04.11.1986
Sameinað þing: 12. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 590 í B-deild Alþingistíðinda. (478)

91. mál, þjóðaratkvæði

Flm. (María Jóhanna Lárusdóttir):

Herra forseti. Ég flyt hér till. til þál. um þjóðaratkvæðagreiðslu á þskj. 92. Meðflm. mínir eru Kristín Halldórsdóttir og Guðrún Agnarsdóttir. Till. hljóðar svo:

„Alþingi ályktar að stefnt skuli að því að tíundi hluti kosningabærra manna eða þriðjungur þingmanna geti farið fram á ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál. Komi fram slík krafa um mál sem er til meðferðar á þingi skal fresta endanlegri afgreiðslu þess þar til þjóðaratkvæðagreiðslan hefur farið fram. Kjósendum skal gefinn eðlilegur tími til að kynna sér það mál er kjósa á um en niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar skal þó liggja fyrir eigi síðar en tólf vikum eftir að hennar er óskað.“

Umræður um þjóðaratkvæðagreiðslu má rekja allt aftur til tíma frönsku stjórnarbyltingarinnar og heimspekingsins Rousseau er taldi að æðsta vald samfélagsins hlyti ætíð að vera í höndum fólksins. Rousseau sagði, með leyfi forseta:

„Þau lög er fólkið hefur ekki staðfest persónulega eru ógild og geta ekki verið lög.“

Rousseau var af svissneskum ættum en sums staðar í Sviss hefur allt frá gamalli tíð ríkt sú hefð að menn ráði ráðum sínum á opnum þingum líkt og tíðkaðist hjá Grikkjum og við þekkjum héðan frá þjóðveldisöld. Á seinni tímum hefur það færst í vöxt í lýðræðisríkjum að þjóðaratkvæðagreiðslu sé beitt til að kauna vilja og afstöðu kjósenda til einstakra mála. Framkvæmd slíkrar atkvæðagreiðslu er að allir kosningabærir menn fá skilyrði til að svara ákveðinni spurningu eða lagafrumvarpi, annaðhvort neitandi eða játandi. Þjóðaratkvæðagreiðsla getur verið ráðgefandi eða bindandi. Einnig þekkist það að niðurstaða hennar sé bindandi að hluta til, t.d. gagnvart þir.gi en ekki þjóðhöfðingja. Skilyrði þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram eru þrenns konar. Hún getur verið lögbundin sem þýðir að ákveðið mál verður samkvæmt lögum að leggja undir dóm kjósenda. Einnig getur ósk um þjóðaratkvæðagreiðslu komið frá hluta kosningabærra manna, hluta þingmanna eða þjóðhöfðingja. Þriðja skilyrðið er að löggjafarvaldið ákveði að kanna vilja kjósenda í einhverju ákveðnu máli. Einnig þekkist það fyrirkomulag t.d. í Sviss og Bandaríkjunum að hluti kjósenda geti komið fram með till. eða frv. til laga sem síðan er greitt atkvæði um ýmist áður en löggjafinn hefur fjallað um málið eða eftir.

Í stjórnarskrá Íslendinga er í þremur tilvikum kveðið á um lögbundna þjóðaratkvæðagreiðslu. Það er þegar forseti synjar lagafrv. staðfestingar, sbr. 26. gr. stjórnarskrárlaga, ef forseti er leystur frá störfum, sbr. 11. gr. stjórnarskrárlaga, ef Alþingi samþykkir breytingu á kirkjuskipan ríkisins, sbr. 79. gr. stjórnarskrárlaga. Enn hefur ekki reynt á þessi ákvæði.

Þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram sex sinnum hér á landi. 1908 um innflutningsbann á áfengi, 1916 um þegnskylduvinnu, 1918 um afstöðu til dansk-íslensku sambandslaganna, 1933 um afnám bannlaganna, 1944 um afnám sambandslaganna, 1944 um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Í öllum sex tilvikum var það löggjafarvaldið sem ákvað að kanna hug og vilja kjósenda til þessara tilteknu mála.

Í stjórnarskrá okkar Íslendinga eru engin ákvæði er heimila hluta kjósenda eða þingmanna að fara fram á þjóðaratkvæðagreiðslu. Þótti mér því rétt að kanna hvernig lög og reglur annarra þjóða mæltu fyrir í þessu efni og hvernig þeim ákvæðum hefði verið beitt.

Var þá fyrst fyrir Sambandslýðveldið Sviss, en þar hefur eins og kunnugt er þróast sérstakt stjórnarfar ólíkt um margt stjórnarfari annarra Evrópuríkja. Sviss er sambandslýðveldi sem samanstendur af 26 fylkjum eða kantónum. Sérhver kantóna er sjálfstæð eining, þ.e. hefur sérstaka stjórnarskrá og löggjöf. Sveitarfélögin, sem eru tæplega 3000 talsins, eru einnig sjálfstæðari en almennt þekkist. Svisslendingar geta haft áhrif á lagasetningu með beinum hætti þar eð hluti kjósenda getur samið lagafrv. og farið fram á atkvæðagreiðslu um þau ýmist áður en löggjafinn hefur fjallað um þau eða eftir. Lög geta því öðlast gildi án þess að komast nokkurn tímann í hendur löggjafarvaldsins fyrr en eftir gildistöku. 50 000 íbúar geta lagt fram fullmótað frumvarp við stjórnarskrárbreytingu sambandslýðveldisins og óskað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um það. 30 000 íbúar eða átta kantónur geta farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um lagasetningu. Stjórnin getur dregið slíka atkvæðagreiðslu um eitt ár ef báðar deildir þingsins samþykkja það. Stjórnarskrárbreytingar er þingið leggur fram eru yfirleitt alltaf bornar undir þjóðaratkvæði. Atkvæðagreiðsla um einstök mál er tíðkuð bæði meðal þjóðarinnar allrar í kantónunum sem og í hinum fjölmörgu sveitarfélögum. Er almenn atkvæðagreiðsla hluti af daglegu lífi fólks í Sviss og hefur aukist töluvert á seinni árum. Á 30 ára tímabili frá 1949 til 1979 fór fram 600 sinnum slík atkvæðagreiðsla í kantónunum eða sveitarfélögunum, en 400 30 árin þar á undan. Er ein skýring á stjórnarfari Svisslendinga sú að stjórnmálamenn vinni sín störf án mikils fyrirgangs eða sundurlyndis sín í milli. Hin eiginlega stjórnarandstaða í landinu sé fólkið. Þótti mér þessi skýring athyglisverð og læt ég hana flakka með til umhugsunar fyrir íslenska stjórnmálamenn, sem eru nú allfáir hér í salnum, því miður, með leyfi forseta.

Frá 1947 eru í gildi lög á Ítalíu sem heimila óbeina lagasetningu frá íbúunum.

Ef við lítum okkur nær þá eru Danir með heildstæðustu löggjöf um þjóðaratkvæðagreiðslu á Norðurlöndunum.

Í Noregi hefur ein slík atkvæðagreiðsla farið fram síðan 1926 og var það ríkisstjórnin sem lagði það fyrir kjósendur hvort Norðmenn ættu að ganga í Efnahagsbandalagið eða ekki.

Í stjórnarskrá Svía eru tvö ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu. 1/3 sænskra þingmanna getur farið fram á bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar. Einnig getur ríkisstjórnin með lagasetningu látið fara fram ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Slík atkvæðagreiðsla hefur farið fram fjórum sinnum frá 1922 og hefur verið kosið um áfengisbann, hvort taka ætti upp hægri umferð, um viðbótarellilífeyri og síðast 1979 um kjarnorkumál.

Í Danmörku er lagaákvæði sem fjallar um forræði danskra stjórnvalda eða ríkisvaldsins. Ef frv. kemur fram, sem felur í sér skerðingu á forræði danskra stjórnvalda eða ríkisvaldsins, verði 5/6 þingmanna að samþykkja það. Ef slíkt samþykki fæst ekki en venjulegur þingmeirihluti samþykkir skal efna til þjóðaratkvæðagreiðslu. Stjórnarskrárbreytingar eða nýja stjórnarskrá verður að bera undir þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt sérstökum lögum. 1953 var samþykkt í danska þinginu stjórnarskrárbreyting þess efnis að þriðjungur þingmanna getur farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu innan þriggja virkra daga eftir að frv. hefur verið samþykkt. Fer þá þjóðaratkvæðagreiðslan fram eftir sérstökum lögum. Minnst 30% kjósenda þurfa að greiða atkvæði gegn frv. til að það falli úr gildi. Ekki er hægt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um ákveðin lög, t.d. fjárlög og skattalög. Sérstök lagasetning gildir um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu og er hún mjög samhljóða almennum kosningalögum.

Í Danmörku hefur þjóðaratkvæðagreiðsla farið fram sex sinnum frá árinu 1963 um tíu lagafrv. að kröfu minni hluta þingsins. 1963 fór fram þjóðaratkvæðagreiðsla um fjögur lagafrv. er vörðuðu jarðnæðiskaup. Þrisvar hefur farið fram þjóðaratkvæðagreiðsla um lækkun kosningaaldurs og árið 1972 var greitt atkvæði um inngöngu Dana í Efnahagsbandalagið. 1966 var samþykkt í danska þinginu að afhenda Íslendingum handritin. Undirskriftir þriggja þingmanna vantaði til að sú ákvörðun væri borin undir þjóðina.

Í þessari þáltill., sem hér er lögð fram, er gert ráð fyrir að tíundi hluti þjóðarinnar geti óskað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu, sem og 1/3 hluti þingmanna. Ef miðað er við fjölda kjósenda við síðustu sveitarstjórnarkosningar yrðu rúmlega 17 000 manns að undirrita tillöguna og eru engin sérstök mál undanskilin slíkri ósk. Úrslit slíkrar atkvæðagreiðslu eru ekki bindandi fyrir Alþingi en hins vegar má ætla að hún verði stefnumótandi og ráðgefandi fyrir afstöðu þess í viðkomandi málum.

Í till. er gert ráð fyrir að mál, sem vísað er til þjóðaratkvæðagreiðslu, hljóti ekki endanlega afgreiðslu í þinginu fyrr en niðurstaða hennar liggur fyrir. Þetta ákvæði er sett vegna þess að skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar mega ekki líða nema tvær vikur frá samþykkt frv. og þar til það hefur öðlast lagagildi með undirskrift forseta Íslands og gæti þessi stutti tími torveldað framkvæmd málsins. Atkvæðagreiðslan skal fara fram innan 12 vikna frá því krafan um hana kemur fram til að afgreiðsla málsins tefjist ekki um of, en þó er skylt að gefa kjósendum nægan tíma til að kynna sér það mál er þeir eiga að kjósa um. Um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu er eðlilegt að setja ákveðnar reglur ef þm. samþykkja þessa ályktun.

Í stjórnlagafrv. því, er Gunnar Thoroddsen lagði fram á Alþingi 1983 og í skýrslu stjórnlaganefndar frá sama tíma, er ákvæði um rétt kjósenda til að óska eftir ráðgefandi atkvæðagreiðslu um einstök málefni. Er þetta nýmæli skýrt með því að engin ákvæði séu í stjórnarskrá um rétt kjósenda til að óska eftir því að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um mikilsverð mál og því sé full ástæða til að taka upp ákvæði er tryggi alþingiskjósendum slíkan rétt. Hugmyndin er býr að baki þessari þáltill., er ég flyt hér, er því ekki ný af nálinni en ætla má að framkvæmd hennar dragist ef beðið er eftir þeirri heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar sem nú fer fram og ekki sér fyrir endann á.

Í almennum kosningum er kosið um fjölmörg mál. Því hlýtur það að vera styrkur fyrir þingmenn að vita hver afstaða umbjóðenda þeirra er í einstökum málum. Það styrkir einnig íslenska löggjöf ef ákvarðanir eru teknar í samræmi við þjóðarvilja. Þessi þáltill. gerir ráð fyrir auknum lýðræðislegum réttindum Íslendinga og er það í samræmi við forna lýðræðishefð þjóðarinnar.

Að lokinni þessari umræðu um þetta mál, herra forseti, vil ég leggja til að ályktuninni verði vísað til síðari umr. og hv. allshn.

Umræðu (atkvæðagreiðslu) frestað.