08.12.1987
Neðri deild: 19. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 1612 í B-deild Alþingistíðinda. (1165)

179. mál, tekjuskattur og eignarskattur

Fjármálaráðherra (Jón Baldvin Hannibalsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til l. um breyting á lögum um tekju- og eignarskatt, sem flutt er í tengslum við lög um staðgreiðslu opinberra skatta. Endurskoðun og endurmat þeirra laga og þeirra breytinga á tekjuskattslögunum sem gerð var á síðasta þingi hefur farið fram á milli þinga og brtt. líta dagsins ljós í þeim frumvörpum sem fram hafa verið lögð af ríkisstjórninni.

Þau lög sem hér eru til umfjöllunar, þ.e. breytingar á tekjuskattsálagningunni, þ.e. lögin frá síðasta þingi og þetta frv. eru merkir áfangar í skattalöggjöfinni. Þeir eru ekki eingöngu merkir vegna þess að þeir gera okkur kleift að taka hér upp einfalt staðgreiðslukerfi, þeir eru ekki síður merkir áfangar að endurskoðun skattakerfisins í heild sem stefnir að því að skapa hér heildstætt, skilvirkt og einfalt skattakerfi. Endurskoðun skattalaga hefur lengi verið á dagskrá og rétt að þeim breytingum sem gerðar hafa verið verði fylgt eftir af fullri einurð.

Skattalög okkar eru ekki gömul af lögum að vera.

Jafnvel þótt svo væri fæli það ekki í sér sjálfkrafa ástæður til endurskoðunar. Gæði skattalaga fara ekki eftir aldri þeirra heldur eftir því hvernig þau eldast eða hvernig þau eru látin eldast. Endurskoðun skattalaga nú byggist ekki heldur á því að þau lög sem við búum við hafi í grundvallaratriðum verið svo afspyrnu léleg. T.d. voru tekjuskattslögin að ýmsu leyti um margt athyglisverðari en sambærileg löggjöf sem við þá þekktum annars staðar.

Meginástæður fyrir brýnni þörf breytinga nú eru tvær. Annars vegar breyttar aðstæður í þjóðfélaginu og hins vegar þær beyglur og göt sem gerð hafa verið á skattakerfið á liðnum árum eða hafa loðað við það að sumu leyti frá upphafi. Þær breyttu aðstæður, sem kalla á breytingar tekjuöflunarkerfisins, eru m.a. vöxtur samneyslunnar með tilsvarandi kröfum um stöðugleika og styrk ríkistekna, samskipti við aðrar þjóðir og kröfur á þeim vettvangi um óhlutdrægni skatta og enn fremur þær breytingar sem orðið hafa á hlutverkum einstakra tekjustofna í tekjuöflun ríkisins.

Sem nánara dæmi má í fyrsta lagi nefna að viðskiptatengsl okkar og aðild að viðskipta- og tollabandalögum knýja á um lækkun og samræmingu tolla.

Í öðru lagi má nefna að samkeppnisáhrif af lágum söluskatti eru e.t.v. þolandi, en hár söluskattur veldur óviðunandi mismunun ef hann er færður út á hinn breiða skattstofn.

Í þriðja lagi er hlutur tekjuskatts í tekjuöflun ríkisins og í tekjum í þjóðfélaginu orðinn það rýr að ómögulegt er að ná fjölþættum markmiðum öðrum, t.d. tekjujöfnun, eflingu sparnaðar, öflun íbúðarhúsnæðis og aukinni fjárfestingu í atvinnurekstri, svo eitthvað sé nefnt, með því að beita skattalögum.

Flestar undanþágur í skattalögum í formi skattfrelsis vissra tekna vöru eða þjónustu eða í formi frádráttarheimilda af mismunandi gerð eru vissulega í flestum tilvikum gerðar af góðum hug og þeim ætlað að þjóna markmiðum sem átt hafa og eiga vafalaust sum hver einhvern rétt á sér. Því miður hefur reynslan af undanþágukerfi í sköttum nær alls staðar orðið sú að því fylgir misnotkun og það býður upp á skattundanskot og skattsvik. Ófyrirséð eða óathuguð viðbrögð þeirra sem við kerfið eiga að búa leiða til þess að góðar fyrirætlanir snúast upp í brot á því jafnræði sem þegnarnir eiga kröfu á í skattamálunum.

Oft reynast undanþáguákvæðin eða raunveruleg áhrif þeirra vera í andstöðu við önnur markmið skattalaga, t.d. tekjujöfnunarmarkmið þar sem það eru í reynd þeir betur settu, hinir tekjuhærri og eignameiri sem hafa tök á því öðrum fremur að nota sér undanþágur. M.a. vegna þessara annmarka á undanþáguskreyttum skattakerfum hafa fræðimenn og stjórnmálamenn á síðustu einum til tveimur áratugum mótað, skilgreint og notað hugtakið skattútgjöld. Með því hugtaki er reynt að undirstrika hið sameiginlega með niðurfellingu skattheimtu og beinum útgjöldum. M.a. hefur vinnuhópur á vegum norrænu ráðherranefndarinnar unnið skýrslu um þessi mál. Hún var lögð fram í sept. og er nú til athugunar í ráðuneytum landanna. Frá sjónarhorni skattaútgjalda má líta á allar skattaívilnanir, hvort sem er í beinum sköttum eða óbeinum, sem ríkisútgjöld, niðurgreiðslur eða styrki. Það er lærdómsríkt að velta fyrir sér hversu háar þær niðurgreiðslur eru eða styrkir sem íslenska ríkið veitir með sumum skattaundanþágum. Það er ekki síður lærdómsríkt að velta fyrir sér hverjir njóta þessara og hvort það er í samræmi við tilætlan löggjafans.

Hin stjórnmálalega niðurstaða sem leiða má af því sem nefnt hefur verið er einföld. Annars vegar: Látum skattakerfið vera einfalt tekjuöflunarkerfi og undanþágulaust. Með því sköpum við því forsendur til að vera skilvirkt og réttmætt. Með því sköpum við bestu skilyrði til góðrar framkvæmdar og eftirlits. Hins vegar: Mætum réttmætum þörfum einstakra þjóðfélagshópa og pólitískum markmiðum öðrum með beinum fjárveitingum eða styrkjum. Tökum þannig ábyrga afstöðu fyrir opnum tjöldum, en felum hana ekki í frumskógi undanþága og frávika sem enginn veit hvað út úr kemur þegar upp er staðið.

Þau orð sem hér hafa verið sögð eiga ekki sérstaklega við það frv. sem hér er til umræðu eða tekjuskattslögin ein. Þau eiga ekki síður við um aðra skatta, óbeina skatta eða tolla og eru sögð hér til að minna á samhengi þessa frv. við grundvallaratriði í endurskoðun í skattamálum sem hafin er, grundvallaratriði sem í sjálfu sér eru mikilvægari en einstök ákvæði frv.

Víkjum nú að tekjuskattinum sérstaklega og endurskoðun þeirra laga. Sú endurskoðun er af hagkvæmnisástæðum m.a. unnin í þremur þáttum: Skattar af launatekjum einstaklinga, skattar af eignatekjum og skattar fyrirtækja. Þetta frv. og þau lög sem afgreidd voru á síðasta þingi snerta aðeins fyrsta þáttinn. Engu að síður á að meta það með tilliti til hinna þáttanna einnig og móta með afgreiðslu þess stefnu sem auðveldi næstu skref.

Það er meira en hálf öld síðan sett var fram sú kenning að tekjuskatt einstaklinga ætti að leggja á tekjur eins og þær eru skilgreindar hagfræðilega, þ.e. samtölu af neyslu einstaklings og breytingu á eignum hans á tilteknu tímabili. Samkvæmt þessu á að leggja að jöfnu í skattalegu tilliti allar tekjur hvort sem þær koma sem afrakstur launavinnu, sem hagnaður af rekstri fyrirtækis eða eign hlutabréfa, sem vextir af sparifé eða öðrum eignum eða aukning á eignum eða verðmæti eigna. Þótt þessi viðhorf hafi öðlast víðtæka viðurkenningu hagfræðinga og stuðning stjórnmálamanna hefur reynst tafsamt að koma á breytingum skattalöggjafar á þessum grundvelli. Vafalaust á sterk aðstaða hagsmunaafla sinn þátt í því og eins það að oft hefur reynst lítill vilji vera fyrir hendi hjá stjórnmálamönnum til að vega og meta hver er raunveruleg niðurstaða þeirra undanþága og frávika sem skattalög ákveða.

Með þeim lögum sem hér eru til umræðu var á síðasta þingi tekið stórt skref í átt til tekjuskattakerfis sem er samræmt í þeim skilningi að sami skattur verði lagður á sömu tekjur óháð því hvaðan þær koma. Einkenni slíks skattakerfis er breiður skattstofn sem gerir hins vegar kleift að lækka skatthlutföll sé stefnt að óbreyttum skatti. Þótt stórum áfanga sé náð eru aðrir eftir, vandasamir og líklegir til að verða tilefni til nokkurs ágreinings þar sem er skattlagning eignatekna og skattlagning fyrirtækja. Skattlagning eignatekna felur í sér tvo meginþætti sem báðir eru tæknilega vandasamir og viðkvæmir þar sem þeir snerta eða eru taldir snerta önnur pólitísk markmið. Þessir þættir eru annars vegar eignatekjur í formi vaxta, arðs og hvers kyns greiddrar leigu eftir fé eða aðrar eignir og hins vegar eignaauki í hvaða mynd sem er.

Tæknilegu vandamálin í þessu sambandi tengjast mælingu raunvaxta eða annarra rauntekna og ákvörðun aukningar á raunvirði eigna, svo og því upplýsingakerfi sem fyrir þarf að vera til þess að framkvæma þessa skattheimtu með skilvirkum hætti. Skattfrelsi tekna af þessum toga, sem nú er mjög víðtækt, hefur a.m.k. að hluta til verið ákveðið með tilliti til markmiða, sem æskileg hafa verið talin, svo sem aukins sparnaðar eða aukinnar fjárfestingar. Þótt gildi þessara markmiða verði ekki dregin í efa verður að spyrja hvort þessi skattfríðindi hafi borið þann árangur sem til var ætlast og hvort breytt skattakerfi með lægri jaðarskatti breyti ekki þeim forsendum sem við var miðað. Enn fremur þarf að hafa í huga að þessi skattfríðindi hafa einnig í för með sér óæskileg áhrif og vinna gegn æskilegum efnahagslegum markmiðum og efnahagspólitískum markmiðum sem stefnt er að með öðrum þáttum skattakerfisins. Sem dæmi um slíkt má nefna að núverandi ástand í þessum efnum er líklegt til að vinna gegn eiginfjármyndun fyrirtækja og það dregur úr þeim tekjujöfnunaráhrifum sem ætlað er að ná með álagningarkerfinu.

Skattlagning fyrirtækja hefur lengi verið og er álitamál. Til eru talsmenn þess að ekki beri að leggja skatta á fyrirtækin sjálf, heldur einstaklingana sem eiga þau þegar hagnaður af starfsemi kemur fram hjá þeim sem tekjur í formi arðgreiðslu eða sem eignaauki. Þrátt fyrir að þessi sjónarmið séu skiljanleg hefur reyndin orðið sú víðast hvar í grannlöndum okkar og einnig hér að lagður er tekjuskattur á fyrirtæki. Koma þar til ástæður af pólitískum og framkvæmdalegum toga. Almenningur aðgreinir lítt eðlismun fyrirtækis og einstaklings sem skattgreiðanda og teldi það ekki samræmast sanngirnissjónarmiðum að mismuna í þessu efni fyrirtækjum í vil.

Þá styðst skattlagning fyrirtækja einnig við það að erfiðleikar eru á að rekja og heimfæra raunverulegar tekjur á þá einstaklinga sem þeirra njóta, a.m.k. að því leyti sem þær eru fólgnar í eignamyndun og einkaneyslu eigenda innan fyrirtækis. Skattlagning fyrirtækja verður þannig liður í því að ná til allra tekna og liður í að skattlagning sé stígandi eftir tekjum.

Ég hef nú eytt nokkrum tíma í að fjalla um það samhengi og það skattalega umhverfi sem skoða þarf þegar fjallað er um breytingar á lögum um tekjuskatt. Ég hef gert það í þeim tilgangi að þm. beini sjónum sínum að hinum stóru mótandi þáttum og týni ekki áttum með því að einblína eingöngu á smáatriði sem að sjálfsögðu þurfa einnig að vera í lagi. Ég hef líka fjallað um hið víðara samhengi til þess að þm. verði fremur undir það búnir að taka á síðari áföngum þessarar endurskoðunar sem við blasir á næsta ári.

Það frv. sem hér liggur fyrir fjallar um breytingar á l. nr. 75 frá 1981, einkum þeim þáttum þeirra sem ákveðnir voru á síðasta þingi. Með lögum nr. 49 1987 um breytingar á lögum nr. 75/1981, um tekju- og eignarskatt, með síðari breytingum, voru gerðar veigamiklar breytingar á skattlagningu einstaklinga. Helstu breytingarnar voru annars vegar þær að skattstofn tekjuskatts og útsvars var sameinaður í einn stofn og niður felldar nær allar sérstakar frádráttarheimildir. Hins vegar var álagning tekjuskatts og innheimta útvars ákveðin með einu skatthlutfalli og almennum persónuafslætti og sjómannaafslætti. Auk barnabóta og barnabótaauka voru teknar upp húsnæðisbætur.

Þegar skattafrv. voru til umfjöllunar á Alþingi sl. vor var ákveðið að skipa nefnd sem skyldi yfirfara og endurmeta ákvæði hinna nýju laga, m.a. þegar fyrir lægju framtöl fyrir tekjur ársins 1986 og álagning gjalda 1987. Nefnd þessi, sem skipuð var fulltrúum allra þingflokkanna auk fulltrúa frá fjmrn., Alþýðusambandi Íslands og Vinnuveitendasambandi Íslands, hefur skilað ítarlegri álitsgerð og tillögum um ýmsar breytingar á lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda og lögum um tekju- og eignarskatt. Þegar hafa verið flutt frv. um breytingar á lögum um staðgreiðslu og lögum um gildistöku þeirra laga og þetta frv. um breyt. á lögum um tekjuskatt og eignarskatt byggir að mestu á álitsgerð nefndarinnar um þau atriði er varða álagningu tekjuskatts.

Nefndin varð sammála um öll meginatriði þess verkefnis sem henni var falið, en nokkrir nefndarmanna gera í séráliti grein fyrir sérafstöðu sinni til einstakra mála eða áskilja sér rétt til annarrar niðurstöðu á síðari stigum í umfjöllun málsins.

Niðurstaða nefndarinnar er að ekki þurfi að gera meiri háttar breytingar á uppbyggingu laganna eða efni til þess að þau nái þeim tilgangi og áformum um skattlagningu sem uppi voru við samþykkt þeirra. Hins vegar leiða breyttar forsendur í verð- og kauplagsmálum, þ.e. verulega aukinn kaupmáttur frá því sem áætlað var, til þess að gera þurfi breytingar á persónuafslætti og barnabótum til þess að staðið verði við skattlagningaráformin.

Frv. þetta byggir í aðalatriðum á álitsgerð nefndarinnar. Nefndin gerir ekki í öllum efnum beinar tillögur, en þar er stuðst við þær athuganir og greiningar sem nefndin gerði. Við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1987 og breytingu á lögum um tekju- og eignarskatt vegna álagningar á því ári var miðað við að beinir tekjuskattar einstaklinga til ríkisins að meðtöldu gjaldi í Framkvæmdasjóð aldraðra og að viðbættum sóknar- og kirkjugarðsgjöldum yrðu um 4,3% af heildartekjum einstaklinga. Skattbyrði mæld með þessum hætti átti þannig að lækka úr 4,6% árið 1986 eða um 0,3%. Lækkun þessi svaraði til 300 millj. kr. Til viðbótar þessari lækkun ákvað núv. ríkisstjórn við valdatöku á miðju þessu ári hækkun barnabótaauka sem svaraði til 0,1% í skattbyrði. Samkvæmt því átti skattbyrði þessa árs að vera 4,2% hefðu áætlanir um verðlags- og kauplagsþróun gengið eftir.

Eins og kunnugt er var þróun kauplags og verðlags allt önnur en ætlað var í upphafi árs. Í stað um 20% hækkunar á launum sem áætluð var á milli áranna 1986 og 1987 lítur nú út fyrir að þessi hækkun verði 37–38%. Leiðir það til þess að skattbyrði af tekjuskatti til ríkisins og öðrum framangreindum gjöldum verður lægri eða um 3,4% árið 1987 í stað 4,2% eins og áform stóðu til. Þessi sveifla í skattbyrði sem stafar af því að ófyrirséðar breytingar valda frávikum frá áformum Alþingis er dæmi um neikvæð einkenni núverandi eftirágreidds tekjuskatts. Annað slíkt dæmi kom fram 1984 þegar verðlags- og kauplagsþróun leiddi til aukinnar skattbyrði sem ekki var þá áformuð.

Vegna breytinga á kauplagi umfram verðlag þarf að breyta álagningarreglum ef ná á þeirri skattbyrði sem áformuð var. Í áliti nefndarinnar kemur fram að það er unnt að gera með ýmsu móti, lækkun skatthlutfalls eða hækkun afsláttar og bótaliða. Lækkun skatthlutfalls breytir dreifingu skattbyrði á þann veg að ekki þótti ráðlegt að fara þá leið og er því gert ráð fyrir að hækka persónuafslátt, barnabætur og barnabótaauka til að ná settum markmiðum.

Í frv. er gert ráð fyrir að þessir liðir verði hækkaðir um 8,7–10% umfram það sem orðið hefði að óbreyttum lögum frá því í vor. Sú tillaga er að mestu í samræmi við svokallað álagningardæmi 2 í álitsgerð nefndarinnar og sýna þeir útreikningar sem gerðir voru fyrir nefndina að með þessu álagningarkerfi næst áformuð skattbyrði. Þótt skattbyrði mæld sem hlutfall skatta af tekjum haldist óbreytt er það ljóst að ráðstöfunartekjur eftir greiðslu tekjuskatta verða meiri en áætlanir í upphafi árs gerðu ráð fyrir. Kaupmáttur þeirra verður 8–10% hærri en líklegt þótti þá. Við mat á skattbyrði og samanburð við liðinn tíma og athugun á þeim útreikningum sem gerðir voru fyrir milliþinganefndina og fylgja áliti hennar verður að hafa nokkur atriði í huga þegar almennar ályktanir eru dregnar.

1. Áformuð skattbyrði 1987 og þar með áformuð skattbyrði samkvæmt frv. var hærri en varð í reynd 1987. Í fylgiritum álitsgerðarinnar er hins vegar gerður samanburður við árið 1987 þegar skattbyrði varð um 0,8% lægri en að var stefnt.

2. Núverandi kerfi er þannig að verðbólga og launabreytingar breyta skattbyrði mjög misjafnlega eftir tekjum og sköttum. Hafi þessar verðbreytingar farið fram úr áætlun hefur það leitt til breytinga á dreifingu skattbyrði þannig að skattbyrði lækkaði því meir sem ofar dró eftir tekjuskalanum. Sem dæmi má nefna að sú tekjubreyting milli áranna 1986 og 1987 sem að framan var nefnd umfram það sem áætlað var leiðir til þess að skattbyrði við skattleysismörk breytist ekki en skatthlutfall lækkar hjá þeim sem hærri tekjur höfðu.

Sem dæmi um þetta má nefna að áætluð skattbyrði um 10% hefði í reynd orðið á árinu 1987 8,7% eða 1,3 prósentustigum lægri. Sú skattbyrði sem áætluð var 20% hefði í reynd ekki orðið nema 17,5% og sú skattbyrði sem áætluð var 30% hefði í reynd ekki orðið nema 25,6% vegna raunverulegra verðbólguáhrifa og sýnir það vel hversu verðbólga eða ófyrirséðar verðhækkanir geta orðið raðandi um heildarniðurstöðu af skattbyrði eða dreifingu hennar á einstaka hópa samkvæmt gamla kerfinu sem við nú leggjum til að verði aflagt.

Þannig verður allur samanburður við fyrri ár háður verð- og launaþróun milli tekjuárs og greiðsluárs sem hefur áhrif bæði á heildarútkomu og dreifingu á skattbyrði.

3. Þá þarf að hafa í huga að hluti af breytingu skattlagningarinnar er fólginn í breikkun á skattstofninum. Sú breikkun kemur misjafnlega út og er talið að breikkunin muni fyrst og fremst leiða til aukinnar skattlagningar í efri hluta tekjuskalans, einfaldlega vegna þess að það er í efri hluta tekjuskalans sem menn einkum hafa notið frádráttarliða og hlunninda.

Að lokum skal minnt á að í útreikningum milliþinganefndarinnar varðandi skattbyrði er reiknað með 6,25% útsvari til sveitarfélaga þar sem sýnt var að sú tala nægði þeim til að halda óbreyttum hlut. Félmrh. hefur ákveðið að á næsta ári skuli 6,7% útsvar innheimt með staðgreiðslu. Ákvörðun þessi var tekin að undangengnum miklum umræðum þar sem Samband ísl. sveitarfélaga vildi ganga miklu lengra í þessu efni og hækka töluna í 7,5%. Ákvörðun þessi er tekin af þeim aðila sem hana á að taka og er hér ekki tilefni til að að gera neina athugasemd við hana. Rétt er þó að vekja athygli þingheims á nokkrum atriðum er mál þetta snerta og tengjast því.

Tillaga stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga hefði þýtt hækkun útsvars um u.þ.b. 1,7 milljarða kr. á næsta ári umfram verðlagsbreytingar. Þörf fyrir þessar auknu tekjur var m.a. rökstudd með því að sveitarfélögin hefðu á þessu ári fórnað tekjum með lækkun útsvarsprósentu í tengslum við kjarasamninga á sl. ári. Víst var þar um nokkra lækkun að ræða en ekki meiri en svo að þrátt fyrir hana óx álagt útsvar milli áranna 1986 og 1987 um 34,7% sem er langt umfram almennar verðlagsbreytingar á sama tíma, þannig að þrátt fyrir fórnir sveitarfélaganna óx raungildi útsvarstekna þeirra verulega og var í ár 1530% hærra en það hefur verið á liðnum árum frá 1982. Slæm staða sveitarsjóða sem talin var ástæða til að hækka útsvar er því ekki tilkomin vegna brests á útsvarstekjum. Þar á hljóta að vera aðrar skýringar, annar tekjubrestur, sem er þó ekki kunnugt um, eða útgjaldaaukning umfram verðbreytingar.

Sú niðurstaða sem varð í þessu máli, þ.e. hækkun útsvara um 0,45% hefur bein og óbein áhrif á fjárhag ríkissjóðs og stöðu annarra mála er ríkissjóð varða. Hækkun útsvarstekna á árinu 1988 mun verða á bilinu 600–700 millj. kr. umfram verðlagsbreytingar. Þar af munu 60–70 millj. koma úr ríkissjóði vegna aukinnar nýtingar á persónuafslætti til að greiða útsvar undir skattleysismörkum. Tekjur ríkissjóðs af tekjuskatti munu því fyrirsjáanlega lækka sem þessu nemur. Þessi ákvörðun lækkar skattleysismörkin enn fremur um 6–12 þús. kr. á ári frá því sem áætlað var í fyrri útreikningum milliþinganefndarinnar þegar um er að ræða einhleypinga eða hjón án barna og enn meir hjá barnafjölskyldum.

Að teknu tilliti til framangreindra atriða má fullvíst telja að skattbyrði af tekjuskatti til ríkisins í heild verði um 4,2% eins og að var stefnt verði frv. þetta að lögum eins og það stendur nú.

Dreifing skattbyrðinnar verður væntanlega í litlu frábrugðin því sem nú er að því frátöldu að skattleysismörk hækka verulega. Slíkt getur þó ekki orðið nema til komi einhver hækkun hjá öðrum. Að hluta til kemur þessi hækkun frá því að frádráttarliðir eru felldir niður og skattstofn breikkaður. Að því leyti sem frádráttarliðir voru notaðir sem skattaskjól er ekki hægt að tala um raunverulega hækkun skatta, heldur er með þessu aukið samræmi í skattlagningu milli tekjuhópa. Að sjálfsögðu er ekki hægt að fullyrða að hvergi verði um að ræða breytta skattbyrði, enda yrði ekki að slíku marki stefnt nema menn væru sannfærðir um að núverandi skattakerfi væri alfullkomið.

Sú gagnrýni hefur komið fram að með kerfisbreytingunni verði dregið úr stíganda í skattlagningu, skattar lækkaðir á hæstu tekjur og því væri ástæða til að bæta við sérstöku skattþrepi fyrir hæstu tekjur. Röksemdafærsla fyrir þessari gagnrýni er ekki alveg ljós og ályktanir e.t.v. ekki einhlítar.

Í fyrsta lagi er á það að líta að í núverandi kerfi hefur stígandi skattlagningar verið breytilegur eftir verðbólgustigi og hraða launabreytinga. Sem dæmi um það má taka að á þessu ári má gera ráð fyrir að raunverulegur jaðarskattur af tekjuskatti í efsta skattþrepi og útsvari verði að jafnaði ekki hærri en 34–35%, þ.e. lægri en áformaður er á næsta ári í staðgreiðsluskattinum. Hæsta skattþrep var sem kunnugt er í gildandi kerfi 38,5% á 90% af tekjustofninum vegna hins almenna 10% frádráttarliðar sem kom í stað vaxtafrádráttar. Að óbreyttum lögum hefði því verið um að ræða hæsta jaðarskatt 38,5% sem lagðist á 90% af skattstofni eins og fyrr segir. Því næst bættist við útsvar, 10,3% að jafnaði, 2% sjúkratryggingagjald, 0,6% vegna kirkjugarðsog sóknargjalda. Samtals er því hér um að ræða 37,5%. Þetta jafngildir jaðarskatti miðað við greiðsluár á bilinu frá 34–35% sem er eins og fyrr segir lægra en sú álagningarprósenta sem ráð er fyrir gert í þessu frv. 35,2%.

Það sem þessar talnarunur segja okkur á mæltu máli er einfaldlega þetta að við ákveðið verðbólgustig breytist í reynd jaðarskatturinn. Hann er lægri í reynd eftir því sem verðbólga fer hækkandi og reyndar lægri í reynd í efstu þrepum fjölþrepaskattkerfis allt eftir því hvað verðbólgan reynist vera mikil. Um þetta þekkjum við náttúrlega fjölmörg dæmi úr fyrri sögu okkar þegar verðbólga var hér á bilinu 60–100% og ótal dæmi sem sækja má til þeirrar reynslu um það að slík verðbólga dregur úr raunverulegri skattbyrði í eftirágreiddum skatti og þeim mun meir samkvæmt reynslu eftir því sem ofar dró í skattstiganum.

Jaðarskatturinn á hæstu tekjur er þannig í ár lægri en sá jaðarskattur sem frv. gerir ráð fyrir á næsta ári þannig að væru ákvæði frv. nú í gildi væri stígandi í skattlagningu meiri en hann er í reynd.

Í öðru lagi er það vitað að frádráttarheimildir nýttust betur í efri hluta tekjuskattsskalans en þeim neðri og möguleikar til undanskots voru þar meiri. Því má ætla að breikkun skattstofnsins leiði til aukinna skatta þar þótt svo þeir komi ekki fram í álagningarhlutfallinu sjálfu. Það leiðir hins vegar af kerfisbreytingunni sjálfri.

Í þriðja lagi er rétt að minna á það að hin endanlega dreifing skattbyrði ræðst að mjög miklu leyti af þeim tveimur þáttum tekjuskatta sem ekki er fjallað um í þessu frv., þ.e. skattlagningu eignatekna og atvinnurekstrar. Verði mótaðri stefnu um samræmingu í skattlagningu tekna fylgt fram mun það auka stíganda í tekjuskattsálagningu.

Þegar öllu þessu hefur verið til skila haldið virðist mega vísa framangreindri gagnrýni á bug og draga þá ályktun að með breytingum á tekjuskattlagningu í heild sé stefnt að stöðugri en síst minni stíganda í skattlagningu en verið hefur í hinu eldra kerfi. Frv. gerir því ekki ráð fyrir að breyta skatthlutfallinu, 28,5%, sem ákveðið var á seinasta þingi. Frv. gerir hins vegar ráð fyrir að öðrum álagningarþáttum verði breytt verulega. Þar er um að ræða persónuafslátt, sjómannaafslátt, barnabætur, barnabótaauka og húsnæðisbætur. Persónuafsláttur, barnabætur og barnabótaauki er hækkaður umfram verðlagsbreytingar sem nemur því sem laun hækkuðu umfram verðlag milli áranna 1986 og 1987. Þetta hefur það í för með sér að í stað þess að þessir liðir haldi óbreyttu verðgildi hækka þeir sem nemur aukningu kaupmáttar milli áranna.

Þetta hefur veruleg áhrif til hækkunar á skattleysismörkum. Að teknu tilliti til hækkunar á útsvari og áhrifa þess á skattleysismörkin, sem fyrr var gerð grein fyrir, má gera ráð fyrir að þau, skattleysismörkin, verði nú um 42 500 kr. að jafnaði á mánuði, fyrir einhleyping án barns. Hjá barnlausum hjónum er þessi tala 77 400 kr. til 85 000 kr., eftir því hvort bæði afla tekna eða ekki. Hjá einstæðu foreldri með eitt barn eru skattleysismörkin við 45 000 kr. á mánuði og við 110 000 kr. á mánuði hjá hjónum með tvö börn þar sem bæði afla tekna.

Það skal tekið fram að eftir að frv. var samið hefur ríkisstjórnin ákveðið að verja verulegum fjármunum á næsta ári til hækkunar á tryggingabótum og barnabótum. Að því er barnabætur varðar mun fjmrn. koma tillögum um þetta efni á framfæri við þingnefnd þá sem fjallar um málið. Þess vegna verður ekki fjallað sérstaklega um þátt barnabóta og barnabótaauka.

Frv. gerir ráð fyrir verulegri hækkun sjómannaafsláttar. Annars vegar er um að ræða endurmat á fyrri tölu og hins vegar kemur hækkunin á móti því að felld er niður heimild til þess að halda fæðishlunnindum utan skattlagningar. Hækkun þessa afsláttar er úr 212 kr. á dag í 365 kr. á dag.

Frv. gerir ráð fyrir miklum breytingum á húsnæðisbótum. Stærsta breytingin er fólgin í því að réttur til húsnæðisbóta verður látinn fylgja einstaklingi en ekki íbúð. Það leiðir til lækkunar á fjárhæð bótanna. Á móti kemur að í flestum tilvikum verða tveir einstaklingar með rétt til bóta fyrir hverja íbúð. Ekki er gert ráð fyrir að fjárhæð sem varið verður í bætur þessar í heild breytist.

Þá er í frv. endurskoðað bráðabirgðaákvæði 2, þannig að skýrt sé að þeir sem eignuðust fyrstu íbúð sína á árunum 1985–1987 og njóta ekki vaxtafrádráttar á þeim árum eigi rétt á húsnæðisbótum í sex ár frá og með álagningarárinu 1988. Ákvæði um vaxtaafslátt til handa þeim sem notið hafa réttar til vaxtafrádráttar er breytt þannig að vaxtaafslátturinn verður miðaður við 40% greiddra vaxta umfram 7% af tekjuskattsstofni. Breytingin úr 30% í 40% er gerð með tilliti til þess að þessi afsláttur verði virkur eftir á við framtal og á að vera í meira samræmi við áhrif af núverandi vaxtafrádrætti.

Í umræðum um þessi atriði hefur einkum verið bent á tvö álitamál. Annað er að húsnæðisbætur verði greiddar þegar á sama ári og eignarhald myndast í stað þess að koma með álagningu árið eftir. Auk þess sem slík breyting yrði erfið í framkvæmd má benda á að húsnæðisbótum er ætlað að koma í stað vaxtafrádráttar nú. Vaxtafrádráttur verður sjaldnast virkur fyrr en einu til tveimur árum eftir myndun eignarhalds. Og vaxtagreiðslur hefjast yfirleitt ekki að ráði fyrr en þá. Það fyrirkomulag sem er í frv. virðist því eðlilegt með tilliti til þessa.

Þá er að benda á sérákvæði að því er varðar framkvæmdina á árinu 1988, en samkvæmt því verður vaxtafrádráttur útborganlegur, þ.e. ekki fram úr 76 000 kr., þ.e. tvöfaldar húsnæðisbætur, hjá hjónum eða einstaklingi, sbr. bráðabirgðaákvæði 1.

Hitt atriðið í þessu samhengi sem minnst hefur verið á er takmörkun vaxtaafsláttar við sex ár. Fram hafa komið hugmyndir um að lengja þann tíma í tíu ár, eða jafnvel hafa hann án tímatakmarkana. Rökin fyrir því að gera ekki breytingar í þessu efni eru einkum þau að í reynd hefur vaxtafrádráttur nýst flestum húsbyggjendum í takmarkaðan tíma, tvö til sex og í sumum tilvikum átta ár. Eftir það hefur svokölluð 10%-regla, þ.e. fastur frádráttur, eytt áhrifum vaxtafrádráttarins. Undantekningar eru þeir sem af einhverjum ástæðum hafa haft sérdeilis greiðan aðgang að lánastofnunum eða góð efni til lántöku langt umfram það sem almennt er, eða þá að þeir hafa getað nýtt sér skuldbreytingar til þess að fá verðbætur til frádráttar. Hvorugt þessara atriða getur talist þess eðlis að ástæða sé til þess að viðhalda því og hæpið að slíkt hefði þann jákvæða tilgang sem flm. þessarar tillögu vafalaust hafa.

Álitamál varðandi svokallaðan misgengishóp kom nokkuð til umfjöllunar hjá milliþinganefnd. Meiri hluti nefndarinnar taldi mikil tormerki vera á því að hafa áhrif á það mál með skattalegum aðgerðum, umfram það sem bráðabirgðaákvæðið um útborganlegan vaxtaafslátt á næsta ári gerir ráð fyrir. M.a. var á það bent að þeim sem harðast hefðu orðið úti og e.t.v. misst húsnæði sitt yrði ekki bjargað með skattafslætti og að þær úrbætur sem þessi hópur þarfnast hljóti að vera sértækari en svo að við getum náð þeim markmiðum með auðveldum hætti í skattalögum.

Í þessu efni vísast til tillagna sem reifaðar eru í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar þar sem gert er ráð fyrir því að tiltekinni fjárhæð verði varið í þessu skyni á yfirstandandi ári og á næsta ári og að umsóknir þeirra sem orðið hafa hart úti vegna íbúðaröflunar á undanförnum árum þurfi að berast Húsnæðisstofnun, vera þar metnar af ráðgjafarstofnun á einstaklingsbundnum grundvelli, en fjármunum verði síðan varið til þess að leysa skuldavanda þess fólks fyrst og fremst með því að aflétta af því þungri greiðslubyrði af skammtímalánum í bankakerfi og koma því svo fyrir að þetta fólk njóti aðgangs að húsnæðislánakerfinu, þ.e, lengingu lánstíma og niðurgreiddum vöxtum. Þau kjör sem á þeim lánum eru ættu að vera flestum viðráðanleg.

Í frv. er nýtt bráðabirgðaákvæði þess efnis að heimilt verður að lækka skattgreiðslur í því tilviki að maður hafi á einhverju síðustu sex ára greitt samtímis tekjuskatt í erlendu ríki og hér á landi. Bent hefur verið á að hér kunni að vera um óeðlilega afmörkun að ræða þar sem allir aðrir sem komu til starfa eftir að staðgreiðsla er gengin í gildi verði fyrir einhverri röskun. Það er vissulega rétt og augljóst að aldrei er hægt að tryggja fullt samræmi á milli fortíðar og framtíðar við slíka skattkerfisbreytingu. Tillaga frv. miðast hins vegar eingöngu við það að tekið verði tillit til einstaklinga sem lent hafa í tvöfaldri skattgreiðslu á síðustu árum hins víkjandi kerfis.

Að lokum skal minnst á að í frv. eru ákvæði þess efnis að lögaðilum verði, sem hingað til, heimilt að draga frá skattskyldum tekjum gjafir til menningarmála, vísindalegra rannsóknarstarfa, viðurkenndrar líknarstarfsemi og kirkjufélaga, svo sem verið hefur í skattalögum um langt skeið. Hér er hvað meginatriði varðar ekki um að ræða breytingu frá því sent verið hefur en nauðsyn er að bæta ákvæði þessu inn, þar sem heimild þessi hefði ella fallið niður, og ekki þykir rétt að hreyfa við ákvæði þessu fyrr en skattlagning fyrirtækja í heild hefur komið til endurskoðunar. Á það má benda að ríkisskattanefnd hefur af einhverjum ástæðum úrskurðað að 10% þakið gilti ekki hjá fyrirtækjum. Þess vegna er nauðsynlegt, vilji menn viðhalda því, að árétta það í þessum lögum, svo sem hér er gerð tillaga um. Auk þess að halda heimild þessari inni sker frv. því úr um að heimildin takmarkast við 10% skattstofns, en túlkun fyrra lagaákvæðis í því efni var, eins og áður sagði, álitamál.

Ég legg á það áherslu að fullkomin ástæða er til að taka þetta ákvæði til endurskoðunar þegar tóm gefst til að endurskoða lög og reglur um skattlagningu fyrirtækja í heild. Ég hef tekið eftir þeirri tillögu, sem varpað var fram í einu séráliti í umfjöllun milliþinganefndarinnar, að fullt eins væri ástæða til að þetta ákvæði ætti við um einstaklinga eða jafnvel til vara að þetta ákvæði ætti við um einstaklinga eina vegna þess að fyrirtæki geta þá með einhverjum hætti velt þessum framlögum sínum til verðugra málefna af sér í formi minnkaðrar skattbyrði.

Þetta eru mál sem ég tel út af fyrir sig athyglisverð og álitamál en teldi hins vegar rétt að málið í heild sinni yrði endurskoðað þegar fyrirtækjaskattlagningin kemur til endurskoðunar. En að svo stöddu mundi niðurfelling þessa ákvæðis hugsanlega hafa neikvæð áhrif ef fyrirfyndust þeir upplýstu og jákvæðu menningarlega þenkjandi menn í atvinnurekendastétt sem kynnu að vilja styðja við góð þjóðþrifaverk í krafti þessa ákvæðis. (Gripið fram í: Er nokkur efi á því að þeir finnist?) Ja, þeir hafa ekki gefið sig nægilega fram í verki. Enda Medici-ættin liðin undir lok.

Þær breytingar sem hér hefur verið fjallað um eru í öllum meginatriðum í samræmi við álitsgerð milliþinganefndarinnar og ég hef getið gagnrýni einstakra nefndarmanna um ákveðna þætti þótt ekki sé það tæmandi. Vísa ég í því efni til þeirra sérálita og fyrirvara sem álitsgerðinni fylgdu.

Eitt atriði, sem ekki er tekið upp í frv., verðskuldar þó að þess sé getið sérstaklega. Vakin hefur verið athygli á spurningunni um réttmæti þess að skattleggja iðgjöld til lífeyrissjóða. Hér er um að ræða flókið mál sem tengist mörgum þáttum í skattlagningu einstaklinga, eignarteknaskattlagningu og skattlagningu fyrirtækja. Í núgildandi lögum eru iðgjöld frádráttarbær í orði. Í reynd hafa þau lítil sem engin áhrif þar sem þau lenda í langsamlega flestum tilvikum innan hins almenna 10%-frádráttar. Áhrif lífeyrisgreiðslna verða framvegis önnur en verið hefur vegna hærri persónuafsláttar og fleira mætti nefna. Þetta mál mun verða tekið til sérstakrar athugunar á breiðari grundvelli í framhaldi af endurskoðun skattalaga.

Herra forseti. Ég hef í máli mínu staldrað við stærstu mál þessa frv. og samhengi þess við aðra þætti skattakerfisins. Ég vísa að öðru leyti og hvað einstakar greinar varðar til grg. með frv., til álitsgerðar milliþinganefndar og til grg. með því frv. sem varð að lögum á seinasta þingi. Með samþykkt þeirra laga og laga um staðgreiðslu opinberra gjalda tók Alþingi afstöðu til grundvallaratriða í þessum málum. Fyrirliggjandi frv. felur í sér frekari staðfestingu á þessum áfanga og treysti ég því að þm. veiti því brautargengi og stuðli að því að það verði að lögum svo fljótt sem unnt er.

Að lokum vil ég nota tækifærið til þess að þakka öllum þeim sem þátt tóku í starfi milliþinganefndarinnar fyrir mjög gott starf við knöpp tímaskilyrði og sérstaklega vil ég leyfa mér að færa formanni nefndarinnar, hv. þm. Kjartani Jóhannssyni, þakkir fyrir skörulega nefndarstjórn og fyrir mjög fagmannleg vinnubrögð og góðan árangur í því nefndarstarfi.

Herra forseti. Ég legg til að málinu verði vísað til fjh.- og viðskn. deildarinnar að lokinni þessari umræðu.