26.04.1988
Efri deild: 80. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 6792 í B-deild Alþingistíðinda. (4731)

271. mál, framhaldsskólar

Menntamálaráðherra (Birgir Ísl. Gunnarsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til l. um framhaldsskóla, en frv. í núverandi mynd er að finna á þskj. 881 eftir að Nd. fór höndum um frv.

Frv. þetta kemur frá Nd. og voru gerðar á því nokkrar breytingar sem ég mun rekja á eftir. Þegar málið var til l. umr. þar gerði ég mjög ítarlega grein fyrir efni þessa frv. og tel ekki ástæðu til að endurflytja það hér heldur mun ég fyrst og fremst stikla á stærstu atriðum.

Að einhverju leyti unnu nefndir beggja deilda saman að þessu máli. Frv. er upphaflega samið af nefnd sem fyrrv. menntmrh., hv. 4. þm. Austurl. Sverrir Hermannsson, skipaði á sínum tíma. Það var lagt fram til kynningar á vorþingi á síðasta ári, en kom ekki til umræðu. Ráðuneytið sendi frv. síðan til umsagnar til allmargra aðila sem tilgreindir eru í grg. með frv. Það bárust 36 umsagnir. Þær umsagnir voru yfirfarnar í menntmrn. og frv. nokkuð breytt til samræmis við það sem fram kom í umsögnum. Allar þær umsagnir sem bárust voru sendar menntamálanefndum beggja deilda eftir að frv. hafði verið vísað til nefndar í Nd.

Helstu einkenni frv. eru þau í fyrsta lagi að frv. felur í sér rammalöggjöf sem tekur til alls náms á framhaldsskólastigi og undirbýr nemendur undir nám í sérskólum, háskólum eða undir störf í atvinnulífinu. Ég legg áherslu á að þetta eru rammalög. Ég tel ekki æskilegt að setja í of miklum smáatriðum lög um framhaldsskóla. Það hefur raunar orðið bylting í framhaldsskólanum á undanförnum árum og ég vil segja að framhaldsskólinn hafi náð mjög að blómstra hér á landi. Hér hafa risið upp skólar af mörgum gerðum og framhaldsskólanám þróast nokkuð, þó án skipulags. Því tel ég nauðsynlegt að setja slíka rammalöggjöf, en hún má þó ekki vera of ströng.

Í öðru lagi er gert ráð fyrir að nám á framhaldsskólastigi sé skipulagt í námsáföngum og skuli hver áfangi skilgreindur og metinn til eininga í námsskrá sem menntmrn. setur. Framhaldsskólum er skylt að fylgja í meginatriðum ákvæðum námsskrárinnar hvort heldur kennt er samkvæmt áfangakerfi eða bekkjakerfi.

Ég legg áherslu á að í frv. er það skýrt tekið fram og reyndar skýrar eftir breytinguna í Nd. að skólar geta valið um hvort þeir kenna samkvæmt áfangakerfi eða bekkjakerfi og þar sem aðstæður eru fyrir hendi, eins og t.d. á hinum stærri þéttbýlisstöðum, er mjög æskilegt að nemendur geti valið um skóla sem bjóða upp á mismunandi kerfi að þessu leyti.

Í þriðja lagi er með frv. stefnt að greinilegri verkaskiptingu en nú er milli menntmrn., skólayfirvalda og starfsmanna skólans. Það nýmæli er í frv. að gert er ráð fyrir að skólanefnd starfi við hvern skóla. Hlutverk ráðuneytis verði að vinna að heildarstefnumótun, kennslueftirliti og gerð tillagna um fjárveitingar til hvers skóla, en framkvæmd skólastarfs innan ramma námsskrár og fjárveitingar sé í höndum skólanefnda og skólastjórnenda.

Sennilega er ákvæðið um skólanefndir það ákvæði sem flestir hafa staldrað við í þessu frv. Bæði er það spurningin: Á að hafa skólanefndir yfir höfuð í framhaldsskólunum? og ef svo er, hvert á þá að vera verkefni þeirra? Mér finnst rétt að fara um það nokkrum orðum.

Mér hefur virst að afstaða skólamanna til skólanefndanna mótist nokkuð af því hvort þeir þekkja slíkar nefndir eða ekki. Þeir skólamenn sem hafa starfað með skólanefndum í þeim skólum sem þeir hafa starfað við telja að þær hafi verið mjög til gagns við stjórn skólans og til mikils stuðnings við stjórnendurna. Þeir sem hins vegar hafa ekki haft skólanefndir, þeir sem þekkja þær ekki, óttast þær, eru hræddir við hið óþekkta og hafa því frekar snúist gegn þeim. Að mínu mati eru skólanefndir fyrst og fremst tæki til að koma á fót samstarfi milli heimamanna og viðkomandi skóla. Skólanefndirnar eiga að vera fulltrúar fólksins í viðkomandi byggðarlögum og starfa með stjórnendum skólans að þeim verkefnum sem þeim eru fengin. Þetta er liður í því að reyna að treysta tengsl almennings í landinu við skólann sinn.

Verksvið skólanefndanna hefur nokkuð verið skýrt betur í meðferð Nd., en verksvið þeirra getum við sagt að sé í þremur meginhlutum.

Það er í fyrsta lagi að ákveða námsframboð. Í frv. eins og það leit út áður stóð í 8. gr.: „Skólanefnd og skólameistari marka stefnu í skólahaldi og ákveða námsframboð með samþykki menntmrn." Orðin „marka stefnu í skólahaldi“ voru tekin út til þess að væri alveg ljóst að það sem átt væri við væri fyrst og fremst að skólanefndin ásamt með skólameistaranum ákvæði námsframboðið. Það er auðvitað gífurlegt hagsmunamál fólksins í hverju byggðarlagi hvaða námsframboð er í hverjum skóla, hvaða nám er það, hvaða námsbrautir, hvaða námsgreinar geta menn stundað í viðkomandi skóla. Þess vegna er raunar ekkert mál sem á meira erindi til fólksins í byggðarlögunum en að taka þátt í slíkri ákvörðun.

Í öðru lagi eiga skólanefndir að undirbúa fjárlög og hafa hönd í bagga með fjármálastjórn viðkomandi skóla þó að ekki sé meiningin að taka hina fjárhagslegu ábyrgð frá skólameisturunum.

Í þriðja lagi hafa skólanefndir vissa íhlutun um ráðningu starfsfólks við skólann eins og nánar er kveðið á um í frv.

Það er álitamál hvernig eigi að skipa slíkar skólanefndir. Auðvitað má hugsa sér tilnefningar frá ýmsum aðilum, en niðurstaðan varð sú að sveitarstjórnirnar séu þeir aðilar sem raunverulega séu fulltrúar fólksins í viðkomandi byggðarlögum. Því sé eðlilegt að það séu sveitarstjórnirnar sem tilnefni skólanefndir. Þess vegna er gert ráð fyrir að skólanefndirnar séu tilnefndar af sveitarstjórnum, en menntmrh. skipi formann skólanefndar.

Í fjórða lagi er gert ráð fyrir að stofnkostnaður framhaldsskóla greiðist sameiginlega af ríki og viðkomandi sveitarfélagi eða sveitarfélögum þannig að ríkið greiði 60% en sveitarfélag eða sveitarfélög 40%. Þó er menntmrn. veitt heimild til að semja um hærri kostnaðaraðild þegar um búnað verknámshúsnæðis er að ræða. Hér er sem sagt gert ráð fyrir að ákveðin skipting komist á milli ríkis og sveitarfélaga varðandi stofnkostnað. Nú eru ýmsar reglur í gildi um þetta efni eftir því um hvers konar skóla er að ræða. Menntaskólarnir eru t.d. alfarið kostaðir af ríkinu, fjölbrautaskólarnir sameiginlega af ríki og sveitarfélögum, iðnskólarnir sameiginlega af ríki og sveitarfélögum og mismunandi hlutfallsreglur gilda eftir því um hvers konar skóla er að ræða. Þessi regla á að horfa til einföldunar og að ég hygg nokkurrar sanngirni. Ég tel að það sé eðlilegt að sveitarfélög taki þátt í stofnkostnaði skóla að þessu leyti. Það skapar auðvitað meiri ábyrgðarkennd hjá sveitarfélögunum. Það dregur úr óraunhæfum kröfum á ríkisvaldið um nýja skóla og ég held að þetta samstarf geti orðið til góðs þegar fram líða stundir, enda held ég að það sé ágæt reynsla af stofnkostnaðarskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga varðandi skólahúsnæði, enda nauðsynlegt að reglur um það séu þá einfaldar og auðunnið með þær.

Í fimmta lagi er hins vegar gert ráð fyrir að ríkið greiði rekstrarkostnað framhaldsskólanna. Ríkið greiðir nú rekstrarkostnað menntaskólanna alfarið, en mjög mismunandi reglur gilda um skiptingu rekstrarkostnaðar annarra skóla eftir því um hvaða skólategundir er að ræða eins og reyndar gildir í stofnkostnaði.

Í sjötta lagi er tryggt samstarf við atvinnulífið í iðnnámi með iðnfræðsluráði og í sjávarútvegsgreinum með fræðsluráði sjávarútvegs. Þessi ráð eiga að verða til ráðuneytis um skipulag náms og kennslueftirlit og það er heimild í lögunum til að skipa slík samstarfsráð við aðrar atvinnugreinar til að leggja á ráðin um skipulag náms í þeim greinum. Við höfum reynslu af iðnfræðsluráðum. Það er gert ráð fyrir að hlutverk þeirra breytist nokkuð frá því sem er, að þau verði fyrst og fremst ráðgefandi aðilar og nokkuð dregið úr þeim völdum sem þau hafa nú og er þetta í samræmi við álit sérstakrar nefndar sem hafði það verkefni að vinna að endurskoðun iðnfræðslunámsins.

Í sjöunda lagi er fjallað um skólanefndirnar. Ég hef þegar gert þær að umtalsefni og skal ekki gera það nánar hér.

Í áttunda lagi er síðan fjallað um verkefni skólameistara. Hann stjórnar daglegum rekstri skólans og er jafnframt framkvæmdastjóri skólanefndar. Skólaráð, sem er til samstarfs við skólameistarann, er vettvangur þar sem kennarar, nemendur og annað starfslið skólans getur komið inn í stjórn skólans. Ég legg áherslu á að ég tel það eðlilegt að um allt innra starf skólans sé samstarf og samvinna við starfsfólk skólans, enda hafa þeir aðilar eðli málsins samkvæmt langmesta möguleika til að fjalla um innra starf skólans.

Í níunda lagi er gert ráð fyrir því að hver skóli sé sjálfstæð rekstrareining. Ríkissjóður greiðir laun fyrir kennslu, stjórnun og prófdæmingu beint til viðkomandi aðila, en annan rekstrarkostnað á ríkið að greiða til skóla ársfjórðungslega fyrir fram. Með þessu er reynt að veita skólunum nokkurt fjárhagslegt sjálfstæði, þ.e. þeir hafi sjálfstæði um ráðstöfun á öðru fjármagni en beinum launagreiðslum, og á það að vera hvatning til skólastjórnenda um að spara á einum lið og geta þá notið þess í öðrum, en nokkuð hefur viljað við brenna að ef menn hafa sparað á einum lið er það fjármagn hreinlega tekið af þeim, mismunurinn, og menn hafa í engu notið þess hagræðis sem slíkar sparnaðaraðgerðir hafa í för með sér.

Í tíunda lagi: Þar sem nauðsynlegt er að reka heimavist greiðir ríkissjóður stofnkostnaðinn við heimavistina. Þessu ákvæði var breytt í Nd. Það var gert ráð fyrir að stofnkostnaður heimavistar væri greiddur í sömu hlutföllum og annað skólahúsnæði, en það þótti eðlilegra við nánari athugun, þar sem heimavistir eru fyrst og fremst byggðar fyrir þá nemendur sem búa utan viðkomandi sveitarfélags, að kostnaður heimavista yrði alfarið greiddur af ríkinu og þess vegna var 5. mgr. 3. gr. breytt að þessu leyti.

Í ellefta lagi er gert ráð fyrir að Samvinnuskólinn og Verslunarskóli Íslands starfi áfram á sama grundvelli og áður og opnuð er heimild fyrir menntmrh. að samþykkja kostnaðarþátttöku við einkaskóla á framhaldsskólastigi.

Í tólfta lagi er framhaldsskólum veitt heimild til að annast menntun fullorðinna á þeim námsbrautum sem skólinn starfrækir svo og að stofna til sérstakra námskeiða eða öldungadeilda. Einnig verði framhaldsskólum heimilt að efna til eftirmenntunarnáms. Fyrra atriðið, það er menntun fullorðinna á námsbrautum sem skólinn starfrækir, er nýjung í löggjöf. Það er hins vegar ekki nýjung í reynd því að við þekkjum að slík starfsemi hefur verið við framhaldsskólana allmörg undanfarin ár.

Hins vegar er það nýjung bæði í löggjöf og starfsemi framhaldsskólanna að eftirmenntunarnám verði tekið þar upp. Ég tel mjög mikilvægt að skólakerfið, að skólarnir sjálfir komi meira inn í eftirmenntunina en verið hefur á undanförnum árum. Eftirmenntun verður æ algengari. Hún fer núna fram mjög mikið í margvíslegum námskeiðum utan við skólakerfið sem er auðvitað ágætt að vissu marki, en ég tel þó nauðsynlegt að skólarnir geti átt möguleika á því að koma meira inn í þessa menntun.

Frv. var nokkuð breytt í Nd. eins og ég gat um. Ég gat þess í minni framsöguræðu í Nd. að í slíku frv. hljóti auðvitað að vera ýmis álitamál. Frv. um framhaldsskóla er nýsmíði og ég lýsti því yfir þar að ég væri reiðubúinn til samvinnu við nefndina um skynsamlegar breytingar á frv. Ég tel að allar þær breytingar sem gerðar voru á frv. í Nd. hafi verið til bóta. Ég ætla að hlaupa yfir þær í stórum dráttum.

2. gr. var breytt og hlutverk framhaldsskólans umorðað, gert nokkru skýrara. Í 3. mgr. var 1. málsl. breytt til þess að taka af allan vafa um að Alþingi þyrfti ekki að samþykkja skóla sem stofnaður kynni að verða í samræmi við ákvæði 38. gr., þ.e. af einkaaðilum, og þá breytingu ber að lesa í samhengi við breytingu sem gerð var á 38. gr. þar sem það var skýrt tekið fram að einkaskólar ættu ekki kröfu til styrks af almannafé, en ef slíkur styrkur yrði veittur kæmi að sjálfsögðu til samþykkis Alþingis.

Ákvæðin í 4. mgr. um skiptingu byggingarkostnaðar voru gerð nokkru skýrari og ítarlegri. Í 5. mgr. var heimavistarhúsnæði fellt undir stofnkostnað ríkisins eins og ég gat um áðan.

7. gr., um skipan skólanefndar, var gerð skýrari, tekin af öll tvímæli um að það væru sveitarstjórnirnar sem skyldu skipa fjóra af fimm skólanefndarmönnum og jafnframt sett inn ákvæði um að þegar um starfsmenntunarskóla væri að ræða skyldi þess gætt við tilnefningu að fulltrúar viðkomandi starfsgreina ættu sæti í skólanefnd. Það er auðvitað ekki hægt að gera í öllum greinum eins og t.d. við fjölbrautaskóla, sem fara með margvíslegt starfsnám, en æskilegt að tekið sé tillit til þess við val á mönnum í skólanefnd.

8. gr. var breytt þannig að tekin voru út orðin, eins og ég gat um áðan, að skólanefnd og skólameistari marki stefnu í skólahaldi, en verkefni nefndarinnar takmarkast að þessu leyti við að ákveða námsframboð með samþykki ráðuneytisins.

Nokkuð skýrari ákvæði voru sett í 9. gr. um verkefni skólameistara. Gert er ráð fyrir að nemendaráð geri tillögu til skólanefndar um nemendasjóðsgjöld. Gert er ráð fyrir að reglur um almenna kennarafundi setji menntmrn. en ekki skólanefnd eins og var í upphaflega frv.

Aðrar brtt. við næstu greinar eru tiltölulega smávægilegar. Greinin um nám fyrir fatlaða var gerð ítarlegri og skýrari í Nd. og tel ég að hún tryggi betur en áður var rétt fatlaðra nemenda til náms. Reglur um rekstrarkostnað, þ.e. í 1. mgr., voru gerðar skýrari og í gildistökuákvæðinu var kveðið á um að það sem snertir fjárhagsatriði frv., þ.e. stofnkostnað, reksturskostnað, taki ekki gildi fyrir 1. jan. 1989, en frv. að öðru leyti taki gildi í upphafi skólaárs á þessu ári.

Síðan er ákvæði til bráðabirgða þess efnis að þrátt fyrir ákvæði 3. gr. þessara laga um kostnaðarskiptingu við byggingarframkvæmdir skuli gerðir samningar um byggingarframkvæmdir halda gildi sínu. Það hafa þegar verið gerðir allmargir samningar um kostnaðarskiptingu sem sveitarfélög treysta á og er nauðsynlegt að þeir samningar verði framkvæmdir eins og þeir hafa verið gerðir þrátt fyrir hugsanlegar breytingar á kostnaðarskiptingu sem frv. felur í sér.

Í frv. er valdi dreift allmikið út til skólanna og mun meira en nú gildir í raun. Við skulum aðeins átta okkur á í hverju þessi valddreifing er fólgin.

Í fyrsta lagi fá heimamenn miklu meira vald til að ákveða námsframboð í framhaldsskólum í sinni heimabyggð en þeir hafa haft til þessa.

Í öðru lagi fá skólarnir aukið fjárhagslegt sjálfstæði.

Í þriðja lagi er ákvæði sem tekur af öll tvímæli um að skólarnir eiga nú sjálfir að annast þróunarstarf, en hlutverk menntmrn. frekar að veita ráðgjöf í því efni. Nú er það svo að þróunarstarfi í grunnskólanum er miðstýrt. Það fer fram í skólarannsóknardeild, en þetta frv. gerir ráð fyrir að öðruvísi verði að staðið varðandi framhaldsskóla, þ.e. þróunarstarfið verði fært út til framhaldsskólanna sjálfra.

Í fjórða lagi er mun skýrari verkaskipting en nú er. Hlutverk menntmrn. er fyrst og fremst heildarstefnumótun, kennslueftirlit, gerð tillagna um fjárveitingar á grundvelli tillagna frá skólanum. Skólarnir sjálfir hafa hins vegar með framkvæmd skólastarfsins að gera. Allt innra starf, öll fagleg ábyrgð er í höndum skólastjórnar og skólaráðs.

Í fimmta lagi fá skólarnir nú mikið frjálsræði til að taka upp fullorðinsfræðslu, bæði í formi öldungadeilda eins og þær eru kallaðar og enn fremur til að taka upp eftirmenntun og starfsmenntun af ýmsu tagi í samvinnu við bæði sveitarstjórnir og í samræmi við atvinnulífið á hverjum stað. Þetta gefur skólunum mikið svigrúm til að geta lagað sig eftir starfsháttum og lagað sig eftir aðstæðum og atvinnuháttum á hverjum stað.

Herra forseti. Ég sé ekki ástæðu til að hafa þessi orð fleiri. Ég vænti þess að hv. deild sjái sér fært að afgreiða þetta mál þannig að það geti orðið að lögum á þessu þingi því ég tel brýna nauðsyn bera til að samþykkt séu lög um framhaldsskóla.

Ég legg svo til, herra forseti, að þessu frv. verði vísað til 2. umr. og menntmn.