13.08.1914
Efri deild: 36. fundur, 25. löggjafarþing.
Sjá dálk 382 í B-deild Alþingistíðinda. (1885)

31. mál, þingsköp Alþingis

Framsögumaður (Guðm. Björnsson):

Nefndin hefir gjört grein fyrir því í áliti sínu, að þetta sje svo vandasamt mál, að það þurfi meiri íhugunar en hægt sje að láta í tje á þessu þingi. — Jeg skal leyfa mjer að auka nokkrum orðum við það, sem sagt er í nefndarálitinu. Jeg skal benda á ýms atriði í þingsköpunum, sem nefndin álítur nauðsynlegt að breyta; margt af því, sem jeg nú mun segja, er frá mínu eigin brjósti; nefndin ber enga ábyrgð á því.

Það er þá fyrst 4. gr. Þar er ekki gjört ráð fyrir, hvernig með skuli fara, ef kært er yfir allsherjarkosningunum en það er þó hugsanlegt, að slíkt geti átt sjer stað. Sjeu þar nú dæmdar ógildar — hvað þá?

Næst er að nefna starfsmenn þingsins. Um það atriði er rætt í nefndarálitinu og þarf jeg ekki miklu við að bæta. Gallana á núverandi fyrirkomulagi þekkjum við allir. Þingið hefir stundum fengið skrifstofustjóra, sem ekki hafa verið starfinu vaxnir. Sömuleiðis ónýta skrifara. Nefndin leggur til, að skipaður sje fastur skrifstofustjóri, sem svo velji starfsmenn þingsins, í samráði við forsetana.

Þá er nú eitt meginatriði, sem einkarvel þarf að athuga, og það eru fyrirmæli þingskapanna um meðferð á lagafrumvörpum. Reynslan hefir þar leitt í ljós,. að vinna þingsins að lagafrumvörpum fer mjög illa úr hendi.

Nefndirnar draga oft að skila málunum,. þangað til komið er undir þinglok, einkum í neðri deild, og magnast sá ósiður ár frá ári; bitnar það illa á efri deild; hún fær nú oft merkustu málin svo seint í sínar hendur, að enginn tími er til að athuga þau. — Til hvers var þingið rofið í fyrra, efnt til kosninga og kvatt til þessa aukaþings? Til að athuga og íhuga sem vandlegast stjórnarskipunarlögin, sem samþykt voru í fyrra, og þá um leið breytingu á kosningalögum. Hvað líður þeim málum? Jú, stjórnarskrármálið kom úr nefnd í neðri deild 8. ágúst, kosningalögin eru þar enn í nefnd, hvorugt málið komið hingað til efri deildar. Í dag er 10. ágúst; á morgun ber að rjettu lagi að slíta þessu aukaþingi.

Herra forseti, — jeg tek mjer málhvíld, svo að allir geti fest sjer þessi ósköp í minni.

Breytingartillögum er iðulega hrúgað inn hjer á þingi við 3. umr. og síðan aftur við „eina umræðu“ um lagafrumvörp, og eru þá oft samþyktar án nokkurrar íhugunar. Þetta hefir leitt til þess, að lögin hafa einatt reynst svo gölluð, að þurft hefir að breyta þeim strax á næsta þingi. Þó tekur út yfir sá ósiður, að þingmenn hrúga lagafrumvörpum inn á hvert þing, öllum á óvart, alveg fyrirhyggjulaust og undirbúningslaust, hripa upp frumvörp sín í flughasti, þegar á þing er komið, þá fyrst, hver í kapp við annan, þykir fremd í því, að smámjatla þessum hrákasmíðum úr sjer fram undir þinglok „með afbrigðum frá þingsköpum“, sem þeir einlægt veita sjer. Menn hafa alla tíð vítt stjórnina fyrir það, að hún hafi aldrei birt frumvörp sín fyr en í þingbyrjun, og iðulega sakað hana um óvandaðan frágang á frv. og ónógar röksemdir; en er það ekki undarlegt að þingið skuli bera þessar ásakanir á stjórnina? Hvað ferst þingmönnum að finna að þessu, þar sem þeir eru margfalt sekari en stjórnin ? Það er sagt, að frumvörp stjórnarinnar eigi að vera vel vönduð, vel rökstudd og komin fyrir almenningssjónir góðum tíma áður en þing er sett. Rjett er nú það. En þingmanna frumvörpin er aldrei minst á, og þó er auðsætt, að alveg sama er um þau að segja. Þetta má ekki svo til ganga. Þjóðin verður að krefjast þess af fulltrúum sínum, að þeir hugsi eitthvað um þjóðmálin, milli þinga, hafi frumvörp sín tilbúin, vandlega íhuguð og vel rökstudd (í „athugasemdum“) fyrir þing, engu síður en stjórnin. Ef hægt væri að koma þessu á, þá myndi vinna þingsins verða margfalt meira virði, margfalt happadrýgri fyrir þjóðina. Þess vegna ætti að krefjast þess, að þingmenn hafi öll sín frumvörp altilbúin í þingbyrjun, alveg eins og landsstjórnin. Auðvitað getur það komið fyrir, að einhver þjóðarnauðsyn komi alt í einu í ljós á miðju þingi, sem bæta verði úr með lagaboði ; það er þó mjög sjaldgæfur viðburður. En þess vegna væri rjettast að kjósa nefnd í þingbyrjun, bæði í efri og neðri deild, samvinnunefnd, sem fengi öll slík frumvörp til athugunar, þau sem ekki eru lögð fram í þingbyrjun, og rannsakaði hvort þau væru sæmilega undirbúin og hvort nauðsyn væri að taka þau til meðferðar á því þingi, og skuli það aldrei leyft, nema sannað sje, að brýna þjóðarnauðsyn beri til, að þeirri lagasetningu sje ekki frestað til næsta þings. — Þá þyrfti að setja öllum nefndum frest fyrir því, hvað langan tíma þeir megi hafa frumvörp til meðferdar. Sjerstaklega er það óhæfa, að fjárlögin komi ekki til efri deildar fyr en í þinglok, svo að sú deild geti ekki unnið að þeim neitt að ráði. Þau ósköp fara óðum í vöxt; í fyrra voru fjárlögin lögð fram í efri deild 28. ágúst — tuttugasta og áttunda dag ágúst-mánaðar.

Jeg vjek að því áðan, að það eru breytingartillögurnar, sem iðulega valda verstu göllunum á lagasmíðum þingsins. Þær „má koma fram með við hverja umræðu sem er“, segir í 30. gr. þingskapa. Þó veit jeg ekki til, að þeirra hafi nokkurntíma orðið vart við 1. umr. En við 2. umr. er altítt að þeim rignir niður úr öllum áttum.

Hjer í efri deild höfum við nú tekið upp þann sið, að þeir, sem vilja fá frumvarpi breytt, tilkynna nefndinni óskir sínar við 1. umr., eða meðan nefndin situr að störfum. Næst þá oftast samkomulag, og fer nú oftast svo hjer í efri deild, að við 2. umr. er ekki um aðrar breytingar að ræða en þær, sem nefndin stingur upp á. Þyki nú einhverjum þörf á frekari breytingum, vekur hann máls á því og biður nefndina að athuga það til 3. umr., en flytur ekki sjálfur breytingartillögur, nema nefndin hafni tilmælum hans. Þetta eru rjettu vinnubrögðin, og hafa gefist ágætlega hjer í efri deild, bæði í fyrra og núna í sumar. En í neðri deild er alt í mesta ólagi, iðulega ókjör af breytingartillögum frá ýmsum þingmönnum, öðrum en nefndarmönnum, bæði við 2. og 3. umræðu; veldur það bæði töfum og skemdum. Sjerstaklega þarf að girða fyrir að breytingartillögum rigni niður úr öllum áttum við 3. umræðu og eina umræðu, t. d. með því að leyfa ekki breytingartillögur við þær umræður frá öðrum en nefndunum, eða þá heimta aukinn meiri hluta með þeim; mætti setja í þingsköp, að til samþyktar á breytingartillögum við 3. umræðu og eina umræðu þurfi 2/3 atkvæða; er þá engu að síður örugt um að þær breytingar verði gerðar, sem augljóst er að fram þurfi að ganga.

Jeg verð að fara fljótt yfir sögu. Eitt er það í þingsköpunum, sem athygli vekur, þar sem eru rökstuddar dagskrár; þær eru nefndar í 34. gr. þingskapa, sbr. 52. gr. Í stjórnarskipunarlögunum frá 3. okt. 1903 er talað um að vísa máli til ráðherra.

Það er því harla kynlegt, að í þingsköpunum er ekki gert ráð fyrir neinu, sem heitir tilvísun til ráðherra. En það er orðið alsiða að vísa máli til ráðherra með rökstuddri dagskrá; hún er orðin einskonar ruslakista, sem öllu er fleygt í. Með rökstuddri dagskrá eru frumvörp „drepin“, og þykir vægari dauðdagi en að „skera þau niður“; með rökstuddri dagskrá eru frumvörp „svæfð“, sem sje vísað til stjórnarinnar, eins og fara á með þetta frumvarp. Með rökstuddri dagskrá eru líka þingsályktunartillögur drepnar, vísað frá eða vísað til stjórnarinnar. Með rökstuddri dagskrá má enn fremur fella stjórnina, t. d. með því að drepa stjórnarfrumvarp á þann hátt og fela vantraustsyfilýsingu í dagskránni.

Það væri nú æskilegt að koma þessum þingvenjum fyrir í þingsköpunum.

Þá eru þingsályktunartillögur. Það er eitt atriðið, sem þarf athugunar við. Það er orðin venja, þótt ekki sje það leyft í þingsköpunum, að heimila útgjöld úr landssjóði með þingsályktunartillögum. Slíkar þingsáliktunartillögur ættu að vera bornar upp og samþyktar í báðum deildum, enda er það nú oftast gert, en þess er ekki krafist í þingsköpum. Nefndin er einhuga um það, að í þingsköpum eigi að skipa svo fyrir, að þingsályktanir, sem fara fram á útgjöld úr landssjóði, skuli samþykkja í báðum deildum, til þess að gildar sjeu.

Nú er að nefna þann annmarkann á vinnubrögðum þingsins, sem háskalegastur er fyrir þjóðina. Það er meðferðin á fjárlagafrumvörpunum. Neðri deild er nú farin að halda þeim hjá sjer fram . undir þinglok; þess var áður minst; því verður að kippa í lag. — Þá er annað. 30. gr. þingskapa segir: „Breytingartill. um atriði, sem búið er að fella í deild, má eigi bera upp aftur í sömu deild á sama þingi“. En þetta. boðorð þingskapanna er nú fótum troðið á hverju þingi; það sem felt er við 2. umr. fjárlaga, gengur nú iðulega aftur við 3. umr.; er þá bara krónutalinu breytt ofurlítið, og kallað, að nú sje um alt annað að ræða, þó atriðið sé alveg það sama, sem búið var að fella, sami vegurinn eða brúin, sami skólinn eða rithöfundurinn. Ýmsir þingm. eru mjög óánægðir með þennan nýja sið. En háttv. neðri deild hefir ekkert að þessu hugað í frv. sínu til breytingar á þingsköpunum. Enn fremur hefir það vakið óhug gætinna manna á þingi, að nú er orðið altítt, að hækka stórum útgjöldin og besta við nýjum útgjaldaliðum, við 3. umr. fjárlaganna. Þegar svo fjárlögin ern komin gegnum báðar deildir og fara svo aftur frá efri deild til einnar umr. í neðri deild, þá bætir neðri deild enn á ný við útgjöldin, — í fyrra hvorki meira né minna en 40,000 kr. (39,930 kr.) og mikið af því atriði, sem áður höfðu verið feld, eða alveg nýir gjaldliðir. Þetta er meira en lítið varasamt fyrir fjárhag landsins, ekki síst af því, að þessi þingvenja er stöðugt að færast í aukana. Nú mætti vel girða fyrir þessa hættu með hyggilegum ákvæðum í þingsköpunum um breytingartillögur, eins og jeg var að nefna áðan. Virðist ekki vanþörf á, að þetta sje vandlega athugað, þegar um breytingu er að ræða á þingsköpunum. Það er ofurhægt á ýmsan hátt — ef þingið vill. Við höfum á þessu og síðasta þingi tekið upp þá nýbreytni, að báðar deildir hafa kosið menn til að vinna saman að ýmsum vandamálum. Er full þörf á að íhuga, hvort það muni ekki heillaráð, að fjárlaganefndir beggja deilda vinni saman að fjárlögunum frá þingbyrjun þar til öllu er lokið. Annað er það, að vel mætti heimta 2/3 atkvæða við 3. umr. og við eina umr., til samþyktar á útgjaldahækkun. Jeg hefi talað við marga glögga lagamenn um þetta, þar á meðal þann manninn, sem jeg met mest og ætla færastan um að dæma, en það er Magnús landshöfðingi. Hann segir mjer, og aðrir líka, að ekkert sje því til fyrirstöðu í stjórnarskránni, að slíkt ákvæði væri sett í þingsköpin — heimtaður aukinn meiri hluti, t. d. 2/3, við ýmsar atkvæðagreiðslur.

Þá er enn eitt atriði, sem hefir verið lagfært í frv. neðri deildar, en þó ekki til hlítar; það er um afl atkvæða; vísa jeg um það til nefndarálitsins, en hefi þó nokkru við að bæta. Það hefir komið fyrir, þegar greiða hefir átt atkvæði um ýms stórmál, að einhverjir þingmenn, einn eða fleiri, hafa hvergi fundist! og þó ekki haft brottveruleyfi. Þetta er ekki rjett. Þingmenn eiga að vera á fundi við atkvæðagreiðslu. Við vitum einnig, að þingmenn hafa stundum gengið af fundi, hópur manna, og gert fundi ólögmæta; það eru þingsafglöp hvorttveggja, að fela sig, eða ganga af fundi og vanrækja að vera við atkvæða greiðslu. En þetta hefir mönnum haldist uppi, og engri hegningu sætt fyrir þetta augljósa lagabrot. Í fyrri tíð, í þeim merkustu þingsköpum, sem hjer hafa verið samin, þingsköpum þjóðfundarins 1851, sem sá fundur samdi sjer sjálfur, var það ákveðið, að hver þingmaðurskyldi vera viðstaddur atkvæðagreiðslu og skyldi greiða atkvæði um hvert mál. Á þingum ýmsra þjóða er þingmönnum einnig gert þetta að skyldu, nema sjerstaklega standi á, t. d. ef um eigin hagsmuni þingmanns er ræða. Í vorum þingsköpum er nú líka gert ráð fyrir því, að þingmenn geti fengið undanþágu frá að greiða a- kvæði, ef um eiginhagsmuni þeirra er að ræða. En hjer á landi er þingmönnum ekki bannað að greiða atkvæði, jafnvel þó um fjárveitingar til þeirra sjálfra sje að ræða. Það er þó mjög illa til fallið, að þingmenn greiði atkvæði, þegar svo er ástatt, og það hlýtur að mælast illa fyrir og veikja virðinguna fyrir þinginu, ef þingmenn halda þeim upptekna hætti, að „greiða atkvæði með sjálfum sjer“. Sumir líta svo á, að ekki sje hægt. að banna þetta; en jeg hefi einnig talað um þetta atriði við Magnús landshöfðingja, og lítur hann svo á, að ekkert sje því til fyrirstöðu í stjórnarskrá vorri segir, að. úr því að veita megi undanþágu frá atkvæðagreiðslu, þá megi eins svifta þann atkvæði, sem ekki sjer sóma sinn og beiðist undanþágu, þegar full ástæða er til. Það er sannarlega vert að athuga þetta atriði.

Jeg vil líka vekja athygli á því, að í sumum löndum eru það lög, að þingmenn skuli segja af sjer þingmennsku, ef þeim er veitt embætti, en mega samt bjóða sig fram aftur. Jeg held að það hefði ekki verið úr vegi, þó að hjer hefði komist í lög, t. d. að þeir þingmenn, sem Alþingi velur til launaðra starfa utan þings, skyldu segja af sjer þingmensku, og vitja kjósenda af nýju. Jeg á þó ekki við yfirskoðunarmenn landsreikninganna.

Þá vantar loks alveg í þingsköpin ákvæði um refsingu fyrir þingsafglöp. Í þingsköpum þjóðfundarins var gjört ráð fyrir að vísa mætti mönnum af fundi, stund úr degi, eða jafnvel svo dögum skifti, og skildi þingmaður þá jafnframt missa þingfararkaup sitt fyrir þann tíma. — En nú má líka hugsa sjer að forseti fremji þingsafglöp, og þá vandast málið. Þó má nefna eitt úrræði: Ef forseti t. d. fellir rangan úrskurð að dómi fundarmanna, og nokkrir þingmenn standa upp og mótmæla, þá mæti skjóta úrskurði forseta undir dóm allra annara forseta Alþingis, bæði aðalforseta og varaforseta.

Jeg hefi nú lauslega drepið á ýms mikilsverð atriði, svo jeg held að allir hljóti að játa, að þetta frv. bæti úr fæstu því, sem frekast þarf bóta hjer á þingi, og full þörf að athuga þingsköpin orð fyrir orð.

Út um allan heim hafa menn lengi deilt um það, hvort betur gæfist tvískift þing eða óskift. En nú má heita að þeirri deilu sje lokið; sannreynt að tvískiftingin gefst betur.

Það er að vísu svo, að komi deildunum ekki saman um eitthvert mál, þá lendir það mál í sjálfheldu, stendur fast. Í sumum löndum er ekki sjeð við því, eða tekið til örþrifaráða t. d. að fjölga alt í einu þingmönnum efri deildar, sem stjórnin kýs.

Hjer á landi höfum við frá upphafi neytt þess úrræðis, sem nú ryður sjer alstaðar til rúms meir og meir. Við höfum haft ágætt úrræði, sameinað Alþingi, til þess að bæta úr þessum galla, sem alt af hefir þótt vera á tvískiftum þingum. Til þess að losa málin úr sjálfheldu, ef deildunum kemur ekki saman — vitum við — er ákveðið, að þingmenn skuli allir ganga í eina málstofn, sem þá kallast sameinað Alþingi. Til þess eins var það ætlað í upphafi. En smátt og smátt fundu menn hjer, að sameinað Alþingi gat gert meira gagn, fundu, að þörf var á meiri samvinnu milli deildanna. Og nú á síðustu þingum hefir öllum orðið þetta ljóst.

Nú erum við komnir inn á þá braut að bæta vinnubrögðin á þingi með „samvinnunefndum“ og ná á þann. hátt því hagræði, sem óskiftum þingum hefir jafnan verið talið til gildis, án þess að missa neitt af þeim höfuðkosti tvískiftingarinnar, að hún varnar flaustri og háskalegu fljótræði.

Í stjórnarskrárfrv. því, sem nú liggur fyrir þinginu, er það líka viðurkent, að sameinað þing geti haft ýms aukaverk umfram það, að jafna misklíð milli deildanna. Þannig er nú gert ráð fyrir, að sameinað þing kjósi yfirskoðunarmenn landsreikninganna. Þessi nýbreytni, sem tekin var upp í fyrra, um samvinnunefndir, og haldið hefir verið áfram í ár, hún hefir gefist svo vel, að athuga verður, hvort ekki eigi að gera ráð fyrir þeim vinnubrögðum í þingsköpunum.

Þetta er mikilsvarðandi alvörumál, því að vilji þingið ekki af sjálfsdáðum bæta úr þessum miklu og mörgu göllum á vinnubrögðum sínum, þá er hætt við, að óhug slái á þjóðina, og henni fari að finnast helst til mikið um meinbugi þess marglofaðu þingræðis. Ef Alþingi vill ekki bæta úr þessu með nýjum þingsköpum, þá eru litlar líkur til að það verði gjört með stjórnarskrárbreytingim; þær hefir þingið líka á sínu valdi. Einu sinni var 6l. gr. stjórnarskrárinnar kölluð dýrindis gimsteinn, en nú er það komið upp, að sá gimsteinn er, eins og aðrir fleiri — úr gleri!

Þetta þing var kosið til að íhuga stjórnarskrárbreytinguna. Og við höfum nú setið hjer síðan 1. júlí; og nú er 10. ágúst, og enn er þetta mál, sem þingið var kosið til að íhuga og útkljá, — enn er það ekki komið hingað úr neðri deild. Jeg tek mjer aftur málhvíld til þess háttv. deild geti íhugað þetta.

Og þess vegna, af öllum þessum ástæðum, leyfi jeg mjer, herra forseti, að vekja athygli á því, að mörg ung þjóðfjelög hafa tekið upp breytingaraðferð á stjórnarskipunarlögum sínum, sem er alt öðruvísi, en gefst ágætlega. Hún er sú, að þá er breyta skal stjórnarskrá þjóðarinnar, eftir uppástungu löggjafarþings, eða kröfu þjóðarinnar, þá er efnt til þjóðþings, eftir sjerstökum kosningalögum, og það breytir stjórnarskránni, gerir ekkert annað; hættir svo. Þetta hefir gefist mæta vel.

Þá koma fram úr krókunum ýmsir bestu menn, sem hafa dregið sig í hlje og ekki getað fengið af sjer að taka þátt í róstum löggjafarþinganna.

Engri þjóð stæði nær en oss Íslendingum að taka upp þennan ágæta sið, því við eigum hann frá fyrri tíð, nærri í heilu líki, þar sem er þjóðfundurinn frægi 1851.

Stjórnarskránni ætti að breyta á þjóðfundi, en ekki á Alþingi.