13.04.1988
Efri deild: 76. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 6289 í B-deild Alþingistíðinda. (4334)

432. mál, Ríkisendurskoðun

Guðmundur Ágústsson:

Herra forseti. Ég lýsi þeirri skoðun minni strax að ég er ekki sammála frv. Ég tel að Ríkisendurskoðun eigi ekki að hafa það vald sem frv. gefur henni. Ég tel að Ríkisendurskoðun eigi að vera hlutlaus stofnun án þess að hafa rannsóknarvald. Það frv. sem hér er skapar Ríkisendurskoðun heimild til að fara ofan í gögn sem stjórnsýslan sjálf hefur ekki heimild til að fara ofan í. Ég tel það vera andstætt þeim grundvallarreglum sem okkar þjóðfélag byggist á að því leytinu til að Ríkisendurskoðun heyrir undir Alþingi en allt sem heitir rannsóknarvald heyrir undir framkvæmdarvald. Nú þegar verið er að tala almennt í þjóðfélaginu um aðskilnað framkvæmdarvalds og dómsvalds finnst mér að við þingmenn verðum að athuga líka aðskilnaðinn á milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins. Ég tel því það frv. sem hér er vera andstætt grunnreglum stjórnarskipunar Íslands, að Alþingi skapi sér slíkt rannsóknarvald.

Ástæða frv. er sú staða, sem nú er komin upp, að ríkisvaldinu er ekki heimilt að fara ofan í reikninga sem læknar senda Tryggingastofnun ríkisins til greiðslu á læknisverkum þrátt fyrir samning Tryggingastofnunar við félag lækna um að slíkt eftirlit skuli heimilt. Í stað þess að fela stofnun á vegum löggjafarvaldsins heimild til að fara ofan í þau gögn er það mín skoðun að fyrst þurfi að gefa Tryggingastofnun þetta vald. Raunar tel ég það eðlilegasta skipun mála að Ríkisendurskoðun sem endurskoðunarfyrirtæki ríkisreikninga eigi aðeins að geta krafist upplýsinga um ýmis mál er varða fjárlögin og greiðslur af hálfu ríkisins frá þeirri stofnun sem fer með þann málaflokk og síðan á sú stofnun að hafa heimild til að afla þessara upplýsinga hjá þeirri undirstofnun sem gögn eða upplýsingar vantar frá. Á þessi yfirstofnun að hafa heimild til rannsóknar og eftir atvikum að gera sínar athugasemdir við reikningana eða gögnin áður en þeir berast Ríkisendurskoðun? Er þetta í fyrsta lagi rétt skipan til þess að koma í veg fyrir misskilning og í öðru lagi til að koma í veg fyrir togstreitu og vanhugsaða rannsókn?

Í þriðja lagi mætti nefna ábyrgðina á athuguninni. En ábyrgðin er einmitt það grundvallaratriði sem ég tel að sé á þessu frv. Á ábyrgðin að vera hjá stjórnsýsluaðilunum eða hjá hinum hlutlausa eftirlitsaðila sem sér um endurskoðun? Ég tel að það eigi að vera hjá stjórnsýsluaðilanum, eins og ég gat um hér áðan, og þá losnar Alþingi undan flóknum spurningum sem kunna að vakna um persónuleg málefni.

Í því máli sem er grundvöllur lagasetningar þessarar mundu læknar á vegum Tryggingastofnunar fara yfir reikningsgerðirnar en ekki aðilar á vegum Ríkisendurskoðunar. Tel ég það eðlilegri skipun með tilliti til þagnarskyldu lækna og óþarfa tortryggni sem alltaf skapast þegar utanaðkomandi aðili með rannsóknarvald leitar eftir upplýsingum og saklaus athugun fær á sig merki torkennilegs athæfis.

Sú spurning sem hér er vakin upp er hvort það eigi að gefa Ríkisendurskoðun rannsóknarvald. Sú skipan stenst ekki í mínum huga samkvæmt stjórnarskrá, eins og ég talaði um áðan, að Alþingi skuli gefið slíkt vald.

Enn er það sem felst nánar tiltekið í 2. mgr. þessa frv., að Ríkisendurskoðun getur með atbeina dómstóla farið inn í híbýli manna til að leita eftir gögnum, en sú heimild sem í því felst að fara til sakadóms getur ekki verið önnur en að fá húsleitarúrskurð eins og túlkuð hafa verið lög um tekju- og eignarskatt.

Þótt frv. þetta láti ekki mikið yfir sér felst í þessu sú grundvallarbreyting sem ég nefndi. Ég tel það einnig mjög varasamt út frá tiltrú manna á löggjafarsamkomunni að hún hafi í gegnum annan aðila heimild til að fá slíkan dómsúrskurð. Ég held að það sé nóg að framkvæmdarvaldinu sé gefið nánast ótakmarkað vald til að kafa ofan í vasa skattborgarans en að borgarar þessa lands þurfi ekki að þola að Alþingi þurfi sjálft að brjóta á þeim með,þessum hætti og með rannsókn með þessum hætti. Í mínum huga vil ég að rannsóknaraðilinn sé hjá stjórnsýslunni eins og hingað til og að dómstólar dæmi um hvort framkvæmdarvaldið hafi farið að lögum eða ekki.

Ég vil skýra þetta aðeins nánar og vísa þá til laga um Ríkisendurskoðun. Í grg. með frv. um Ríkisendurskoðun, I. kafla, segir til rökstuðnings því að aldrei hafi verið ætlunin að Ríkisendurskoðun hefði þetta vald:

„Með þessu frv. er einkum ráðgerð sú skipulagsbreyting á starfsemi Ríkisendurskoðunar að hún lúti framvegis forræði Alþingis.“

Síðar segir í grg.: „Segja má að fjárstjórnarvald Alþingis sé fólgið í tvennu: fyrirframgerðri áætlun um tekjur og gjöld ríkisins um ákveðið tímabil og eftirliti - endurskoðun - með því að þeirri áætlun sé fylgt.“

Þarna er aðeins verið að tala um endurskoðun, en ekki eins og sú endurskoðun sem fer fram úti í þjóðfélaginu hjá hlutafélögum og öðrum aðilum sem eru bundnir því að þurfa að þola endurskoðun samkvæmt lögum, endurskoðunin nær ekki lengra en það að fara yfir reikninga sem koma frá viðkomandi fyrirtæki en ekki að kafa ofan í einstaka liði.

En annars segir í 1. gr. laganna: „Ríkisendurskoðun starfar á vegum Alþingis. Annast hún endurskoðun hjá ríkisstofnunum og þeim aðilum öðrum sem hafa með höndum rekstur eða fjárvörslu á vegum ríkisins. Enn fremur hefur hún eftirlit með framkvæmd fjárlaga. Ríkisendurskoðun skal vera þingnefndum og yfirskoðunarmönnum ríkisreiknings, sbr. 43. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, til aðstoðar við störf er varða fjárhagsmálefni ríkisins. Ríkisendurskoðun er óháð ráðuneytum og öðrum handhöfum framkvæmdarvaldsins.“

Með þessari grein er Ríkisendurskoðun markaður staður innan ríkiskerfisins, að hún sé á vegum löggjafarsamkomunnar og hún eigi að sjá um endurskoðun og eftirlit, eins og ég minntist á endurskoðun að því leyti til að hún á að sjá um ríkisreikninga og að ríkisreikningur sé rétt færður og segi til um rekstur og stöðu ríkissjóðs á hverjum tíma og að eftirliti með fjárlögum sé framfylgt. Ekkert í þessari grein, sem spannar verksvið Ríkisendurskoðunar, gefur tilefni til að ætla að hún eigi að hafa með höndum rannsóknarvald, enda, eins og ég sagði áðan, stóð það aldrei til hjá höfundum frv. að hún fengi slíkt vald.

Í 2. mgr. 1. gr. laganna er ekki heldur mælt fyrir um þetta vald. Þar er aðeins talað um aðstoð við þingnefndir og yfirskoðunarmann ríkisreikninga við störf að fjárhagsmálefnum ríkisins. Af þessum sökum hefði verið óeðlilegt að í þessum sömu lögum væri mælt fyrir um í 7. gr. að slíkt vald væri fyrir hendi. En nú er einmitt verið að breyta þessari grein vegna þess vanda sem upp er kominn og lýst var hér áðan og af öðrum sem hér hafa talað.

Ég er í sjálfu sér ekki á móti eftirliti og er mjög hlynntur því að virkt eftirlit sé innan ríkiskerfisins. Hins vegar er spurningin með hvaða hætti þetta eftirlit á að vera. Á það að vera á vegum Alþingis og þá með þeim hætti sem segir í þessu frv. eða á það að vera með þeim hætti að stjórnsýslan sjálf geti annast það og síðan gefið upplýsingar til Ríkisendurskoðunar? Ég er sammála því að það sé spor í rétta átt að Ríkisendurskoðun sé undir Alþingi þó svo að Ríkisendurskoðun sem slík fari þarna með framkvæmdarvald.

En ég minntist hér á að ég teldi þetta vera andstætt grunnhugsun stjórnarskrárinnar. Eins og alkunna er er Alþingi bundið af stjórnarskránni eins og aðrir handhafar ríkisvaldsins þó segja megi að þjóðþingið hafi að því leyti yfirburðaaðstöðu fram yfir aðra handhafa að það skipar þeim reglum innan ramma stjórnarskrárinnar til þess að fara eftir.

Alþingi getur ekki fremur en aðrir skammtað sér meira vald en stjórnarskráin markar því. Í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Alþingi fer með löggjafarvald, dómstólar með dómsvald og önnur stjórnvöld með framkvæmdarvald.“

Í 43. gr. stjórnarskrárinnar eru ákvæði þess efnis að Alþingi geti sett á stofn rannsóknarnefndir um tiltekin mál. Valdsvið þessara nefnda er mjög takmarkað og nær aðeins til þess að kalla menn fyrir. Um skipan slíkra nefnda þarf samþykki meiri hluta á Alþingi. En því miður hefur þessari heimild aðeins verið beitt einu sinni, 1955.

Í því máli sem hér um ræðir er ekki verið að setja slíka nefnd á stofn heldur er verið að búa til stofnun á vegum Alþingis til að kafa ofan í gerðir framkvæmdarvaldshafanna og einstakra aðila sem tengjast því og fá fé frá ríkinu. Þarna erum við komin langt út fyrir starfssvið Alþingis að ég tel.

Ég held að við verðum að athuga aðeins nánar hvernig fjárstjórnarvaldi Alþingis er háttað og hver er sú eðlilega skipun sem ég tel að verði að vera. Eins og öllum er kunnugt fer Alþingi með fjárveitingavaldið og það er nánast eina skylda þingsins að sjá til þess að fjárlög séu afgreidd ár hvert. Fjmrh. sem handhafi þess þáttar framkvæmdarvaldsins sér um að leggja fjárlagafrv. fyrir þingið og fjvn. þingsins sér um eins og nú er, Ríkisendurskoðun líka, að það er farið ofan í saumana á frv., en þó aðallega að taka við beiðnum frá þeim aðilum sem telja að fjmrh. hafi skammtað sér eða sinni stofnun of lítið fé. Töluvert er við gerð fjárlagafrv. farið ofan í saumana á einstökum beiðnum sem berast um framlög úr ríkissjóði og þar er áætlað hve mikið hver stofnun þarf til rekstrar og um ný framlög af ríkisfé. Fjvn. er líka sá vettvangur sem stjórnarskráin hefur ákveðið að marka skuli ramma fjárlaga. Það er líka skylda Alþingis að láta ekki af hendi fé skattborgaranna nema rökstuðningur sé fyrir slíku framlagi.

Alþingi á ekki að fara í þá hluti aftur hafi það einu sinni ákveðið slíkt framlag. Árið á eftir getur það hins vegar neitað um framlag nema gögn liggi fyrir um nauðsyn slíks framlags. Alþingi á að neita um framlag nema rökstuðningur sé fyrir slíku. Stjórnsýslan á líka að geta sýnt fram á nauðsynina og hafa heimildir í lögum til að afla sér slíkra gagna geti hún ekki að óbreyttum lögum aflað sér slíkra gagna og þá á Alþingi að sjá til þess að slíkar heimildir séu fyrir hendi. Þannig á Alþingi að starfa með stjórnsýslunni en ekki að þingið hafi valdið sem stjórnsýslan hefur ekki til að rannsaka einstaka þætti í stjórnkerfinu. Þingið á þannig aðeins að geta krafist gagna en ekki fara sjálft af stað til að afla sér þeirra því rökstuðningurinn fyrir beiðninni á að vera nægilegt aðhald. Hvort það er eða ekki breytir ekki því grundvallarviðhorfi sem þarna á að ríkja milli löggjafans og fjárveitingavaldsins annars vegar og stjórnsýslunnar sem ráðstöfunaraðila hins vegar.

Spurningin er einnig hve æskilegt þetta vald er fyrir löggjafann, að fara ofan í reikninga sem ríkið hefur krafið greiðslu á frá læknum og fleiri aðilum sem svipað eru settir gagnvart ríkisvaldinu. Ég tel að slíkt vald sé til óþurftar og samrýmist ekki störfum þjóðþings. Öll rannsókn, hvaða nafni sem hún nefnist, á að fara fram á vegum framkvæmdarvaldshafa en hvorki löggjafarvaldsins né dómsvaldsins þó svo verið sé að rannsaka þætti er snúa að innri málefnum stjórnsýslunnar eins og hér á við. Hvernig færi ef t.d. sakadómur kvæði upp úrskurð að beiðni Ríkisendurskoðunar um leit að gögnum hjá einhverjum ákveðnum lækni og við rannsóknina brytu menn á vegum Ríkisendurskoðunar á rétti læknisins þannig að sá aðili færi í skaðabótamál? Þá er spurningin: Yrði Alþingi þá gert ábyrgt fyrir gerðum Ríkisendurskoðunar og skaðabótaskylt? Ef slík er raunin held ég að við séum komin á villigötur.

Ég vil á grundvelli þess sem ég hef sagt hér ítreka þá skoðun mína að ég tel að Ríkisendurskoðun eigi ekki að hafa þetta vald og það hafi ekki verið þegar frv. þetta var samið gengið út frá því að Ríkisendurskoðun hefði þetta vald.

Hins vegar tel ég það mjög eðlilega skipan að heimildir skuli vera í lögum fyrir yfirstofnun sem greiði ákveðna reikninga fyrir hönd framkvæmdarvaldsins, hafi rétt til þess að fara ofan í þá hluti sem hún er að greiða fyrir og hafi öll þau gögn sem sá reikningur byggist á. En á þessu tvennu, eins og ég hef lýst hér, er grundvallarmunur. Annars vegar er það hvort stjórnsýslan sjálf hafi þessa heimild eða þá hvort það eigi að vera stofnun, utanaðkomandi aðili sem hafi meira vald en stjórnsýslan sjálf.