05.05.1988
Neðri deild: 91. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 7526 í B-deild Alþingistíðinda. (5614)

431. mál, virðisaukaskattur

Fjármálaráðherra (Jón Baldvin Hannibalsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um virðisaukaskatt sem er 431. mál þingsins. Frv. um þetta efni hafa verið lögð fram áður, haustið 1983, haustið 1984 og 1986. Þessi frv. hlutu þá ekki afgreiðslu. Í grg. með frv. er rækilega fjallað um veigamestu þætti þess. Þar er gerð grein fyrir breytingum frá fyrra frv., helstu eiginleikum virðisaukaskattskerfisins í samanburði við núv. söluskattskerfi, áhrifum virðisaukaskatts á samkeppnisstöðu íslenskra atvinnuvega, sérstaklega með afnámi uppsöfnunaráhrifa. Þar er gerð grein fyrir verðlagsáhrifum, þar er gerður samanburður á virðisaukaskattskerfi innbyrðis meðal aðildarríkja OECD. Þar er lýst helstu einkennum virðisaukaskattskerfisins, gerð grein fyrir undanþágum frá skattskyldu og skattskyldri veltu og frádráttarheimildum, lögð fram áætlun um tekjuöflun ríkissjóðs af virðisaukaskattskerfinu eins og það er útfært í þessu frv., vakin athygli á áhrifum af frestun tekna vegna innheimtukerfis og bættri fjárhagsstöðu fyrirtækja vegna aukinna veltufjármuna fyrirtækja við tilkomu virðisaukaskatts. Þá er fjallað um sérreglur að því er varðar landbúnað, sérreglur um byggingarstarfsemi, endurgreiðslu virðisaukaskatts vegna hitunar íbúðarhúsnæðis. Þá er fjallað um skatthlutfallið og lagt mat á tekjur ríkissjóðs við mismunandi skatthlutföll, lagt mat á horfur um bætta innheimtu vegna eiginleika virðisaukaskattskerfisins, lagt mat á fjölgun framteljenda, sem þarf að vísu að leiðrétta, og fækkun skýrslna og enn fremur um kostnað við upptöku virðisaukaskattskerfis.

Að því er varðar undirbúning málsins skal þess getið að fulltrúar þingflokka stjórnarflokkanna hafa á undanförnum mánuðum allt frá því í febrúarmánuði fjallað um málið og það hefur breyst nokkuð frá upphaflegri gerð við þá umfjöllun. Í þeirri umfjöllun var einkum staldrað við eftirtalin atriði.

1. Innheimta skatts í landbúnaði, sérstaklega vegna sölu til vinnslustöðva.

2. Endurgreiðsla af vinnu á byggingarstað íbúðarhúsnæðis.

3. Skattlagning á sölu dagblaða.

4. Endurgreiðsla vegna húshitunar.

5. Skatthlutfallið.

6. Niðurgreiðslur sem áframhaldandi þáttur hliðarráðstafana vegna óbeinna skatta.

7. Gjaldfrestur við innflutning.

8. Breytt gildistaka frá upphaflegum áformum sem nú færist aftur um mitt ár 1989.

Frv. sem hér liggur fyrir er í þremur veigamiklum atriðum frábrugðið því frv. sem var til umfjöllunar fyrir hálfu öðru ári. Í fyrsta lagi skal nefnd sú meginbreyting að frv. er nú lagt fram sem liður í mótaðri heildarendurskoðun og endurmati á tekjuöflunarkerfi ríkisins. Alþingi hefur þegar afgreitt veigamikla þætti þeirrar endurskoðunar þar sem eru breytingar á lögum um tekju- og eignarskatt einstaklinga annars vegar og hins vegar ný tollalög og lög um vörugjald. Þau byrjunarskref sem þegar hafa verið tekin kalla á framhald og er frv, til laga um virðisaukaskatt stærsta skrefið í heildarendurskoðun tekjuöflunarkerfis ríkisins sem boðuð var í starfsáætlun núv. ríkisstjórnar.

Í annan stað er nú svo komið að eftir ráðstafanir ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum, þar á meðal tekjuöflunarmálum á miðju síðasta ári og aftur í upphafi þessa árs, hafa skapast forsendur til upptöku á virðisaukaskatti með mun minni röskun á efnahags- og verðlagsmálum en búist var við. Söluskattsstofninn hefur þegar verið breikkaður mjög verulega og nær nú til flestra þeirra þátta sem virðisaukaskatturinn mun taka til samkvæmt frv. Í raun og veru er breikkun skattstofnsins, sem verður samkvæmt frv. umfram núgildandi kerfi söluskatts, einungis um 3%. Samfara þeirri breikkun sem gerð var áður voru gerðar ýmsar af þeim hliðarráðstöfunum sem áður þótti ljóst að grípa yrði til við upptöku virðisaukaskatts og voru vafalaust meginástæðan fyrir því að málið hefur hingað til ekki náð fram að ganga. Það mál er því nú þegar að baki. Breyting á tekjuskattskerfinu, hækkun barnabóta og barnabótaauka og lækkun tolla og vörugjalda var sá rammi sem settur var umhverfis breytingu á söluskatti um síðustu áramót. Heildaráhrif þessara breytinga á tekjudreifingu í landinu voru á þann veg að ráðstöfunartekjur í neðri hluta tekjustigans hækkuðu og kaupmáttur óx. Breyting úr söluskatti yfir í virðisaukaskatt nú hefur því allt önnur hliðaráhrif að því er varðar tekjudreifingu og verðlag en orðið hefði síðast þegar virðisaukaskattur var til umfjöllunar á Alþingi.

Menn gera sér kannski ekki enn almennt ljóst að virðisaukaskattur er aðeins söluskattur í breyttri mynd, einn af mörgum neyslusköttum sem verið hafa hér á landi og annars staðar svo árum og áratugum skiptir. Menn virðast heldur ekki gera sér grein fyrir því að virðisaukaskattur hefur á síðustu 30 árum verið tekinn upp í hverju Evrópulandinu á fætur öðru og ætíð að undangenginni ítarlegri athugun í hverju landi og mati á kostum og göllum og mati á reynslu þeirra þjóða sem á undan hafa gengið. Það er athyglisverð staðreynd að engin Evrópuþjóð sem tekið hefur upp þetta skattform hefur horfið frá því aftur. Fullyrðingar um að ekki sé hægt að afnema skattinn eftir að honum hefur einu sinni verið á komið eru samt á misskilningi byggðar. Skýringin er önnur. Hún er sú að óbein skattheimta í formi neysluskatta hefur m.a. vegna niðurfellingar tolla orðið sífellt mikilvægari og stærri hluti af ríkissjóðstekjum viðkomandi landa. Þrátt fyrir stöðugt endurmat í þessum efnum hefur þessum löndum ekki tekist að finna annað skattheimtuform sem er jafnvirkt og samræmanlegt efnahagslegum markmiðum, þörfum atvinnuvega og skilyrðum þjóðarbúskapar eins og virðisaukaskattur.

Við umræður um virðisaukaskatt hefur sú spurning æ ofan í æ komið fram hvers vegna ekki sé unnt að lagfæra söluskattskerfið og gera það betra í stað þess að taka upp flóknari virðisaukaskatt. Þessu er til að svara að jafnvel þótt unnt væri að gera söluskattskerfið sem slíkt bærilega viðunandi felur sá skattur í sér eiginleika og galla sem gera hann alls óviðunandi frá efnahagslegu og viðskiptalegu sjónarmiði. Það má vera að fram hjá þessum göllum megi líta og það hafi verið gert á meðan skatthlutfallið var tiltölulega lágt og á meðan nýir tollar einkenndu vöruviðskipti milli landa. Með þeirri þróun sem verið hefur og verður áfram með afnámi fjárhagslegra hafta á viðskiptum á milli landa verða gallar söluskattskerfisins æ berlegri og veikja stöðu þess ríkis sem beitir slíku skattkerfi gagnvart þeim ríkjum sem nota virðisaukaskatt. Það að stoppa upp í götin á söluskattskerfinu og byrgja fyrir undanskotsleiðir sem vissulega er mikilsvert markmið í sjálfu sér nægir því ekki til að gera söluskattinn að viðunandi frambúðarkosti. Ráðstafanir til að draga úr hinum óæskilegu samkeppnisáhrifum sem við þegar þekkjum í formi endurgreiðslu á uppsöfnuðum söluskatti í hinum og þessum atvinnugreinum gera kerfið æ flóknara í framkvæmd eftir því sem lengra er gengið í þá átt. Dæmi um tilraunir til að vinna á móti göllum söluskattskerfis að þessu leyti má sjá t.d. í Finnlandi. Það verður þó við skoðun finnska kerfisins ekki sagt að slíkt kerfi sé einfaldara í sniðum og framkvæmd en virðisaukaskatturinn sjálfur.

Sem dæmi um hugmyndir manna um einfaldari lausnir með því að hafa áfram söluskatt og takmarka hann þá sérstaklega við innflutning, eins og nefndar hafa verið í þessum umræðum, vil ég vekja athygli á eftirfarandi staðreyndum:

Innflutningur til Íslands árið 1987 er að verðmæti ca. 60 milljarðar kr. Söluskattur á innflutning þyrfti að vera yfir 50% til þess að gefa þær tekjur sem fást af núverandi söluskattskerfi. Um þriðjungur innflutningsins eru fjárfestingarvörur og aðföng til iðnaðar. Söluskattur á þær af þessari stærðargráðu mundi íþyngja rekstri og skaða svo harkalega samkeppnisaðstöðu að ekki yrði við búið. Yrði skattur af þessum vörum endurgreiddur hins vegar þyrfti skattur á öðrum innflutningi að hækka upp í hvorki meira né minna en á bilinu 60–70% til þess að gefa sömu tekjur og núv. söluskattskerfi skilar af sér. Ef því er við bætt að söluskattur verði einungis lagður á innlenda framleiðslu en hins vegar ekki á þjónustu og verslun væri verið að efna til þvílíkrar mismununar fyrirtækja og atvinnuvega að kerfið mundi augljóslega undir engum kringumstæðum ganga upp.

Það er af þessum ástæðum sem frv. um virðisaukaskatt fær jákvæðar undirtektir flestra ef ekki allra talsmanna atvinnulífs á Íslandi við nánari skoðun. Þar gildir einu hvort menn spyrja um undirtektir talsmanna iðnaðar, landbúnaðar, sjávarútvegs eða verslunar. Uppsöfnunaráhrif söluskattsins, sem koma til vegna þess að framleiðendur söluvöru og seljendur þjónustu kaupa vörur til fjárfestingar á hluta aðfanga til framleiðslu með söluskatti, valda því að fyrirtækin verða að verðleggja vöru sína hærra en ella. Framleiðslukostnaðurinn er einfaldlega hærri vegna uppsöfnunaráhrifa skattsins á fyrri viðskiptastigum. Þetta er veigamikill þáttur í skýringunni á því hvers vegna framleiðslukostnaður í ýmsum greinum, þar á meðal t.d. í matvælaframleiðslu, er meiri hér á landi en víðast hvar annars staðar. Fyrirtæki sem selur vörur sínar á erlendum markaði keppir þar við framleiðendur sem bjóða vöru sína fala án þess að burðast með þær skattdreggjar í verði hennar sem íslenski aðilinn verður að gera.

Sama máli gegnir um innflutning. Sala erlendrar vöru, sem hingað kemur frá landi með virðisaukaskatt, seld hinum íslenska innflytjanda án þess að í verði hennar felist nokkur skattur, á innlendum markaði nýtur góðs af því í samkeppni við innlenda vöru sem verðlögð hefur verið með tilliti til þess að greiða söluskatt af fjárfestingu og ýmiss konar aðföngum. Afnám hafta, lækkun tolla og aðflutningsgjalda gera þessa samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja, bæði í útflutningi og á heimamarkaði, sífellt alvarlegri. Ókostur söluskattsins og uppsöfnun hans hefur ekki aðeins áhrif á samkeppnisstöðu milli innlendrar og erlendrar vöru hvort sem er á innlendum eða erlendum markaði. Þessi áhrif birtast einnig í því að atvinnugreinum er mismunað og einstökum fyrirtækjum innan sömu atvinnugreinar er mismunað.

Uppsöfnun söluskattsins er mjög mismunandi og einstök fyrirtæki verða á mismunandi hátt fyrir barðinu á uppsöfnuninni eftir því hvernig skipulagi þeirra er háttað, hvar framleiðsla þess er og hvernig framleiðsluferillinn er. Þannig hafa þessi uppsöfnunaráhrif verið metin á bilinu allt frá 2% upp í 6% í verði innlendrar framleiðslu á mjög mismunandi veg eftir því um hvaða atvinnugrein við erum að ræða. Þessi óæskilegu áhrif söluskatts á aðstöðu fyrirtækja til samkeppni kemur m.a. fram í því, öfugt við það sem hefur verið haldið fram í umræðum um virðisaukaskattskerfið, að söluskatturinn er vilhallur stórfyrirtækjarekstri en óvilhallur smærri fyrirtækjum og því í litlu samræmi við fyrirtækjauppbyggingu og fyrirtækjadreifingu í okkar landi. Vegna söluskattsins er hagkvæmara fyrir stórfyrirtæki að reka innan sinna vébanda ýmsa starfsemi, t.d. þjónustustarfsemi sem ella yrði að kaupa af minni aðilum en þá með söluskatti. Tilraunir hafa verið gerðar til þess að leysa þennan vanda með skattlagningu á innri þjónustu fyrirtækja, þar á meðal opinberra fyrirtækja, en slíkt fyrirkomulag hefur í reynd reynst nær óframkvæmanlegt. Þótt hér hafi aðeins verið drepið á nokkur atriði má ljóst vera að bætt söluskattskerfi er ekki raunhæfur kostur til að tefla fram á móti virðisaukaskatti.

Því hefur verið haldið fram að virðisaukaskattur sé flóknari og dýrari í framkvæmd en söluskattur og af þeim ástæðum sé óráð að hafa skipti á þessum tveimur skattkerfum. Víst er það að reiknað er með að í framtíðinni verði meiru til kostað til þess að koma upp og viðhalda virðisaukaskattskerfinu en nú er gert við söluskattinn. Hitt er ósannað og verður ekki sannað að söluskattskerfi sem nálgast virðisaukaskatt að skilvirkni og gæðum mundi kosta nokkru minna. Staðreynd er það að hjá þeim þjóðum, sem hafa byggt upp virðisaukaskattskerfi af hvað mestri skynsemi og rekið það sem slíkt undan þágulaust og án frávika og hafa ekki látið þrýstihópa og sérhagsmuni setja sitt soramark á kerfið, er virðisaukaskatturinn ódýrasta skattheimta sem völ er á — ég endurtek, ódýrasta skattheimta sem völ er á — svo að ekki verður um deilt. Þannig er það t.d. staðreynd um virðisaukaskattskerfið í Svíþjóð að kostnaður við það, þegar það er orðið rótgróið og það skilar langsamlega mestum hluta af tekjum sænska ríkisins, er innan við 1% af þeim tekjum sem það skilar og er það langsamlega ódýrasti skatturinn í innheimtu í því landi.

Eins og áður segir er frv. liður í heildarendurskoðun á tekjuöflunarkerfi ríkisins. Í byrjun þessa árs voru gerðar veigamiklar breytingar á þessu kerfi. Þær breytingar voru annars vegar liður í nýsköpun skattakerfisins og hins vegar við það miðaðar að undirbúa jarðveginn og skapa betri forsendur en áður voru fyrir hendi til upptöku á virðisaukaskatti. Meginástæða þess að gripið var til síðastnefndu breytinganna, þ.e. breytinga á söluskatti, voru þær að brýnt var að efla fjárhag ríkissjóðs og binda endi á skuldasöfnun hans sem hefur verið viðvarandi í mörg ár.

Nú er ljóst að ekki var vanþörf á þessum ráðstöfunum. Þróun efnahagsmála frá áramótum hefur verið með þeim hætti að æskilegt hefði verið að reka ríkissjóð með verulegum tekjuafgangi til þess að freista þess að draga úr verðbólguþenslu og þar með viðskiptahalla. Sömu sögu má segja um nauðsyn á aðhaldi í fjárfestingarákvörðunum annarra opinberra aðila eins og t.d. sveitarfélaga, einkum og sér í lagi á suðvesturhorni landsins.

Hluti aukinnar skattheimtu við sl. áramót er tilkominn vegna ákvarðana um auknar millifærslur, þ.e. beinar aðgerðir í tekju- og tryggingakerfinu til tekjujöfnunar í meira mæli en áður hafði verið. Raunveruleg aukning ríkistekna, þ.e. aukning tekna að frádreginni aukningu millifærslna, var hins vegar við það eitt miðuð að eyða annars fyrirsjáanlegum halla ríkissjóðs, en sú hækkun var rúmir 3 milljarðar kr. Auk þess að snerta fjárhag ríkissjóðs voru þær breytingar á söluskattskerfinu sem gerðar voru ekki án áhrifa á framfærslukostnað heimila og dreifingu neyslunnar. Þau áhrif voru hins vegar jöfnuð og rúmlega það með gildistöku nýrra ákvæða um tekjuskatt samfara staðgreiðslukerfi og með sérstökum ráðstöfunum sem gripið var til eins og t.d. hækkun skattfrelsismarka og hækkun fjölskyldubóta og niðurgreiðslna til að halda niðri vöruverði.

Óvinsamlegasti hluti þessara breytinga í munni stjórnarandstæðinga hefur án efa verið skattlagning á matvörur. Af einhverjum ástæðum tókst þeim ekki að koma auga á skóginn fyrir trjánum eða vildu ekki gera það. Þeir neituðu hreinlega að horfast í augu við einfaldar staðreyndir um heildaráhrif skattkerfisbreytingarinnar en einblíndu á þann eina þátt þeirra sem þeir ætluðu trúlega að mundi veita þeim stundarvinsældir þótt árangur af þeirri viðleitni hafi verið misjafn.

Þeim sem gera sér grein fyrir heildaráhrifum þessara umfangsmiklu breytinga dugir ekki að líta á hvern þátt fyrir sig heldur verður að setja þá alla í einu í samhengi og draga þannig fram heildaráhrifin hvort heldur á verðlag eða afkomu heimila. Slíkt mat hefur verið framkvæmt og niðurstöður þess eru ekki vefengjanlegar. Samkvæmt þeim er ljóst að hjá heimilum með meðaltekjur og þaðan af lægri tekjur hafa ráðstöfunartekjur eftir greiðslu beinna skatta hækkað. Gagnstætt gildir um heimili með tekjur fyrir ofan meðaltal. Heildaráhrif skattkerfisbreytingarinnar á tekjudreifingu voru þannig mjög afdráttarlaus. Þessar breytingar leiddu því allar til jafnari tekjudreifingar. Munurinn á ráðstöfunarfé launafólks minnkaði, tekjumunurinn minnkaði. Nauðsynlegt er að þetta komi skýrt fram því þetta er óvefengjanlegt og hefur margsinnis verið fram á það sýnt með tölum, enda hefur enginn þessara útreikninga verið dreginn í efa með talnalegum rökum.

Í stuttu máli má segja að breytingar á tekjuöflunarkerfi ríkisins um síðustu áramót hafi gert það styrkara en áður og virkara sem tekjuöflunartæki. Hæfni þess til tekjujöfnunar er meiri en áður og það breytir dreifingu ráðstöfunartekna til hagsbóta þeim sem úr minna hafa að spila. Virðisaukaskattur, eins og frv. gerir ráð fyrir, mun enn tryggja og festa í sessi þann árangur og þau áhrif sem að framan er lýst.

Undanþága á matvörur frá söluskatti eða virðisaukaskatti og áhrif slíkrar undanþágu á neyslumöguleika er eitt þeirra atriða sem hvað mest hafa verið í munni stjórnarandstæðinga. Formælendur undanþágufargansins hafa reyndar aldrei stutt það rökum eða sýnt fram á hin meintu æskilegu áhrif af undanþágunni. Þeir hafa aldrei gert grein fyrir því hvernig afla skyldi þess fjár sem tapast með undanþágunum og hvernig sú tekjuöflun kæmi niður á neytendur. Þvert á móti hefur verið bent á að til eru aðrar leiðir og betri en undanþágurnar í þeim tilgangi að jafna tekjuskiptingu. Beinar aðgerðir, hækkun persónuafsláttar, hækkun barnabóta, hækkun tryggingabóta o.s.frv., eru í þessu efni skilvirkari, ódýrari og áhrifaríkari tekjujöfnunaraðgerðir. Staðfest dæmi um það liggur nú fyrir þar sem er mat á skattkerfisbreytingunni hér á landi um síðustu áramót. Talsmenn slíkra leiða til tekjujöfnunar er ekki aðeins að finna hér á landi í þessari ríkisstjórn sem nú er við völd. Dæmi um sömu afstöðu má finna hjá öðrum þeim þjóðum sem hvað lengst hafa náð í að þróa skattkerfi sitt og lengst ganga í að þjóna félagslegum markmiðum í að jafna tekjuskiptingu. Hér er að sjálfsögðu vísað til grannþjóða okkar annars staðar á Norðurlöndum þar sem jafnaðarmenn hafa hvað lengst farið með völd.

Það vill vefjast fyrir sumum að skilja þau einföldu rök sem liggja að baki þeirri afstöðu að í stað undanþáguleiða sé betra að skattleggja alla vörusölu og nýta þær tekjur sem þannig fást til að bæta hag þeirra sem minna mega sín. Á það má varpa ljósi með einföldu talnadæmi sem er ekki fjarri raunveruleikanum hér á landi. Gera má ráð fyrir að matvörusala á ári án skatts sé 38 milljarðar kr. Sé þjóðinni skipt í tvo jafnfjölmenna hópa, hina tekjulægri og hina tekjuhærri, og miðað við gefna vitneskju um neysludreifingu, má gera ráð fyrir að matvöruneysla tekjulægri hópsins sé 11–13 milljarðar en um 15–17 milljarðar hjá tekjuhærri hópnum. Sé virðisaukaskattur 22%, greiða hinir tekjulægri 2,4–2,9 milljarða í þennan skatt, en hinir tekjuhærri 3,3–3,7 milljarða kr. Undanþága á matvöru mundi svara til 6,2 milljarða niðurgreiðslu miðað við 22% virðisaukaskatt. Þar af mundu 600–1300 millj. kr. hærri fjárhæð lenda sem niðurgreiðsla hjá hinum tekjuhærri helmingi þjóðarinnar en hinum tekjulægri. Það væri þess vegna ekki tekjujöfnunaraðgerð. Heildaráhrifin færu þó eftir því hvaða tekjuöflunarleiðir fyndust til þess að afla þeirra tekna sem undanþágan kostar. 6,2 milljarðar verða ekki gripnir upp af götunni. Þeirra verður t.d. ekki aflað með hækkun á eignarskatti, enda má benda á að hér fyrir hinu háa Alþingi, í Nd., liggur fyrir stjfrv. þar sem verið er að draga úr eignarskattsbyrði tekjulágra eldri borgara, þ.e. þeirra sem búa í skuldlitlu eða skuldlausu húsnæði en hafa tiltölulega lágar tekjur á efri árum. Þessara tekna verður heldur ekki aflað þótt lengra yrði gengið í tekjuskattsálagningu fyrirtækja sem þó var aukin tvisvar sinnum í fyrri áföngum skattkerfisbreytingarinnar. 6,2 milljarðar verða því ekki gripnir upp af götunni né heldur þeir fjármunir sem mundu leka út því til viðbótar út um undanþágurifurnar og seint verður metið nákvæmlega en nemur stórum upphæðum. Án þessara tekna skerðast því möguleikar þjóðfélagsins til að sinna félagslegum verkefnum, ekki hvað síst til hagsbóta fyrir hina tekjulægri. Það er t.d. ástæða til að minna á að allar fjárveitingar ríkisins til allra verklegra framkvæmda og allar millifærslur ríkisins úr ríkissjóði til fjárfestinga í samvinnu við aðra aðila eins og sveitarfélög og öll framlög ríkisins til beggja húsbyggingarlánasjóðanna eru upphæð sem er ekki nema 1 milljarði hærri en þetta gat sem hefði hlotist af undanþágu í söluskattskerfinu sem hér er verið að fjalla um. Þeir peningar verða ekki gripnir upp af götunni.

Hver er sú leið sem farin hefur verið af núverandi stjórn og fylgt er í þessu frv.? Hún er sú að innheimta skatt án undanþágu. Ríkissjóður fær þannig tekjur, t.d. þessa 6,2 milljarða, sbr. dæmið hér að framan, þar af stærri hlutann frá hinum betur settu. Hluti af þessum tekjum er síðan notaður til tekju- og neyslujöfnunar með því að auka ráðstöfunartekjur hinna tekjulægri og lækka verð á.algengustu matvöru, sbr. þá staðreynd að á árinu 1988 er tæpum 3 milljörðum kr. varið til þess að halda vöruverði í skefjum, einkum á innlendum matvörum, og 2,8 milljörðum er varið til útborgunar á barnabótum og barnabótaauka til að bæta afkomu og ráðstöfunartekjur fjölskyldna sem eru undir meðaltali tekna. Ég vara menn við því að leggja að jöfnu annars vegar millifærslur af þessu tagi sem mynda tekjur hjá hinum efnaminni samborgurum og hins vegar almenna skattlagningu sem varið er til sameiginlegra þarfa.

Það sem gerðist í þessu efni um sl. áramót var fyrst og fremst þetta: Persónuafsláttur var aukinn og skattleysismörk voru stórlega hækkuð. Barnabætur og barnabótaauki hækkaði verulega, um það bil um 1 milljarð kr. Tryggingabætur hækkuðu um 100 millj. kr. Niðurgreiðsla algengustu matvöru var aukin um 1600 millj. kr. Séu þessar tölur bornar saman við þær tölur um skattheimtu, sem að framan voru nefndar, verður ljóst að með hinum beinu aðgerðum er náð umtalsverðri tekjujöfnun. Sú niðurstaða er í fullu samræmi við greiningu okkar á áhrifum þessara breytinga og þá greiningu sem unnin hefur verið eftir öðrum aðferðum.

Hvað þýðir þessi niðurstaða? Hún þýðir einfaldlega að matarskatturinn svonefndi og samhliða breytingar í skattamálum og verðlagsmálum eru aðgerð í skattamálum, einhver hin mesta sem gerð hefur verið í tekjujöfnunarskyni og tekur langt fram afnámi söluskatts af matvælum.

Herra forseti. Ég tel mig hafa sýnt fram á það með veigamiklum rökum að sú skattkerfisbreyting sem gerð var í upphafi þessa árs og er undanfari þeirrar breytingar, sem hér er til umræðu, var ekki matarskattur, eins og lýðskrumarar hafa nefnt hana, heldur meiri háttar tekjujöfnun, einhver hin mesta sem gerð hefur verið af opinberri hálfu hér á landi. Virðisaukaskattur eins og hann er áætlaður samkvæmt frv., undanþágulaus og almennur og með lægra skatthlutfalli en núv. söluskattur, mun styrkja þessa aðgerð og tryggja hinn góða árangur hennar. Ekkert er mikilvægara fyrir velferðarríkið en að tekjuöflun þess standi á traustum fótum. Það er trygging þess að haldið verði uppi þeirri fjölbreyttu þjónustu sem það krefst. Tekjuöflunarkerfið verður jafnframt að tryggja atvinnuvegunum hina bestu aðstöðu og má ekki verða þeim fjötur um fót í harðri samkeppni á innlendum sem erlendum mörkuðum. Af þessum ástæðum öllum ber brýna nauðsyn til þess, herra forseti, að Alþingi Íslendinga taki ákvörðun um þetta mál hið fyrsta.

Frv. fylgir, eins og fyrr segir, ítarleg grg. þar sem útlögð eru efnisatriði frv. og einstakar greinar þess og gerð grein fyrir forsendum og áhrifum á þjóðhagsstærðir og ríkisútgjöld. Með hliðsjón af því að frv. liggur nú hér fyrir, þótt með nokkrum veigamiklum breytingum sé frá frv. sem lagt var fyrir haustið 1986, og með hliðsjón af því að öll meginatriði grg. eru hin sömu tel ég ekki ástæðu til að fjalla ítarlega um einstakar greinar eða einstök atriði en tel þó rétt að drepa á hin helstu þeirra og gera jafnframt grein fyrir megináhrifum frv. í hagrænu tilliti.

Eins og áður segir er frv. í meginatriðum, umfram þau þrjú sem ég tók fram í upphafi, samhljóða því sem lagt var fram árið 1986, en veigamestu breytingarnar eru þó nokkrar og þessar helstar:

1. Lagt er til að skatthlutfallið verði 22% í stað 24% eins og áður var gert ráð fyrir.

2. Í stað sérreglu um lægra hlutfall í viðskiptum milli bænda og afurðastöðva, sem þó hafði engin áhrif á endanlega skattlagningu eða verð, er í frv. nú gert ráð fyrir sama skatthlutfalli í þessum viðskiptum og öðrum. Hins vegar er miðað við að almennt uppgjörstímabil í landbúnaði verði 6 mánuðir í stað 12 í fyrra frv. Bændur geti þó valið reglulegt tveggja mánaða uppgjörstímabil eins og aðrir atvinnurekendur og eiga jafnframt kost á sérstöku uppgjöri innan 6 mánaða tímabilsins ef um er að ræða stórfelld innkaup fjárfestingarvöru eða rekstraraðfanga. Þá er gert ráð fyrir að um skil afurðastöðva og virðisauka af kaupum þeirra á landbúnaðarafurðum verði settar sérstakar reglur samkvæmt heimildarákvæðum sem afstýri því að þörf verði á mikilli hækkun afurðalána vegna upptöku virðisaukaskatts.

3. Í stað sérstakrar úrskurðarnefndar í tilteknum málum varðandi skattskyldu og framkvæmd er í frv. gert ráð fyrir að slíkir úrskurðir verði í höndum ríkisskattanefndar eins og nú er varðandi söluskatt.

4. Heimild til að veita gjaldfrest á virðisaukaskatti í innflutningi er víkkuð frá því að taka einungis til hráefnis og fjárfestingarvöru þannig að hún taki einnig til almennrar vöru. Miðað er við að heimild þessi verði takmörkuð á sama hátt og heimild til að veita gjaldfrest á aðflutningsgjöldum. Samtök innflytjenda hafa bent á að verðhækkunaráhrif af því að greiða virðisaukaskatt í tolli án gjaldfrests gætu orðið umtalsverð.

5. Lögð er til sú breyting að gildistaka laganna miðist ekki við áramót heldur 1. júlí 1989.

Í Ed. urðu eftirtaldar breytingar á frv. frá því sem það var lagt fram hér upphaflega:

1. Fasteignaleiga almennt, þar á meðal leiga hótel- og gistiherbergja, verði utan skattskyldusviðs.

2. Sala tímarita verði utan skattskyldusviðs.

3. Afnotagjöld útvarpsstöðva teljist ekki til skattskyldrar veltu.

4. Heimilt verði að setja sérstakar reglur um skil virðisaukaskatts af hráefni til fiskvinnslu í þeim tilgangi að jafna rekstraraðstöðu án tillits til rekstrarforms.

Enn fremur voru gerðar breytingar sem snerta undanþágu menningarstarfsemi, innheimtu skattsekta og formsatriði er varða gildistöku.

Eins og að framan getur er meginástæðan fyrir upptöku virðisaukaskatts fólgin í eiginleikum þess skatts og kostum hans umfram söluskatt. Þessir eiginleikar virðisaukaskattsins gera það að verkum að honum fylgja ekki uppsöfnunaráhrif eins og áður er að vikið. Með afnámi uppsöfnunaráhrifa nást fram mikilvægir kostir virðisaukaskatts umfram söluskatt. Ég nefni nokkra: Hann mismunar ekki framleiðslugreinum eða framleiðsluaðferðum. Hann bætir samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja gagnvart erlendum aðilum hvort sem litið er á innflutning eða útflutning. Hann hefur ekki áhrif á val neytenda á neysluvörum eða þjónustu. Hann veldur ekki tilviljunarkenndri hækkun framleiðslukostnaðar eftir því hvort framleiðslustig eru fleiri eða færri á sömu vöru né heldur eftir því hvort sölustaður er fjarri eða nærri upprunastað vöru.

Auk þessara kosta virðisaukaskattsins umfram söluskatt að því er varðar efnahagsleg og viðskiptaleg áhrif má gera ráð fyrir að innheimta og eftirlit með álagningu verði að einhverju marki öruggari en nú er í söluskatti vegna eiginleika kerfisins sjálfs.

Óhjákvæmilegt er að jafnstórfelld breyting og upptaka virðisaukaskatts er hafi áhrif á verðlag, enda er það beinlínis hluti af tilgangi með upptöku kerfisins þar sem sú röskun verðhlutfalla sem stafar af uppsöfnun söluskatts verður ekki leiðrétt nema með breytingu þessara verðhlutfalla. Enn fremur breytast verðhlutföll af þeim sökum að virðisaukaskattur mun ná til sölu einhverrar þjónustu sem ekki er skattlögð nú eða ber ekki fullan söluskatt og mun hún þá að sjálfsögðu hækka í verði. Á móti þessu koma áhrif af lækkun skatthlutfallsins og lækkun verðs vegna þess að uppsöfnunaráhrif hverfa.

Með upptöku virðisaukaskatts nú skipar Ísland sér á bekk með öðrum Norðurlandaþjóðum, bæði hvað varðar skatthlutfall og eins það að í þeim löndum er skatthlutfall eitt og hið sama fyrir alla sölu á vöru og þjónustu með örfáum undantekningum. Í töflu á bls. 26 í grg. með frv. er yfirlit yfir skattþrep í aðildarríkjum Efnahags- og þróunarsamvinnustofnunar Evrópu.

Í þessari töflu vekur athygli sú sérstaða norðurálfuþjóða að halda skattkerfi sínu hreinu og nota aðeins eitt skattþrep. Þessar þjóðir eru þó öðrum fremur þekktar fyrir að leggja áherslu á jöfnuð og félagsleg viðhorf. Þetta kemur að sjálfsögðu ekki á óvart með hliðsjón af því sem ég hef áður rakið í ræðu minni. Þessar þjóðir hafa valið að halda þessum mikilvæga tekjuöflunarþætti sínum undanþágulausum, en sinna jöfnunarmarkmiðum með öðrum og áhrifaríkari aðferðum en undanþágur geta orðið. Sérstaða þessara þjóða kann einnig að tengjast því að þar er almenningur allur upplýstari en víðast hvar annars staðar og því meiri líkur á að þar verði skynsamleg rök lýðskrumi yfirsterkari.

Frv. þetta gerir ráð fyrir að virðisaukaskattur verði lagður á nær alla sölu á vöru og þjónustu. Undanþágum er haldið í lágmarki. Þó reyndist nauðsynlegt að gera frávik af ýmsum ástæðum. Ástæður þessar eru af ýmsum toga, en eiga það sammerkt að þær hafa leitt til sömu niðurstöðu í flestum ríkjum sem hafa virðisaukaskatt.

Frávik þessi eru af tvennum toga. Annars vegar er um að ræða að tiltekin vinna og þjónusta, ekki vörusala, er undanþegin skattskyldu. Um það er fjallað í 2. gr. frv. Hins vegar eru frávikin þau að sala á tilteknum vörum og þjónustu telst ekki til skattskyldrar veltu. Sú vinna og þjónusta sem er undanþegin skattskyldu og fjallað er um í 2. gr. er þríþætt:

1. Þjónusta á sviði heilbrigðis-, menningar- og félagsmála sem að meiri hluta til er rekin af opinberum aðilum.

2. Fólksflutningar, póstþjónusta, vátryggingastarfsemi, bankaþjónusta og þjónusta ferðaskrifstofa. Þessi síðast talda starfsemi á það raunar sammerkt að vera á alþjóðlegum markaði og er ekki unnt að beita hér öðrum reglum en gilda hjá grannþjóðum okkar.

3. Leiga á fasteignum skattfrjáls. Leiga gistiherbergja er einn örfárra þátta sem er með mismunandi hætti í virðisaukaskattskerfi Norðurlanda. Gisting ber þannig t.d. fullan skatt í Danmörku, er skattlaus með öllu í Noregi, en í Svíþjóð ber hún svokallað skert skatthlutfall sem gildir þar fyrir einstaka þjónustutegundir.

Ákvæði 12. gr. um þá sölu sem ekki telst til skattskyldrar veltu lúta fyrst og fremst að útflutningi svo og sölu, útleigu og viðhaldi á haf- og loftförum að undanskildum skemmtibátum og einkaloftförum. Útflutningsvara á samkvæmt eðli skattsins ekki að bera skatt og að öðru leyti ná ákvæði þessarar greinar til sölu sem í flestum tilvikum kæmi, ef skattlögð væri, til frádráttar á síðara viðskiptastigi. Frávik frá þessu er þó sala dagblaða, landsmálablaða og héraðsfréttablaða og áskrift útvarpsstöðva sem ekki verður talin til skattskyldrar veltu. Hér ráða þau sjónarmið að verið sé að tryggja eðlilega skoðanamyndun og efla þá þjóðmálaumræðu sem er nauðsynlegur grundvöllur hennar.

Þá skal hér getið þess að í tveimur tilvikum hefur verið ákveðið að gera ráðstafanir til að hindra að verðlagsáhrif af virðisaukaskatti komi fram. Eru það einu ráðstafanirnar af þeim toga sem nú er gert ráð fyrir með vísan til þess sem áður er sagt og þegar hefur verið gert. Slíkar ráðstafanir komu til framkvæmda með breikkun skattstofnsins í ársbyrjun. Þau tilvik sem hér um ræðir snerta annars vegar byggingarstarfsemi og hins vegar hitun íbúðarhúsnæðis.

Eins og kunnugt er hefur vinna á byggingarstað verið undanþegin greiðslu söluskatts. Álitið er að með tilkomu virðisaukaskatts á þennan þátt mundi byggingarkostnaður íbúðarhúsnæðis geta hækkað um allt að 7%. Með hliðsjón af stöðu húsnæðismála og því að slík hækkun mundi hafa veruleg áhrif til hækkunar á vísitölu byggingarkostnaðar og þar með lánskjaravísitölu hefur verið ákveðið að sá virðisaukaskattur sem inn kemur vegna vinnu á byggingarstað við íbúðarhúsnæði verði endurgreiddur húsbyggjendum. Sú endurgreiðsla verður byggð á því að viðkomandi sýni fram á, t.d. í húsbyggingarskýrslu sinni með skattframtali, að hann hafi raunverulega greitt skattinn. Einnig kemur til álita að mæta þessari hækkun að hluta með niðurfellingu eða lækkun gjalda sem á byggingarframkvæmdum hvíla umfram tollabreytingarnar og vörugjaldslækkunina í upphafi árs. Þannig mun hækkun byggingarkostnaðar ekki verða til að íþyngja þeim sem byggja íbúðarhúsnæði. Nauðsynlegt er að undirstrika þetta atriði sérstaklega vegna rangra fullyrðinga í þessu efni sem fram hafa komið.

Virðisaukaskattur á vinnu á byggingarstað íbúðarhúsnæðis verður endurgreiddur og því er út í hött að tala um hækkun íbúðarhúsnæðis þess vegna. Íbúðarhúsnæði mun ekki hækka vegna upptöku virðisaukaskatts.

Hitt tilvikið snertir hitun íbúðarhúsnæðis. Í því er gert ráð fyrir að virðisaukaskattur verði endurgreiddur á smásölustigi, þ.e. hjá orkusölufyrirtækjum. Slík endurgreiðsla á orkusölustigi hefur sömu áhrif gagnvart neytandanum og niðurfelling skattsins. Verðið sem hann greiðir verður því hið sama og án skatts.

Í þessu sambandi vil ég einnig minnast á atriði sem mun hafa veruleg áhrif á fjárhagsstöðu ríkissjóðs, a.m.k. tvö fyrstu árin eftir upptöku virðisaukaskattsins. Eins og fram kemur í frv. er gert ráð fyrir að almennt uppgjörstímabil í virðisaukaskatti verði tveir mánuðir, en það er einn mánuður í söluskattskerfinu. Þessi breyting mun hafa þau áhrif að skil á virðisaukaskatti til ríkissjóðs verða að jafnaði um einum mánuði síðar á ferðinni en skil á söluskatti eru nú. Það þýðir enn fremur að á árinu 1989 mun einungis skattur af ellefu mánaða sölu skila sér í ríkissjóð verði ekki að gert. Í frv. er hins vegar bráðabirgðaákvæði sem gerir ráð fyrir því að á fyrsta árinu verði síðasta uppgjörstímabili virðisaukaskattsins hagað á þann veg að þetta tímabundna tekjutap dreifist á tvö ár, þ.e. árin 1989 og 1990. Í reynd verður hér ekki aðeins um tímabundið tap að ræða heldur einnig það að þessi inneign ríkissjóðs hjá skilaaðilum virðisaukaskatts verður viðvarandi. Er það í reynd eins konar lán úr ríkissjóði og má gera ráð fyrir að þetta nemi nálægt 11/2 milljarði kr. Ríkissjóður mun því þurfa að fjármagna samsvarandi fjárhæð með öðrum hætti. Kosturinn við þetta er þó sá að með þessu mun lausafjárstaða fyrirtækja batna, þörf þeirra fyrir lánsfé minnka og það ætti þess vegna að geta leitt til lægra vöruverðs en ella.

Eins og mönnum er kunnugt var í fyrstu miðað við að virðisaukaskattskerfið tæki gildi um næstu áramót, en nú er gert ráð fyrir að gildistíminn verði 1. júlí 1989. Virðisaukaskatt ber að greiða til ríkissjóðs fimmta dag hvers mánaðar sem hann gjaldfellur og er þar m.a. tekið tillit til nýrra viðskiptahátta sem notkun kreditkorta hefur leitt af sér. Hins vegar er eindagi söluskattsins 25. hvers mánaðar. Samtök viðskiptalífsins hafa fært að því rök að núverandi eindagi, sem er áður en allur innheimtur söluskattur hefur í raun skilað sér til söluaðila, auki kostnað við verslunarrekstur verulega. Þótt fjmrn. fallist ekki á ýtrustu útreikninga af þessu tagi, sem fram hafa verið lagðir, er ljóst að af þessu hlýst vaxtakostnaður sem vafalaust kemur fram í vöruverði. Í lögum um söluskatt eru takmarkaðar heimildir til að breyta eindaga skattsins.

Vegna þess dráttar sem á upptöku virðisaukaskatts verður hefur verið bætt inn í frv. ákvæði til bráðabirgða sem gefur fjmrh. heimild til að færa eindaga söluskatts fram yfir mánaðamót þannig að verðhækkunaráhrifum eindagans verði eytt.

Þótt flest atriði sem snerta virðisaukaskattinn séu þess eðlis að þau geri hann eftirsóknarverðan með tilliti til söluskatts má benda á nokkur atriði sem oft hafa verið talin mæla gegn honum.

Ljóst er að þeim sem standa ber skil á virðisaukaskatti mun fjölga frá því sem er í söluskatti. Á móti kemur að framteljendur munu skila sex skýrslum á ári í stað tólf nú og sumir, svo sem bændur, aðeins tveimur á ári. Þess vegna munu skattskýrslur verða færri en þær eru nú. Gert er ráð fyrir að skýrslur sem nú eru 135 þús. verði framvegis 132 þús. á ári hverju.

Annað atriði, sem oft er nefnt sem ókostur við virðisaukaskatt, er meint þörf á fjölgun starfsmanna og aukinn kostnaður. Víst er að þörf verður á auknum mannskap til að reka virðisaukaskattskerfið, en sú þörf er þegar fyrir hendi varðandi bætt eftirlit með söluskattskerfinu. Áætlað hefur verið að starfsmenn í því kerfi þurfi að vera á bilinu 70–80, þ.e. um það bil helmingi fleiri en nú starfa við söluskattsálagningu og söluskattsinnheimtu. Við mat á þessum upplýsingum ber þó að hafa eftirfarandi í huga:

1. Samanburður við núverandi söluskattskerfi er ekki eðlilegur. Vitað er að það er mjög undirmannað og þyrfti sjálfsagt að fjölga starfsmönnum í því verulega og mundi þó ekki duga til að starfrækja það með góðu móti.

2. Hafa ber í huga að virðisaukaskattur verður langsamlega stærsti tekjuþáttur ríkisins. Þótt starfsmenn við virðisaukaskatt verði fleiri en þeir eru nú við söluskatt verður þessi skattur engu að síður ódýrasti skatturinn hér á landi og tilkostnaður við öflun hans minni en nokkurs annars skatts eða tekna sem eitthvað hafa að segja fyrir afkomu ríkissjóðs.

Annars staðar á Norðurlöndum liggur fyrir sú reynsla að virðisaukaskattskerfið sé rekið fyrir innan við 1% af því sem það aflar. Sú áætlun sem gerð hefur verið hér um mannaflaþörf bendir til svipaðrar niðurstöðu. Með hliðsjón af mikilvægi þessa skatts verður varla annað sagt en að slíkur kostnaður sé mjög viðunandi og að sá kostnaður sem kann að falla til í atvinnulífinu vegna upptöku skattsins muni fljótt skila sér aftur í bættri samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja, lægra vöruverði, skilvirkara skattakerfi, betri innheimtu og réttlátari niðurstöðu.

Löggjöf um virðisaukaskatt er viðamikil og flókin og framkvæmd hennar þarf að vanda vel þegar í upphafi. Við undirbúning framkvæmdarinnar kann að koma fram sitthvað það sem gerir nauðsynlegt að breyta lögunum í einstökum atriðum eins og reynslan kenndi okkur varðandi staðgreiðsluskattinn. Af þeim sökum hefur verið ákveðið að skipa sérstaka nefnd fulltrúa stjórnarflokkanna og embættismanna er fylgist með undirbúningi og taki til umfjöllunar þau álitamál sem upp koma. Jafnframt verður nefndinni falið að taka til athugunar ákveðin atriði og hliðarráðstafanir sem þeim tengjast. Eftirtalin atriði eru meðal þess sem nefndin mun fjalla um eins og fram kemur á sérstöku þingskjali í nál: meiri hl. Ed.:

1. Mat á skattprósentu virðisaukaskatts.

2. Reglur um endurgreiðslu virðisaukaskatts vegna vinnu við nýbyggingar eða meiri háttar viðhald íbúðarhúsnæðis og annað sem tengist byggingarstarfsemi.

3. Reglur um endurgreiðslu virðisaukaskatts af orkugjöfum til hitunar íbúðarhúsnæðis.

4. Reglur um skattskil af hráefni til fiskvinnslu, sem tryggir jafna stöðu fiskvinnslufyrirtækja hvort sem þau gera út eigin skip eða ekki, og endurgreiðsla á innskatti hjá fiskvinnslufyrirtækjum.

5. Reglur um það hvernig með virðisaukaskatt af menningar- og listastarfsemi skuli farið.

6. Reglur sem tryggja að jafnræði sé í samkeppni einkafyrirtækja og opinberra aðila.

7. Reglur um það hversu skattskilum skuli háttað á útgáfu tímarita.

8. Reglur um skattskil í viðskiptum bænda og afurðastöðva og annað sem varðar landbúnað sérstaklega.

9. Reglur um heimild til að veita gjaldfrest á innflutningi.

10. Reglur um það hvernig með virðisaukaskatt af fólksflutningum skuli farið.

Herra forseti. Virðisaukaskattur hefur lengi verið á dagskrá hjá stjórnvöldum hér á landi. Niðurstaða þeirra sem kynnt hafa sér málið vegna þessa undirbúnings frá því að hann hófst hefur verið að spurningin sé ekki hvort heldur hvenær virðisaukaskattur verði tekinn upp og hvernig brugðist verði við þeim áhrifum af honum sem ástæða er til að mæta með sérstökum aðgerðum. Þessum spurningum þarf að svara nú. Með aðgerðum í efnahagsmálum og skattamálum á síðustu mánuðum hafa verið skapaðar allar forsendur í efnahags- og verðlagsmálum til að taka upp virðisaukaskattinn. Öðrum nauðsynlegum aðgerðum er lýst í frv. og grg. með því og nál. sem því fylgir frá meiri hl. fjh.- og viðskn. Ed.

Ég treysti því að þingmenn veiti þessu máli brautargengi og leggi sitt af mörkum til að bæta skattakerfi landsins, gera það réttlátara fyrir þegnana, skilvirkara fyrir ríkissjóð og hagkvæmara fyrir atvinnuvegina og fyrirtækin.

Herra forseti. Ég hef lokið máli mínu. Ég geri þá tillögu að máli þessu verði vísað til fjh.- og viðskn. deildarinnar að lokinni þessari umræðu.