06.04.1923
Neðri deild: 35. fundur, 35. löggjafarþing.
Sjá dálk 373 í C-deild Alþingistíðinda. (2198)

30. mál, stjórnarskipunarlög

Jón Þorláksson:

Jeg ætla ofurlítið að minnast á brtt. hv. þm. Str. (MP). Það eru þrjár aðalbreytingar, sem hann fer fram á, það fyrst, að fækka þm., í öðru lagi að þurfamenn skuli öðlast kosningarrjett, og þriðja, að aðeins ein málstofa skuli verða, með öðrum orðum: óskift þing.

Um fyrstu breytinguna er það að segja, að hún er fyrirkomulagsatriði, en ekkert stefnumál. Enda má með lögum fækka þm., nema hvað stjórnarskránni verður að breyta, ef landskjörnir þm. verða numdir burt, og get jeg að mínu leyti sagt það, að mjer er ekkert sárt um þá, og óhæfilega mikil fyrirhöfn við kosningu þeirra.

Um hin tvö atriðin er það aftur á móti að segja, að þau eru bæði stefnumál, enda hefir flm. (MP) fengið viðurkenningu fyrir þær brtt. úr þeirri átt, sem hún átti að koma, nefnilega frá hv. 2. þm. Reykv. (JB), þeim eina þm., sem hefir beinlínis á stefnuskrá sinni að kollvarpa núverandi þjóðskipulagi. Það eitt ætti út af fyrir sig að vera nægilegur dómur á báðar þessar brtt., að vísa til þessa. Það má kannske segja sem svo, að það skifti litlu máli, eins og kosningarrjetturinn er nú orðinn rúmur, að veita þurfamönnum hann líka, en hitt er að minsta kosti stórkostlegt atriði, að hafa óskift löggjafarþing. Jeg veit til þess, að sum ung ríki hafa reynt það, en alstaðar gefist svo illa, að mjer vitanlega er það fyrirkomulag hvergi notað nú, og verður líklega hvergi notað fyrri en sameignarfyrirkomulagið fer að láta ljós sitt skína yfir heiminum! Háttv. þm. Str. (MP) viðurkendi raunar þýðingu þess, að hafa tvískift löggjafarþing, sem vörn gegn óhæfilega miklum og ljelegum lagatilbúningi, og í framsöguræðu sinni gat hann þess, að yrði óskiftu þingi komið á, þyrftu einhver varúðarákvæði að koma í staðinn og benti á t. d. að hafa fjórar umræður, en beiddist þess annars, að menn vildu koma með einhverjar aðrar heppilegar tillögur í þá átt. Þannig hefir hann sjálfur viðurkent aðalmótbárumar gegn þessari tilhögun, auk þess, sem þetta sýnir ljóslega, hvað brtt, hins hv. þm. eru fljóthugsaðar og vanhugsaðar. Það er margt, sem enn mætti um þessar brtt. segja, en jeg ætla þó að láta hjer staðar numið.

Þá eru það tvær breytingar enn þá á stj.skr., sem frv. fer fram á, sem sje að halda þing annaðhvert ár og fækka ráðherrunum niður í einn, en þá sjálfsagt með þeirri hugsun á bak við, að taka upp landritaraembættið eða stofna annað á borð við það. Báðar hafa þessar tillögur sætt andmælum, sú fyrri þó eingöngu af hæstv. forsrh. og flokksbræðrum hans, og var það því ekki að ófyrirsynju, að hann lagði áherslu á, hvað þær raddir væru veigamiklar. Aðalmótbárurnar voru þær, að skaðlegt væri að vera of oft að hrófla við stjórnarskránni. Það viðurkenna líka allir. En allur fjöldi manna, utan þings að minsta kosti, lítur svo á, að sú stefna eigi að ná lengra en til stjórnarskrárinnar, og er þeirrar skoðunar, að í flestum tilfellum verði nægilegt, að þing komi saman annaðhvert ár til að búa til ný lög og breyta þeim, sem fyrir eru. Þinginu er heldur ekki ætlað að annast stjórnarstörf, en þó er sú raunin á, að ráðherrarnir leita að staðaldri til ýmsra þingnefnda með mál, sem eru framkvæmdarmál en ekki löggjafarmál. það er máske ekki rjett, að áfellast stjórnina fyrir þetta, þegar þing standa yfir á annað borð, en hún á samt sem áður að komast af án þess að hafa stöðugt þingnefndir sjer við hönd til að ráða fram úr málum sínum, og hafa þær þannig fyrir nokkurskonar yfirstjórnendur. Það á ekki að halda þing á hverju ári til þess. Og almenningur ályktar svo, sem ekki sje nauðsynlegt að hræra árlega í löggjöfinni, en löggjöfin er það, sem þingið á að annast. Þá gera þessar „mörgu og veigamiklu raddir“ mikið úr því, að þingið eigi, af sínu mikla viti, að ráða fram úr vandamálum þjóðarinnar, þrátt fyrir það, að alment er viðurkent, að löggjafarsamkomur sjeu fremur ljelegt verkfæri til þeirra hluta. En sú heilbrigða skynsemi og rólega yfirvegun, sem málinu mætir utan þings, segir, að þingið hafi gengið betur frá lögum sínum og vandað meir störf sín meðan það var haldið aðeins annaðhvert ár. Ástæðan auðvitað sú, að stjórninni vanst þá betri tími til að búa málin undir þingið, enda mun engum blandast hugur um, að lagasmíði hafi verið einna vönduðust á árunum 1904–1912, meðan ákvæðinu í stjórnarskránni, um þinghald annaðhvert ár, var fylgt. Menn finna til þess, að fjárhagurinn sje erfiðari en áður og skuldabyrðin miklu þyngri en menn hafa gert sjer vonir um að landið sje fært um að bera. En menn treysta því ekki, að þinginu takist að bæta úr því með því einu að sitja árlega á rökstólum og skeggræða. Auk þess sjá menn, að þinghaldið verður því sem næst helmingi dýrara með því fyrirkomulagi, sem nú er, því allar vonir manna um það, að þingtíminn styttist, ef þing er árlega, hafa brugðist fram að þessu.

Jeg fyrir mitt leyti er alveg óhræddur við það að leggja slíka stjórnarskrárbreytingu undir úrskurð þjóðarinnar, þó hæstv. forsrh. (SE) sje það ekki. Því jeg er alveg viss um það, að mikill meiri hluti kjósenda vill ekki einungis hafa þessa heimild til að hafa þing aðeins annaðhvert ár, heldur mun hann heimta það, að stjórnin framfylgi þessu, nema einhver alveg sjerstök stórmál sjeu á döfinni, eða stórkostlegt umrót í umheiminum, svo sem var, þegar Norðurálfuófriðurinn gaus upp, öllum að óvörum. En slík ósköp hafa hingað til ekki komið fyrir nema svo sem einu sinni á öld.

Þá ætla jeg að minnast örlítið á breytinguna á stjórninni. Mjer fanst það á hv. þm., að þeim sje sárt um að missa ráðherrana sína, og jeg get eiginlega ekki láð það flokki, sem hefir meiri hluta nú sem stendur, að honum þyki sætt á bragðið að geta ráðið yfir þremur ráðherrasætum. Jeg skil því að þessu leyti afstöðu hv. þm. A.-Sk. (ÞorlJ) og hv. 1. þm. S.-M. (SvÓ). En það, sem aðallega vakir fyrir mjer í þessu máli, er það, að með núverandi tilhögun getur landið ekki átt von á því að fá viðunanlega góða stjórn. Þetta er ekki af því sprottið, að landinu þurfi í sjálfu sjer að vera ver stjórnað af þrem ráðherrum en einum, heldur af því, að landritaraembættið vantar nú, en það var til þess stofnað í upphafi, að fá nægilega festu í stjórn landsins. Til þess að gera þessa hugsun mína nægilega skiljanlega, verð jeg að skýra stuttlega frá því, hvaða skipulag er á þessu viða erlendis, t. d. í nágrannalöndunum. Málunum er þar skift niður á skrifstofur og sjerstakur forstjóri yfir hverri skrifstofu, eða skrifstofustjóri. En yfir hverjum flokki skrifstofa, t. d. öllum þeim, sem með atvinnumál fara, er svo annar sjerstakur yfirmaður, sem á íslensku hefir venjulega verið nefndur deildarstjóri, og svarar það til landritaraembættisins hjer. En þetta er fast embætti og óbundið öllum stjórnarskiftum, og maðurinn, sem gegnir því, hefir kunnugleika á og yfirlit um öll þau mál, sem undir skrifstofuflokk hans heyra, og á að geta haldið þar samræmi og yfirliti, sem hinir einstöku skrifstofustjórar geta að sjálfsögðu ekki haft. Í þennan mann sækja svo hinir nýju ráðherrar þekkingu sína á því, sem á undan er gengið í málum þeim, sem undir þá heyra.

En með núverandi skipulagi hjer hafa ráðherrarnir ekki í annað hús að venda en til hinna einstöku skrifstofustjóra, sem ekki þekkja annað en sína skrifstofu, þannig, að alt samræmi fer út um þúfur, af því að enginn fastur maður er nú til í stjórnarráðinu, sem hafi yfirlit um allar skrifstofumar, eins og landritarinn hafði áður. Nú mun einnig vera svo komið, að fylgt er sitt hvorri reglunni í afgreiðslu mála, eftir því í hvaða stjórnardeild þau eru. Auðvitað getur svo verið, að einhver skrifstofustjóri hafi setið svo lengi, að hann sje orðinn vel kunnugur, en það þarf ekki að vera, og engin trygging er fyrir því. Það mun heldur ekki vera hægt að taka sem skrifstofustjóra mann utan að, þó ýmsum virðist svo sem slík embætti ættu að standa opin, t. d. góðum sýslumönnum utan af landi, heldur verður að taka í þau mann úr stjórnarráðinu sjálfu, ef ekki á alt samhengi í framkvæmdarstjórninni að fara út um þúfur.

Enn eitt aðalatriði í þessu sambandi er það, að landritarinn átti áður að gæta fjárhags landsins fremur en nokkur annar embættismaður, sjá um samræmi þar og halda í horfinu, þó stjórnarskifti yrðu. Og þó þetta væri oft á þeim árum erfitt og allumfangsmikið, og miklar greiðslur og fjárkröfur, má segja það, að yfirleitt hafi fjárhagnum þá verið haldið í rjettu horfi. Síðan hefir fjárhagurinn að ýmsu leyti komist á ringulreið, og þó að sjálfsögðu megi segja, að því hafi að ýmsu leyti ráðið utanaðkomandi ástæður, er þó enginn efi á því, að jafnframt hefir ráðið þar miklu um það atriði, að enginn fastur punktur var lengur til í fjármálastjórninni, enginn embættismaður fastur og nægilega hátt settur, sem gæti haldið samræminu og haft yfirlit og markað aðallínumar frá ári til árs út frá þekkingu sinni og reynslu, sem nýir og nýir ráðherrar geta skiljanlega ekki haft. Því þó að slíkur embættismaður hafi ekki nema tillögurjett í orði kveðnu, en viðkomandi ráðherra beri ábyrgðina, fer þó sjálfsagt ætíð svo, að ráðherrann getur ekki gengið fram hjá tillögum hans og áliti og ekki án þess verið. Jeg sje því enga von þess, að núverandi ástand batni fyr en tekið er upp aftur landritaraembættið, og það jafnvel með nokkru meira embættisvaldi en áður var. Hitt er auðvitað annað mál, og ekki tiltökumál, þó einstökum mönnum, sem í embættinu sitja, geti skjátlast í einstöku atriðum. Og þó jeg hafi orðið til þess hjer í deildinni, að benda á eitt slíkt atriði, þá sannar það auðvitað ekkert um embættið yfirleitt.

En aðalatriðið er það, að með landritaraembættinu ætti jafnan að vera fengin trygging fyrir því, að í stjórninni sitji einn maður, sem valinn sje yfirleitt með tilliti til hæfileikanna, en með þriggja ráðherra skipulaginu er engin trygging fyrir því, að ráðherrarnir sjeu valdir á þennan hátt. Einkum koma gallarnir á þessu skipulagi fram, þar sem flokkaskipunin er eins riðluð og óákveðin og nú er hjer og stjórnin er oftast nær valin með sambræðslu eða hrossakaupum, sem venjulega eru nefnd, milli þeirra þingflokka, sem stjórnina vilja styðja. Það þarf heldur ekki að vera að dylja þann sannleika í þessu sambandi, að ráðherrarnir munu ekki ósjaldan vera valdir fremur með tilliti til þess, hversu líklegir þeir væru til þess að verða þægilegir í vikum fyrir flokksstjórnina, heldur en af því, að menn hefðu traust á þeim að öðru leyti. Þessi tilhögun um 3 ráðherra, sem eru þingbundnir í reyndinni, þó konungur útnefni þá í orði kveðnu, væri nú samt viðunanlegri, ef jafnan væri í stjórninni þessi fasti embættismaður, sem jeg hefi talað um. En þar sem flestir menn álíta okkur það ofviða að hafa þannig 4 menn í stjórninni, og heldur ekki nóg handa þeim að starfa, er jeg fyrir mitt leyti fylgjandi því, að fækka ráðherrunum, með því móti að landritaraembættið verði jafnframt tekið upp aftur. Landritarinn ætti svo eins og áður að annast daglega afgreiðslu málanna yfirleitt, nema sjerstaklega standi á. Þrátt fyrir þetta get jeg að ýmsu leyti sett mig inn í hugsunarhátt þeirra manna, sem vilja hafa ráðherrana tvo.

En yfirleitt er nokkuð líkt að segja um þessa ráðherrafækkun og þingafækkunina. Það er viðurkent af flestum, að landinu hafi verið betur stjórnað undir fyrra fyrirkomulaginu og að löggjafarstarfið hafi gengið betur þá, og þess vegna eigi að breyta aftur.

Jeg vil svo enda mál mitt á því, að jeg geri ekki ráð fyrir, að ráðherrafækkunin nái fram að ganga eftir undirtektunum nú, þó að jeg telji hana ekki síður til stórra bóta en þingafækkunina, og það svo, að jeg get ekki greitt frv. í heild sinni atkvæði, ef ráðherrafækkunin verður feld niður. Því jeg tel rjettara, að ef farið verður með málið á annað borð út til þjóðarinnar, þá verði þetta hvorttveggja látið fylgjast að, því það gæti orðið torveldara að fá framgengt annari breytingunni, ef hin væri áður fengin.