjálfum en ekki í ímynduðum andstæðingi hans. Kjarnorkuvopn eru afsprengi þess hugarfars að hernaðarlegur og fjárhagslegur styrkur gefi einum aðila yfirburði yfir annan og að sá sem sterkari er eigi skilyrðislausan rétt á sterkari stöðu við samningaborðið. Slíkt hugarfar hefur ráðið ferðinni í stjórnmálaheiminum allt frá dögum Rómverja, en þeirra boðorð var, með leyfi forseta:

„Ef þú vilt frið skaltu undirbúa þig fyrir stríð.“ Eftir að maðurinn beislaði kjarnorkuna gilda þessar leikreglur ekki lengur í samskiptum þjóða og manna. Allt hefur breyst, sagði Einstein. Í fyrsta skipti í sögunni verður maðurinn að treysta á hugvit sitt og mannelsku til að halda frið við aðra menn. Hann getur ekki lengur birgt sig upp með sterkari vopnum en andstæðingurinn til að styrkja stöðu sína þar sem þau mundu einnig granda honum sjálfum.

Leiðtogafundurinn kenndi okkur enn fremur það að við getum ekki lagt líf okkar og framtíð í hendur örfárra manna. Sú ábyrgð er maðurinn ber á allri tilveru lífs á jörðunni er sameiginleg ábyrgð okkar allra. Friður getur aldrei orðið að veruleika nema sérhver einstaklingur, sérhver þjóð, leggi sinn skerf af mörkum. Þess vegna er mikilvægt að fólk hafi möguleika á að hafa frumkvæði að eigin lífi og taki þátt í sköpun samfélagsins.

Aukin valddreifing og samábyrgð er krafa samtíðarinnar og angi þeirrar hugarfarsbreytingar er hefur skotið rótum víða vegna þeirrar sameiginlegu hættu er mannkynið horfist í augu við. Nýjar leiðir til lausnar ágreiningsmála og breyttar starfsaðferðir í stjórnun eru nýjungar sem vel rekin fyrirtæki, skólar og þjónustustofnanir hafa tekið upp. Styrkur sérhverrar stofnunar felst í því að sem flestir séu þátttakendur en ekki þolendur. Það sama gildir um fjölskyldur, samfélög og þjóðir.

Það stjórnarform er við Íslendingar ásamt flestum þjóðum hins vestræna heims búum nú við er lýðræði. Hugmyndin að baki lýðræðishugtakinu er að æðsta valdið sé hjá þjóðinni og að allur almenningur eigi að velja um þá kosti sem uppi eru um skipan og þróun þjóðfélagsins.

Fyrrum þekktist það form lýðræðis að borgarar réðu ráðum sínum á opnum fundum, svo sem var í borgríkjunum grísku og hér á þjóðveldisöld þar sem menn réðu ráðum sínum á almennum fundum eða samkomum. Þetta lýðræðisform reyndist er stundir liðu fram þungt í vöfum og óhentugt.

Í sveitarfélögum gildir reglan um fulltrúalýðræði. Allir íbúar í sveitarfélagi sem kosningarrétt eiga, þ.e. eru orðnir 18 ára, eiga rétt á að kjósa menn í sveitarstjórn til fjögurra ára til að fara með stjórn sveitarfélagsins. Hér er um eins konar valdaframsal að ræða frá íbúum sveitarfélags, kjósendum, til sveitarstjórnar. Í stað þess að allir kjósendur taki ákvarðanir og ráði öllum málum fela þeir nokkrum mönnum fullt vald til umráða tiltekið tímabil. Sveitarstjórnarmenn eru þó ekki bundnir af fyrirmælum umbjóðenda sinna í afstöðu sinni til einstakra mála en einungis af lögum og sannfæringu sinni, sbr. 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.

Lengi hefur það þekkst í fámennari sveitarfélögum hér á landi að haldnir væru svonefndir borgarafundir eða sveitarfundir, bæði til að kynna íbúum málefni sveitarfélagsins almennt, svo sem í tengslum við afgreiðslu árlegrar fjárhagsáætlunar, eða til að leita álits þeirra í einstökum málum. Í 31. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 58/1961 var ákvæði um slíka fundi í hreppum og skyldu hreppsnefnda til að halda þá ef fjórðungur kjósenda æskti þess.

Í áfengislögum nr. 82/1969 er ákvæði varðandi almenna atkvæðagreiðslu. Þar er heimilað að setja á stofn útsölu frá Áfengisverslun ríkisins í kaupstöðum. Þó er sú heimild takmörkuð við það að samþykkt hafi verið í almennri atkvæðagreiðslu að slík útsala skyldi sett á laggirnar. Einnig er ákvæði um það að áfengisútsala skuli lögð niður ef það er samþykkt í almennri atkvæðagreiðslu. Í þessu síðara tilviki er beinlínis um það að ræða að farið skuli í stjórnarathöfn eftir vilja meiri hluta kjósenda.

Í 108. gr. sveitarstjórnarlaga frá 1986, er ákvæði um að sveitarstjórn skuli láta fara fram atkvæðagreiðslu innan sveitarfélags um tillögu er varðar sameiningu sveitarfélagsins við annað eða önnur sveitarfélög. Sé tillaga um sameiningu felld í slíkri atkvæðagreiðslu verður sveitarfélagið skv. 109. gr. sömu laga, ekki sameinað að svo stöddu. Slíkar atkvæðagreiðslur hafa farið fram í sameiningarmálum, t.d. á Ísafirði og í Eyrarhreppi og í Dyrhólahreppi og Hvammshreppi á sínum tíma.

Þótt ekki hafi verið ákvæði um það í lögum hefur jafnan verið talið að sveitarstjórn væri heimilt að efna til almennrar atkvæðagreiðslu eða skoðanakönnunar meðal íbúa sveitarfélags um einstök mál til að kanna hug og afstöðu íbúanna. Helst eru það viðkvæm umdeild mál eða tilfinningamál sem efnt hefur verið til skoðanakannana um, sumsé hvort leyfa skuli hundahald í sveitarfélagi, hvort breyta skuli nafni sveitarfélags, hvort kaupa skuli fasteign o.s.frv. Er þá spurt um afstöðu kjósandans og hann beðinn að krossa við já eða nei.

Í sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 er í 54. gr. það nýmæli að sveitarstjórn skuli heimilt að efna til almennrar atkvæðagreiðslu í sveitarfélaginu um einstök mál. Í 54. gr. er þó engin nýjung á ferðinni, heldur er þar kveðið nánar á um heimild sveitarstjórnar sem hún hefur haft í raun. Í 54. gr. er einnig kveðið á um rétt íbúa minni sveitarfélaga til að óska eftir almennum sveitarfundi en ályktanir slíkra funda eru þó ekki bindandi fyrir sveitarstjórn. Í 54. gr. laganna er hins vegar ekkert ákvæði sem heimilar íbúum stærri sveitarfélaga að fara fram á almenna fundi um málefni sveitarfélagsins.

Þegar hæstv. félmrh. Alexander Stefánsson lagði fram frv. til sveitarstjórnarlaganna, er samþykkt voru frá Alþingi s.l. vor, gerði hann grein fyrir meginsjónarmiðum þeim er höfðu verið höfð að leiðarljósi við samningu frv. Eitt þessara sjónarmiða var að stuðla að lýðræðislegum stjórnarháttum í meðferð sveitarstjórnarmála. Í 54. gr. er ekkert sem tryggir aukin lýðræðisleg réttindi íbúanna umfram það sem verið hefur.

Með þessu frv. er leitast við að efla áhrif fólks á umhverfi sitt og daglegt líf. Í sveitarstjórnarkosningum er kosið um fjölmörg mál og því óhægt um vik fyrir almennan kjósanda að hafa áhrif á einstök málefni. Í stórum sveitarfélögum er oft löng leið frá kjósanda til fulltrúa hans og því vafasamt að fulltrúinn taki alltaf afstöðu í samræmi við umbjóðendur sína, enda er hann ekki bundinn af því skv. lögum. Það hlýtur því að vera styrkur sveitarstjórnar að vita hver afstaða umbjóðenda hennar er til einstakra mála. Það hlýtur einnig að vera styrkur sveitarfélags að minni hluti stjórnar hennar geti farið fram á skoðanakönnun um einstök mál sveitarfélagsins. Það tryggir að meiri hlutinn verði að taka tillit til skoðana minni hlutans og mætti ætla að slíkt fyrirkomulag sé að öllu jöfnu heppilegt. Hér er einnig verið að jafna rétt íbúa stærri og smærri sveitarfélaga til að láta skoðanir sínar í ljós á málefnum sveitarfélagsins.

Í þessu frv. sem hér er lagt fram er það nýmæli frá eldri löggjöf að íbúar sveitarfélags geti farið fram á atkvæðagreiðslu í einstaka málum sem ekki er skylda til að bera undir kjósendur skv. lögum. Er miðað við að tíundi hluti kjósenda geti farið fram á slíka atkvæðagreiðslu - þá er miðað við stærri sveitarfélög - en fjórðungur þar sem íbúar eru færri en 1000. Telst þá atkvæðagreiðsla bindandi fyrir viðkomandi sveitarstjórn ef 2/3 kosningarbærra manna taka þátt í henni.

Í frv. er gert ráð fyrir að atkvæðagreiðslan fari fram við næstu almennu kosningar og er það ákvæði sett til að kostnaður sem óhjákvæmilega hlýtur að fylgja slíkri atkvæðagreiðslu sé í lágmarki. Sveitarstjórn er skylt að bíða með framkvæmdir varðandi það mál er kjósendur óska atkvæðagreiðslu um og er henni því heimilt að flýta atkvæðagreiðslunni ef hún telur ástæðu til. Þó skulu í það minnsta líða sex vikur frá ákvörðuninni þar til atkvæðagreiðslan fer fram. Er þetta ákvæði sett til þess að eðlileg kynning geti farið fram á því málefni sem kjósa á um.

Í frv. er einnig gert ráð fyrir að hluti sveitarstjórnar geti skotið einstaka málum undir dóm kjósenda. Slíkt fyrirkomulag tryggir lýðræðisleg vinnubrögð innan sveitarstjórnarinnar. Um framkvæmd atkvæðagreiðslu af þessu tagi skal fara skv. lögum um kosningar til sveitarstjórna eða með þeim hætti sem áður hefur tíðkast í almennri atkvæðagreiðslu.

Í Sviss, sem er sambandslýðveldi er samanstendur af 26 kantónum, hefur beint lýðræði þekkst allt frá miðöldum. Og enn eru fjórar kantónur þar sem borgarar ráða ráðum sínum á opnum fundum. Allt frá stofnun sambandslýðveldisins 1848 hefur þróast sérstakt stjórnarfar í Sviss, ólíkt um margt stjórnarfari annarra Evrópuríkja. Sérhver kantóna er sjálfstæð stjórnarfarsleg eining sem hefur sína sérstöku stjórnarskrá og löggjöf. Í Sviss eru um 2800 sveitarfélög sem eru um margt sjálfstæðari en annars staðar tíðkast. T.d. hefur hver svissneskur borgari þrenns konar ríkisborgararétt, þ.e. sveitarfélagsins, kantónunnar og sambandslýðveldisins, auk þess sem borgarar geta haft áhrif á lagasetningu með beinum hætti, þ.e. samið lög og farið fram á atkvæðagreiðslu um þau. Er atkvæðagreiðsla um einstök mál tíðkuð í málefnum þjóðarinnar allrar, í kantónunum sem og í hinum fjölmörgu sveitarfélögum. Eru slíkar kosningar hluti af daglegu lífi fólks þar og lifandi þáttur í stjórnsýslu þjóðarinnar.

Í Bandaríkjunum eru beinar kosningar um einstök mál mjög algengar, bæði innan fylkjanna og staðbundinna stjórna, og má ætla að 10-15 þúsund kosningar af þessu tagi fari þar fram árlega.

Í Danmörku er ákvæði í sveitarstjórnarlögunum um að íbúar sveitarfélags geti farið fram á atkvæðagreiðslu ef sveitarfélagið hyggst leggja niður skóla og um sameiningu sveitarfélaga og áfengisútsölur hefur oft farið fram slík atkvæðagreiðsla.

Í sænsku sveitarstjórnarlögunum er heimildarákvæði um að efna megi til almennrar atkvæðagreiðslu um einstök mál.

Í stjórnlagafrv. því er Gunnar Thoroddsen flutti vorið 1983 og skýrslu stjórnarskrárnefndar frá sama tíma er kveðið á um rétt íbúa sveitarfélags til að óska eftir atkvæðagreiðslu um málefni sveitarfélagsins og er það nýmæli skýrt með því að þar sé verið að tryggja lýðræðisleg réttindi íbúanna og auka þau. Þar segir enn fremur að svipaðar heimildir hafi gefið góða raun, m.a. í Bandaríkjunum og Sviss.

Þær hugmyndir sem hér koma fram eru því ekki nýjar af nálinni. Styrkur okkar Íslendinga sem þjóðar er menning okkar, tunga og saga. Það er því mikilvægt að við höldum í heiðri þá lýðræðislegu hefð er forfeður okkar lögðu grunninn að með stofnun þjóðþings á 10. öld. Því er eðlilegt að hér séu íbúum tryggð sem mest lýðræðisleg réttindi. Að því stefnir þetta frv.

Að lokinni umræðu um þetta mál legg ég til að því verði vísað til 2. umr. og hv. félmn.