05.11.1986
Efri deild: 9. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 595 í B-deild Alþingistíðinda. (482)

22. mál, framhaldsskólar

Flm. (Ragnar Arnalds):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um framhaldsskóla. Ásamt mér flytja það hér í deildinni tveir hv. þm. Alþb., Helgi Seljan og Skúli Alexandersson.

Rétt er að taka það fram að allur þingflokkur Alþb. stendur að flutningi frv. Það er samið af nefnd sem starfaði á vegum Alþb. og lagði mikla vinnu af mörkum til að koma því saman.

S.l. laugardag var þáttur í hádegisfréttum Ríkisútvarpsins þar sem fjallað var um ástand skólamála hér á landi. Það var eftirtektarvert að meginniðurstaða þeirra upplýsinga sem þar voru veittar var einmitt sú að þörf væri á heildarlöggjöf um framhaldsskólastigið. Nefnd sérfræðinga frá OECD hafði kynnt sér stöðu skólamála hér á landi og hafði rekið augun í það sem vissulega blasti við öllum sem vildu kynna sér þau mál að ástand skipulags í framhaldsskólunum væri mjög bágborið og þörf væri á að stokka þar upp með nýrri löggjöf.

Í þessum útvarpsþætti bætti síðan þingfréttaritari, sem hafði umsjón með þessum þætti, um betur og átaldi þm. harðlega fyrir áhugaleysi um skólamálin, taldi að augljóst væri að þingheimur hefði engan áhuga á skólamálum og það væri því ástæðan fyrir að engin löggjöf hefði verið sett um þessi mál. Ég verð að segja það alveg eins og er að mér þótti það nokkuð djarft hjá þessum þingfréttaritara að hann skyldi leyfa sér að hafa uppi sleggjudóma af þessu tagi án þess þó að láta þess getið að í þinginu hefur verið flutt mjög ítarlegt frv. um þessi mál þar sem er það frv. sem ég er að mæla fyrir. Það var flutt á s.l. vori og er nú endurflutt.

Þetta er mjög ítarlegt frv., 44 greinar auk bráðabirgðaákvæða, og í því eru fjöldamargar nýjar hugmyndir og stefnumarkandi nýmæli sem ég mun hér rekja. En í stuttu máli sagt er í þessu frv. leystur sá fjármögnunarvandi sem við hefur verið að etja í sambandi við framhaldsskólanámið og mörkuð samræmd stefna í öllum málefnum framhaldsskólans. Og því er einmitt þetta það sem var verið að fjalla um í þessum útvarpsþætti og talað um að koma þyrfti. En þingfréttaritarinn sem annaðist þennan útvarpsþátt sá sem sagt enga ástæðu til þess að láta þess getið. Og það þótti mér vægast sagt mjög einkennileg afstaða.

Svo farið sé yfir meginatriði frv. er þar í fyrsta lagi það að afnumin er sú mismunun sem hefur verið milli verknáms og bóknáms að því er varðar þátttöku ríkisins í fjármögnun skólahalds. Sömu kostnaðarákvæði gilda skv. frv. um allt nám á framhaldsskólastigi, að vísu með þeirri undantekningu að sérgreinaskólar, sem starfræktir eru fyrir landið allt, eru kostaðir af ríkinu að öllu leyti. Í þessu sambandi skiptir mestu máli að til viðbótar við að verið er að afnema mismunun, sem verið hefur milli verknáms og bóknáms, eru kostnaðarákvæðin algjörlega sambærileg gagnvart öllum sveitarfélögum í landinu en það er ekki í dag.

Í dag er þetta svo að þar sem verið er að byggja menntaskóla greiðir ríkið kostnaðinn að fullu, en þar sem verið er að byggja fjölbrautaskóla verða sveitarfélögin að taka verulegan þátt í byggingarkostnaði skólanna.

Í öðru lagi er rétt að benda á að með þessu frv. er reynt að tryggja sem greiðastar leiðir fyrir nemendur milli skóla og milli námsbrauta.

Í þriðja lagi er það áberandi einkenni frv. að dregið er úr ákvarðanavaldi menntmrn. og völdum er beinlínis dreift til fræðsluumdæmanna. Þetta lýsir sér í því að fræðsluráð eru kosin beinni kosningu af kjósendum í tengslum við sveitarstjórnarkosningar þannig að úr verður valdastofnun sem sækir vald sitt beint til kjósenda og fær endanlegt ákvörðunarvald í fjöldamörgum málum sem varða rekstur og uppbyggingu framhaldsskólanna í hverju fræðsluumdæmi. Fræðslustjórar verða framkvæmdastjórar fræðsluráðanna. Raunar er rétt að geta þess að gert er ráð fyrir því að þessi fræðsluráð, þótt þau yrðu kosin á allt annan hátt en núverandi fræðsluráð eru kosin, verði áfram með yfirumsjón grunnskólanna í hverju fræðsluumdæmi fyrir sig eins og grunnskólalögin gera ráð fyrir. Þannig yrði ekki um það að ræða að tvö fræðsluráð yrðu í hverju kjördæmi heldur eitt sem yrði kosið á þennan nýja hátt, þ.e. beint af kjósendum í viðkomandi fræðsluumdæmi, en ekki yrði kosið til þeirra á árlegum aðalfundum landshlutasamtaka sveitarfélaga eins og nú er gert. Í þessu sambandi er rétt að taka fram að við teljum að í dag séu fræðsluráð kosin á mjög ólýðræðislegan hátt í raun og veru. Það er ekki hægt að líta á landshlutasamtök sveitarfélaga sem fullkomlega lýðræðislegar stofnanir. Kosningafyrirkomulag til þeirra er með þeim hætti að þau endurspegla ekki þann kjósendahóp sem er í hverjum landshluta og þarf ég ekki að fara neitt ítarlega út í þá sálma. Ég minni bara á að þar eru sem sagt einstakir fámennir sveitarhreppar með auðvitað miklu meiri ítök á þingum landshlutasamtaka en hægt er að segja að sé í nokkru samræmi við íbúatölu á viðkomandi svæði. (Gripið fram í: Ætli þeim veiti af því?) Þeim veitir sjálfsagt ekki af því í mörgum tilvikum en ef um er að ræða að byggja kerfi upp á lýðræðislegan hátt er auðvitað óhjákvæmilegt að styðjast þar við aðrar kosningaaðferðir en þær sem gilda núna hjá landshlutasamtökum sveitarfélaga.

Í fjórða lagi er rétt að benda á það nýmæli frv. að skólastjórn skal skipuð fulltrúum kennara, nemenda og annarra starfsmanna skólanna eftir nánari reglum sem fræðsluráð setur. Skólastjórn fer með málefni hvers skóla skv. nánari ákvæðum í reglugerð. Nýmæli sem í þessu felst er að sjálfsögðu það að skólastjórnin er kosin af kennurum, nemendum og öðrum starfmönnum skólanna. Þá er rétt að nefna það nýmæli að skólastjórnin kýs skólastjóra en skólastjórar framhaldsskólastigsins eins og grunnskólastigsins eru í dag skipaðir að menntmrh.

Í fimmta lagi vil ég nefna það nýmæli sem í þessum lögum felst að það er skólastjórinn sem ræður kennarana, sbr. 26. gr. frv., en í því felst veruleg valddreifing því að í dag eru allir kennarar skipaðir af menntmrn.

Þarna hef ég nefnt þrjú dæmi þess að verið er að færa valdið úr menntmrn. og út til landshlutanna, til skólanna. Í fyrsta lagi fær fræðsluráðið stóraukið vald, í öðru lagi fær skólastjórnin vald sem hún hefur almennt ekki í gildandi kerfi og í þriðja lagi fær skólastjórinn vald, þ.e. til að ráða kennara sem að sjálfsögðu er ekki gildandi í dag.

Enn má nefna það nýmæli að gert er ráð fyrir að sveitarfélögin myndi svokallaðan framhaldsskólasjóð í hverju fræðsluumdæmi og standi hann undir greiðslum til fræðsluráða vegna kostnaðar við framhaldsskólana. Framhaldsskólasjóðurinn er sem sagt í vörslu fræðsluskrifstofunnar í umdæminu og skv. 30. gr. er gert ráð fyrir því að tillög sveitarfélaga til sjóðsins greiðist úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, af framlagi hans til viðkomandi sveitarfélags, þannig að innheimta þessa fjár ætti að vera tiltölulega einföld.

Loks má nefna, í sjöunda lagi, að kostnaðarskiptingarákvæði frv. verða að teljast veruleg nýmæli. Gert er ráð fyrir því að ríkissjóður greiði 80% stofnkostnaðar en 100% kostnaðar við heimavist. Hins vegar greiðir ríkissjóður allan launakostnað og skv. 32. gr., sem fjallar um kostnaðarskiptingarákvæðin, greiða svo aftur á móti sveitarfélögin, eða fræðsluráðið fyrir þeirra hönd, 20% stofnkostnaðar á móti og 40% af rekstrarkostnaði.

Rétt er að geta þess án þess að fjölyrða frekar um það að kostnaðarákvæði þessi eru í fullu samræmi við tillögur sem fjölmennur hópur sveitarstjórnarmanna sendi menntinrh. á s.l. hausti, þ.e. fyrir einu ári síðan. Það er kominn vetur nú svo það er rétt að hafa þetta á hreinu að það er rúmt eitt ár síðan þessar tillögur voru sendar menntmrh. Þessi hópur sveitarstjórnarmanna hafði starfað um skeið og í honum voru fulltrúar ýmissa framhaldsskóla víðs vegar að af landinu, ásamt nokkrum sveitarstjórnarmönnum. Það má því víst heita að þessi kostnaðarákvæði eru í fullu samræmi við viðhorf og skoðanir sveitarstjórnarmanna um land allt, eftir því sem best er vitað.

Rétt er að benda sérstaklega á ákvæði frv. um fullorðinsfræðslu og fjarnám. Það eru 21.-24. gr. frv. sem fjalla um það efni. Í 24. gr. er gert ráð fyrir því að Námsgagnastofnun gegni hlutverki fjarkennslumiðstöðvar og annist öflun og gerð námsefnis til fjarkennslu, svo sem myndbanda, hljóðbanda, tölvuforrita og prentaðs máls, en að Ríkisútvarpið annist útsendingu efnis til fjarkennslu eftir því sem þörf krefur. Í hverju fræðsluumdæmi sé starfrækt ein fjarkennsluútstöð þar sem best hentar að mati fræðsluráðs.

Enn má nefna það ákvæði frv. að mynduð sé svonefnd eftirlitsnefnd, óháð eftirlitsnefnd þriggja manna með sérþekkingu á skólamálum, og er henni ætlað það hlutverk að fylgjast með starfi framhaldsskóla og afla hlutlægra og almennra upplýsinga um þá starfsemi. Eftirlitsnefndin á að beita sér fyrir úttekt á starfi og stöðu a.m.k. fimm framhaldsskóla árlega og skila niðurstöðum til menntmrn., hlutaðeigandi fræðsluráðs og skólastjórna.

Það er áreiðanlega ekki ofmælt að dregist hefur úr hömlu að setja heildarlöggjöf um framhaldsskólastigið. Nú er liðinn rúmur áratugur frá því hafist var handa um þær breytingar á skólakerfinu sem áttu að mynda undirstöður fyrir úrbætur í framhaldsmenntun hér á landi. Setning laga um grunnskóla árið 1974 var vissulega áfangi að þessu marki. Það haust skipaði þáverandi menntmrh. nefnd til að gera tillögur um breytta skipan náms á framhaldsskólastigi og skilaði sú nefnd áfangaáliti í júlí 1976. Og í febrúar 1977 skilaði hún frv. til laga um framhaldsskóla. Þetta frv. var svo fyrst flutt á árinu 1977 og hefur síðan verið lagt fram fimm sinnum með ýmsum breytingum án þess að ná fram að ganga.

Við Alþýðubandalagsmenn höfum alla tíð reynt að þrýsta eins fast á það og okkur hefur verið unnt að löggjöf um framhaldsskóla yrði sett. Við studdum á sínum tíma þá meginstefnu sem fyrrnefnt frv. um framhaldsskóla byggðist á og satt best að segja vantaði ekki nema herslumuninn á það á sínum tíma, þegar Alþb. átti sæti í ríkisstjórn á árunum 1978 og 1979, að frv. um þetta efni yrði lögfest því að frv. var komið til 3. umr., búið að ganga í gegnum töluverðan hreinsunareld, en þingslit urðu þess valdandi og annríki á seinustu dögum þingsins að ekki tókst að afgreiða málið.

Á landsfundi Alþb. 1983 var gerð ítarleg ályktun um uppeldis- og fræðslumál. Þar var m.a. hvatt til þess að hraðað yrði setningu laga um framhaldsskóla. Veturinn 1984-85 helgaði hópur flokksmanna og áhugamanna utan flokksins sig þessu verkefni. Hópurinn gekkst fyrir opinni ráðstefnu um framhaldsmenntun í október 1985 og kynnti þar hugmyndir sínar, þar á meðal efnispunkta í frv. um framhaldsskóla. Mörg atriði í þessu frv. eru einmitt byggð á tillögum þessa starfshóps.

Ég hef látið það koma hér fram og vil ítreka það að ein veigamesta breytingin í þessu frv. frá fyrri frv., sem flutt hafa verið um þetta mál, er einmitt sú að dregið er mjög einhliða úr ákvörðunarvaldi menntmrn. og að sama skapi eru aukin áhrif fræðsluumdæmanna á stefnumótun og stjórnun framhaldsmenntunar. Í þessu efni er frv. ætlað að ýta undir þróun sem verið hefur að gerast í þá átt að fræðsluumdæmin og hvert skólasamfélag axli aukna ábyrgð á þessu málefnasviði. Stefnt er að verulegri valddreifingu í málefnum framhaldsskólans og stjórneiningum í hverju umdæmi ætlað að taka við mörgum verkefnum sem áður voru á hendi menntmrn.

Í þessu frv. er að vísu gert ráð fyrir því að menntmrn. hafi yfirstjórn með höndum en fræðsluráðin fara með stjórn í hverju fræðsluumdæmi og undir þau heyra skólastjórnir. Skólastjórnir kjósa síðan skólastjóra, eins og ég hef þegar nefnt, og skólastjóri ræður kennara. Í þessu frv. er gert ráð fyrir að menntmrn. standi fyrir lágmarkssamræmingu náms í framhaldsskólum og gefi út svokallaða rammanámsskrá þar sem skilgreind væru helstu markmið námsins og kveðið á um meginatriði varðandi námsbrautir, markmið þeirra og inntak. Gert er ráð fyrir að landinu sé skipt í níu fræðsluumdæmi sem yrðu í meginatriðum byggð á kjördæmum landsins þó þannig að Reykjavík væri í fræðsluumdæmi með nálægum sveitarfélögum, Seltjarnarnesi, Mosfellssveit, Kjalarnesi og Kjós, en Hafnarfjörður, Garðabær, Bessastaðahreppur og Kópavogur yrðu saman um fræðsluráð. Þó er það tekið fram að sveitarfélag með 10 þúsund íbúa eða fleiri getur myndað sérstakt fræðsluumdæmi eins og er í sambandi við grunnskólana.

Ég hef áður getið þess að fræðsluráðin eigi að kjósa með lýðræðislegri kosningu. Ég vék að því áðan að kosningar til landshlutasamtaka sveitarfélaga væru með þeim hætti að þær gætu ekki nýst í þessu samhengi. Við gerum ráð fyrir því að fræðsluráðin séu kosin í leynilegum almennum kosningum sem fram fara um leið og sveitarstjórnarkosningar fara fram. Þá séu níu menn kosnir í fræðsluráð en yfirkjörstjórn í viðkomandi kjördæmi við kosningar til Alþingis taki að sér þessa sérstöku kosningu á fræðsluráði.

Að lokum er rétt að geta þess að markmið framhaldsmenntunar er hér skilgreint á nokkuð annan veg en verið hefur í þeim frv. sem fram hafa verið lögð um þetta efni. Markmiðin eru víkkuð til muna með hliðsjón af breyttum viðhorfum til menntunar og hlutverks skóla í lýðræðisþjóðfélagi. Lögð er áhersla á tvo meginþætti. Í fyrsta lagi að skólinn þurfi að búa einstaklinga undir virka og ábyrga þátttöku í lífi og starfi í þjóðfélagi sem er stöðugt að breytast og í öðru lagi að skólinn þurfi einnig, og ekki síður, að vera vettvangur félagslegra samskipta þar sem rík áhersla er lögð á persónu og tilfinningaþroska hvers einstaklings.

Að endingu vil ég ítreka það sem ég hef þegar sagt að ég álít að það sé mjög mikil vanræksla löggjafans að framhaldsskólafrumvarp skuli ekki enn hafa verið afgreitt hér á Alþingi. Ég er sem sagt sammála niðurstöðu í skýrslu sérfræðinga OECD að þessi vanræksla hefur tafið æskilega þróun framhaldsmenntunar og jafnframt valdið margs konar vandkvæðum og óvissu varðandi starfsemi og rekstur framhaldsskólanna. Við svo búið má ekki lengur standa. En ég vísa því alfarið frá mér að Alþb. hafi ekki haft uppi vissa viðleitni í þessu efni eða bent á leiðir út úr þessum ógöngum en því miður hafði það farið fram hjá fréttastofu útvarps þegar svo ítarleg grg. var gefin um stöðu þessara mála, m.a. hér á Alþingi.

Það er ljóst að frekari töf á því að hafist verði handa um skipulega uppbyggingu framhaldsmenntunar mun hafa ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir skólastarf í landinu og þá sem leggja stund á framhaldsnám. Þess vegna er það skoðun okkar Alþýðubandalagsmanna að með löggjöf þurfi nú þegar að marka helstu skipulagsdrætti framhaldsskólastigsins. En síðan þarf að sjálfsögðu að fylgja þessu starfi á löggjafarsviðinu eftir með auknum fjárveitingum og markvissum áætlunum um bættan aðbúnað skólastarfs.

Virðulegi forseti. Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði þessu máli vísað til 2. umr. og hv. menntmn.