22.04.1927
Efri deild: 55. fundur, 39. löggjafarþing.
Sjá dálk 2931 í B-deild Alþingistíðinda. (1999)

20. mál, Landsbanki Íslands

Forsrh. og fjrh. (Jón Þorláksson):

Jeg get yfirleitt ekki annað en verið ánægður með undirtektir háttv. fjhn. í þessu máli, þar sem bæði meiri hl. og minni hl. hennar hafa fallist á að vinna að frv. á þeim grundvelli, sem það er á frá hendi stjórnarinnar. Sjerstaklega vil jeg þakka háttv. meiri hl., þar sem jeg get yfirleitt fallist á brtt. hans, þó að í þeim sjeu auðvitað einstök smáatriði, er rjett væri að athuga til 3. umr., þegar búið er að prenta frv. upp í heild með þessum breytingum. Þá gæti komið í ljós, að ýms formsatriði þyrfti að laga. — En sjerstaklega vil jeg þó þakka háttv. form. nefndarinnar (BK) fyrir það, að þrátt fyrir það, að hann telur í sjálfu sjer aðra skipun heppilegri á þessu máli, þá hefir hann samt fallist á að leggja fram þekking síná og krafta til þess að frv. þetta mætti verða sem best úr garði gert á þeim grundvelli, sem það nú er á.

Jeg tel þýðingarlaust að fara út í almennar umr. um málið og sögu þess, en mun heldur minnast á einstakar af þeim brtt., sem fram hafa komið. Jeg ætla þá fyrst að koma að einstökum brtt. meiri hl., en um þær, sem jeg minnist ekki á, gildir það, að jeg tel þær nægilega skýrðar með nál. og ummælum hv. frsm. meiri hl. og get fallist á þær.

1. brtt. meiri hl. fer fram á það, að stofnfje bankans verði 5 milj., í stað 4 milj., eins og það er í frv. Það er engum vafa undirorpið, að frá sjónarmiði stofnunarinnar er þetta til bóta. En það, að stjórnin stakk ekki upp á nema 4 milj., kemur til af því, að jeg taldi, eftir öllum upplýsingum, að þá upphæð gæti ríkissjóður lagt bankanum án þess að til lántöku kæmi. Það er innskotsfje samkvæmt lögum og upphæð í viðbót, sem er litlu hærri en sá hluti af enska láninu frá 1921, er bankinn skuldar ríkissjóði ennþá. Það er ekki að efa, að stjórnin þarf heimildir til lántöku, sem gera henni mögulegt að greiða bankanum þessar 5 milj. að fullu, ef brtt. verður samþ. Og í trausti þess, að þingið veiti þær, mun jeg greiða till. atkv. mitt.

Að vöxtunum til er það stærsta brtt. meiri hl., sem nemur burt hina 15 manna Landsbankanefnd og öll þau ákvæði, er þar að lúta. Jeg get ekki talið annað en að þetta sje til bóta. Stjórnin tók þessi ákvæði upp samkv. uppástungu milliþinganefndarinnar,en jeg hefi þó enga trú á, að þörf sje á slíkum millilið milli okkar fámenna þings og bankaráðsins. Jeg held líka, að þó að við höldum Landsbankanefndinni, þá muni ekki að neinu leyti nást frekara en með uppástungu meiri hl. sá tilgangur að halda stjórn stofnunarinnar utan við flokkadeilur, en það er einmitt helsta ástæðan, sem haldið er fram um nauðsyn þessarar nefndar. Og jeg held því fram, að viðeigandi ákvæði um bankaráðið og framkvæmdarstjórnina gætu betur stuðlað að því að halda bankanum utan við deilur og dægurþras en þessi milliliður milli þings og bankaráðs. Jeg held, að meiri hl. hafi einmitt stigið talsvert spor í þá átt að halda stofnuninni utan við flokkadeilur, með því að stinga upp á því, að bankaráðsmenn þeir, er þingið kýs, sjeu utanþingsmenn.

Jeg skal taka það fram, að mjer þykir fyrir mitt leyti meiri hl. hafa hærri þóknunina til bankaráðsmanna en nauðsynlegt er, því að jeg sje ekki, að sá munur sje á störfum bankaráðsins eftir till. meiri hl. og eftir því, sem frv. gerir ráð fyrir, að það geti rjettlætt þennan launamun. Jeg mun þó greiða atkv. með 18. brtt. meiri hl. óbreyttri, en það þarf að athugast við 3. umr., hvort nauðsynlegt hafi verið, vegna breytinga á störfum bankaráðsins, að hækka svo mikið þóknun þeirra, sem í því sitja. Við verðum að gæta að því, að í samanburði við okkar naumt skömtuðu embættislaun eru 3000 kr. og 5000 kr. þóknun fyrir störf, sem aðeins eru aukastörf, nokkuð háar upphæðir.

Að því er snertir síðustu brtt. meiri hl., sem er um það, hvenær lög þessi eigi að öðlast gildi, þá sýnist kannske ástæða til þess að athuga hana betur frá formshliðinni. Í stjfrv. er ekkert ákvæði um það, hvenær lögin gangi í gildi, en ætlast er til, að það verði eftir hinum venjulegu reglum. En hjer er ákveðið, að þau skuli öðlast gildi 1. jan. 1928, en þó er bæði í frv. sjálfu og brtt. ákvæði, sem ætlast er til, að komi til framkvæmda samkvæmt lögunum fyrir þann tíma. Jeg er ekki viss um, að það sje formlega rjett, t. d. gagnvart hæstarjetti, sem eftir einni till. meiri hl. á að kveðja til 5 menn, sem eiga að taka út bankann þegar á þessu ári, að hafa það ákvæði í lögunum, að þau eigi ekki að öðlast gildi fyr en 1. jan. 1928. En að öðru leyti segja lögin og brtt. til um það, hvenær þau eiga að koma til framkvæmda. Jeg vil skjóta þessu fram til athugunar fyrir hv. meiri hl. til 3. umr.

Þar sem háttv. frsm. meiri hl. hefir ekki lýst afstöðu hans gagnvart brtt. minni hl., ætla jeg að vera fáorður um þær. En jeg vil þó, út af ummælum háttv. 5. landsk. (JBald) um einstök ákvæði frv. og afstöðu þeirra til stjórnarskrárinnar, segja hjer fáein orð.

Það hefir orðið samkomulag hjá nefndinni og yfirlýst af mjer fyr, að jeg væri því samþykkur, að síðari málsgr. 15. gr. falli burt, af því að búið er að skipa þessu atriði með sjerstökum lögum. Þarf því ekki um það ákvæði að deila. En hitt ákvæðið, sem háttv. 5. landsk. sagði, að rækist á stjórnarskrána, var ákvæðið í síðari málsgr. 68. gr., þar sem farið er fram á, að ákvæði 1. málsgr. 47. gr. um bankastjóra Landsbankans nái einnig til stjórnskipaðra bankastjóra Íslandsbanka. Háttv. 5. landsk. hefir talað svo, sem þetta ákvæði bannaði bankastjórunum ekki annað en þingsetu, en það er miklu víðtækara. Þar segir svo: „Bankastjórar mega ekki vera alþingismenn nje hafa önnur embættisstörf á hendi, reka sjálfir atvinnu og ekki vera í stjórn atvinnufyrirtækja“. Jeg skal fyrst víkja að afstöðu þessa ákvæðis til stjórnarskrárinnar. Að því er snertir bankastjóra Landsbankans, þá var þetta ákvæði borið fram af milliþinganefndinni, en í henni átti sæti ekki ómerkari lögfræðingur en Sveinn Björnsson sendiherra, og gekk það í gegnum 3. umr. í Nd. í fyrra án þess að nokkru orði væri að því vikið, að það kæmi í bága við stjórnarskrána. Jeg hygg, að það sje rjett að því er snertir bankastjóra Landsbankans, að ekki muni gert ráð fyrir, að þær stöður sjeu embætti í þeim skilningi, sem stjórnarskráin notar það orð. Sú grein stjórnarskrárinnar, sem vitnað er í gagnvart þessu, er 44. gr., síðari málsgr. Þar segir: „Embættismenn þeir, sem kosnir verða til Alþingis, þurfa ekki leyfi stjórnarinnar til þess að þiggja kosninguna, en skyldir eru þeir til, án kostnaðar fyrir ríkissjóð, að annast um, að embættisstörfum þeirra verði gegnt á þann hátt, sem stjórnin telur nægja“.

Þessi embætti, sem gr. á við, eru auðvitað þau sömu, er 16. gr. fjallar um, en þar segir: „Konungur veitir öll þau embætti, sem hann hefir veitt hingað til“, en ekki bankastjóraembættin, hvorki eins og þau eru nú nje eftir uppástungu frv. Í frv. er gert ráð fyrir, að bankastjórar Landsbankans sjeu ekki einu sinni skipaðir af ráðuneyti eða konungi, heldur á bankaráðið að ráða þá með samningi, og getur því, eins og hver annar, er ræður til sín starfsmenn, sett þau skilyrði fyrir ráðningunni, er því sýnist. Ákvæði frv., er milliþinganefndin stakk upp á, fer fram á, að löggjafarvaldið ákveði það sem undantekningarlausa reglu, að bankastjórar Landsbankans eigi ekki að vera alþingismenn. Þetta er einn þátturinn í þeirri viðleitni að greina valdið yfir banka- og peningamálum ríkisins frá hinu pólitíska valdi, og er það auðvitað öldungis rjett. Um hina stjórnskipuðu bankastjóra Íslandsbanka er enn minni vafi. Það er augljóst, að þeir eru ekki embættismenn eða í þjónustu ríkisins og vinna ekki einu sinni við stofnun, sem er ríkiseign. Þá vantar að öllu leyti það fyrsta og sjálfsagða einkenni, sem þarf til þess að vera embættismaður. Í lögunum frá 1921 um seðlaútgáfurjett Íslandsbanka o. fl. er þetta ákvæði um bankastjórana: „Á meðan Íslandsbanki hefir á hendi seðlaútgáfu, eða ríkissjóður ber ábyrgð á skuldbindingum fyrir hann, skal ríkisstjórnin skipa tvo af þrem bankastjórum hans“. Annað og meira segja lögin sjálf ekki um þetta. En nánara er aftur um það í endurskoðaðri reglugerð Íslandsbanka frá 6. júní 1923. Þar stendur svo um framkvæmdarstjórnina í 25. gr.: „Störf bankans annast framkvæmdarstjórn þriggja manna. Skipar ríkisstjórn Íslands tvo bankastjórana, en fulltrúaráðið einn. Gerir ríkisstjórnin samninga við hina fyrnefndu, en fulltrúaráðið við hinn síðastnefnda“ o. s. frv. Það er auðsjeð, að hjer er ekki um embætti að ræða, en starf ríkisstjórnarinnar er að ráða menn til þessa starfa samkvæmt samningi. Það er svo um hina núverandi bankastjóra, að þeir eru skipaðir af fyrverandi stjórn, en engir samningar hafa verið við þá gerðir, og hefir verið frestað til þessa að gera það. Jeg tel ríkisstjórninni heimilt, er hún gerir þessa samninga, að áskilja það, að bankastjórarnir sitji ekki á þingi, ef henni sýnist svo.

En þar sem stjórnin hefir nú vald til að ákveða þetta, þá er það ljóst, að löggjafarvaldið hefir ekki síður rjett til að setja ákvæði um það, ef því sýnist svo. Landsstjórnin hefir það í sinni hendi að setja inn í samninginn uppsagnarfrest og önnur ákvæði, sem nauðsynleg eru til þess að ná þeim tilgangi, er fyrir löggjafarvaldinu vakti, er það fól henni að skipa þessa tvo bankastjóra.

Jeg skal, úr því að jeg er að ræða þetta atriði, taka fram, hvaða ástæður stjórnin hafði til þess að stinga upp á því í frv., að sömu reglur skyldu gilda um stjórnskipaða bankastjóra Íslandsbanka og um bankastjóra Landsbankans. Þær voru aðallega tvær. Hin fyrri, að þetta er í samræmi við almenna viðleitni í þá átt að gera aðgreiningu milli valdsins, sem fer með banka- og peningamálin, og hins pólitíska valds, eða að gera bankana sem óháðasta flokkum og flokksstjórnum. Og hin síðari, sem þó ekki er síðri, er þörfin, nauðsynin á því, að það geti skapast ró um peningastofnun, sem er jafnþýðingarmikil atvinnulífi landsins og Íslandsbanki er. Jeg vil taka það fram, að það kom í ljós á síðastliðnu ári, á þann hátt, að það er ekki neinum vafa undirorpið, að Íslandsbanka og viðskiftavinum hans er full þörf á því, að meiri ró verði um bankann eftirleiðis. Og aðalástæða stjórnarinnar til þess að gera þessa uppástungu er sú, að fría hana sjálfa undan þeirri ábyrgð að hafa ekki bent á nauðsyn þess að gera það, sem fram á er farið í till.

Áður en jeg skilst við ummæli hv. 5. landsk., þá verð jeg að segja það, að honum fórst klaufalega, þegar hann var að lýsa því, að þetta frv. mundi ekki ná fram að ganga á þessu þingi; en hans vonda samviska út af fyrirætlunum hans lagði honum þau orð í munn, að ábyrgðin á því lenti á stjórninni. Stjórnin ætlar sjer nú ekki að hindra framgang þessa frv., heldur þvert á móti. Ef aðrir koma í veg fyrir það, að frv. þetta nái fram að ganga, þá bera þeir ábyrgð á þeim verknaði, ef um ábyrgð er að ræða. Ábyrgðin hlýtur að lenda á þeim, sem verkið fremur, en ekki hinum, sem gerir sitt besta til að hindra það. Að öðru leyti skal jeg láta bíða að tala um brtt. hv. 5. landsk.

Þá þarf jeg ekki mikið að segja viðvíkjandi brtt. hv. 1. landsk. (JJ), á þskj. 364. Um 5. brtt. hans, um að setja nýja grein í frv. þess efnis, að allar opinberar stofnanir og opinberir sjóðir skuli geyma fje sitt í Landsbankanum, er það að segja, að þær ástæður, sem voru fyrir hendi, þegar þetta ákvæði var sett inn í Landsbankalögin frá 1918, eru burtu fallnar, ef þetta frv. verður að lögum. Að því er snertir ríkisfje, þá sje jeg ekki, að það sje mögulegt að framkvæma það ákvæði eins og hv. 1. landsk. orðar það. Er það bæði vegna þess, að ekki eru til útibú frá Landsbankanum á öllum þeim stöðum, þar sem þarf að geyma ríkissjóðsfje, svo og vegna þess, að þetta frv. gerir ráð fyrir mjög takmörkuðum rjetti ríkissjóðs að öðru leyti til viðskifta við þennan banka. Í 20. gr. er svo um mælt, að seðlabankinn megi ekki veita ríkissjóði önnur lán en bráðabirgðalán til alt að þriggja mánaða í einu og ekki stærri upphæð en svo, að nemi 1/4 af stofnfje bankans, og allar slíkar skuldir ríkissjóðs skulu vera goldnar fyrir lok hvers reikningsárs. Þessi ákvæði eru sett að yfirlögðu ráði, til þess að koma í veg fyrir það, að stjórnir, sem eru í fjárkröggum, geti misnotað bankann. Að öðru leyti vil jeg geta þess, að ef bankanum er í stofnlögum hans einum veittur rjettur til þess að ávaxta opinbert fje, þá hefir bankastjórnin það ein á sínu valdi að ákveða vexti af slíku opinberu fje. En það verður til þess, að þegar bankanum kemur illa að taka á móti slíku fje, þá fær ríkissjóðurinn enga vexti af innstæðum sínum á meðan.

Þá leggur hv. 1. landsk. til, að fyrri málsgrein 68. gr. falli niður. Það held jeg, að sje ekki rjett. Greinin er hjer ekki orðuð eins og stjórnin lagði frv. fyrir síðasta þing, heldur með þeim breytingum, sem á henni voru gerðar í hv. Nd. í fyrra. Það getur verið álitamál, hvort endurkaupaskyldan nær ekki yfir of langt tímabil með of lítilli lækkun á hverju ári. Það verður og að gæta þess, að hún sje ekki svo víðtæk, að hún dragi úr höndum seðlabankastjórnarinnar valdið yfir því, hve mikið er af seðlum í umferð á hverjum tíma. Jeg gæti fallist á að athuga, hvort ekki væri hægt að gera einhverjar breytingar á þessari grein eins og hún er núna, en jeg get ekki fallist á að fella hana burtu. Það þýðir ekki að vera að vísa í það, hver tilætlunin hafi verið með því að innleiða þetta ákvæði 1921. Það er ekki hægt að ganga fram hjá þeirri reynslu, sem við höfum fengið síðan, en hún er sú, að það hefir ekki verið hægt að framkvæma eins hratt og upphaflega var meiningin að færa viðskiftin úr Íslandsbanka yfir í Landsbankann. Það hefir ekki verið hægt að láta Íslandsbanka draga inn eina miljón á ári í seðlum og taka sömu upphæð frá sínum viðskiftamönnum. Það þarf því að liðka til vegna viðskiftamanna bankans, svo bankinn geti veitt þeim stuðning meðan seðlainnlausnin fer fram. Þetta er ástæðan fyrir 1. málsgrein 68. greinar.

Þá vil jeg að lokum minnast á brtt. þá, sem jeg flyt á þskj. 398. Það hafa komið fram bæði nú og áður mismunandi skoðanir á því, hvort ríkissjóður bæri ábyrgð á skuldbindingum Landsbankans. Jeg fer ekki út í þær deilur nú, en vil minna á það, að það hefir ávalt þótt nauðsynlegt, að ríkisstjórnin með sjerstöku ábyrgðarskjali tæki á sig ábyrgð gagnvart útlendum lánveitendum bankans, ef ríkissjóður ætti að vera ábyrgur fyrir skuldinni. Af þeirra hálfu hefir verið litið svo á, að ríkissjóður beri ekki ábyrgð á skuldum Landsbankans án sjerstakrar ábyrgðarskuldbindingar. En þegar ný lög eru sett um þetta, þá er rjett að taka af öll tvímæli. Í frv. þeim, sem lögð hafa verið fyrir þingið á hverju ári síðan 1924, hefir verið gengið frá þessu á mismunandi hátt. Eftir frv., sem borin voru fram á þingunum 1924 og 1925, var það tvímælalaust, að ríkissjóður bar ekki ábyrgð á skuldum bankans nema sjerstaklega væri um samið. Meiri hluti milliþinganefndarinnar í bankamálum fór fram á það, að ríkissjóður ábyrgðist allar skuldir bankans, þannig að ef bankinn yrði fyrir töpum og stofnfje hans skertist, þá átti ríkissjóður að leggja til í skarðið jafnmikið og skerðingunni nam. En stjórnin vildi ekki fallast á þetta og nam hjer að lútandi ákvæði burt úr frv. Það var ekki í frv. í fyrra og er ekki í því nú. Jeg hefi litið svo á, að það sje nægilega skýrt í frv. eins og það er nú, að ábyrgð ríkissjóðs sje takmörkuð við stofnfje það, sem hann leggur bankanum til. En nú er kominn upp ágreiningur um það meðal lögfræðinga, hvernig skilja beri frv. að því er þetta atriði snertir. Það er sjálfsagt að taka fyrir þann ágreining, og er það gert með þessari brtt. minni, er kveður svo á, að ríkissjóður beri ekki ábyrgð á skuldbindingum bankans umfram stofnfje það, sem hann leggur seðlabankanum samkv. 5. gr., nema sjerstaklega sje ákveðið með lögum. Það er rjett að gera þetta öldungis tvímælalaust. Það er hægt að færa fram margar ástæður fyrir því, hvers vegna ekki er fært að láta stofnun eins og Landsbankann starfa að öllu leyti á ábyrgð ríkissjóðs. Það er of mikil áhætta fyrir ríkissjóðinn, ef illa tekst til. Það hefir verið deilt hjer um, hvort ákvæði 15. gr. frv. færi ekki í bága við stjórnarskrána. Þá er ekki að efa, að það mundi enn frekar fara í bága við stjórnarskrána að láta ríkissjóðinn samkvæmt lögum eða lögskýringu bera ábyrgð á öllum skuldbindingum bankans, án sjerstaks gernings eða lagaheimildar. En þetta eru þó engar höfuðástæður, heldur hitt, að Landsbankinn rekur sparisjóðsstarfsemi. Ef slík undantekning er gerð við þennan sparisjóð, að þeir, sem leggja fje á vöxtu í hann, hafi ríkissjóðsábyrgð fyrir fje sínu, þá er þar með gert ómögulegt, að önnur bankastarfsemi, sem byggir á innlánsfje, geti þrifist. Á örðugum og erfiðum tímum tollir þetta innlánsfje ekki annarsstaðar en þar, sem menn vita af ríkissjóðsábyrgðinni á bak við. En slíkt er ómetanlegt tjón fyrir þá landshluta, sem ekki hafa Landsbankann hjá sjer eða útibú hans. Með þessu ákvæði væru kyrktir sparisjóðir víðsvegar um land, sem eru orðnir máttug lyftistöng allra framfara, hver í sínu hjeraði. Því síður er ástæða til þess að snúa þessa snöru um háls sparisjóðanna, þar sem þeim hefir flestum verið svo vel stjórnað, að þeim hefir tekist betur en bönkunum að komast klakklaust gegnum verðsveiflur og örðugleika síðasta áratugs. Með þessu er ekki útilokað, að löggjafarvaldið geti, ef illa fer, sýnt þeim mönnum, sem geyma fje sitt í Landsbankanum, alla þá sanngirni, sem löggjafarvaldinu þykir rjettmæt. En það er mikilsvert, að löggjafarvaldið standi óbundið um þetta, og annað er ekki forsvaranlegt vegna ríkissjóðsins. Jeg skal svo ekki fara fleiri orðum um þessa brtt. mína, en skal aðeins bæta því við, að fyrir utan þá heimild, sem ríkisstjórninni var veitt á þessu þingi til þess að ábyrgjast lán fyrir Landsbankann, þá eru í öðrum lögum nokkur ákvæði um ábyrgðir. Í lögum um veðdeild Landsbankans eru ýms ákvæði, er leggja ábyrgð á ríkissjóð eftir tilteknum reglum á veðdeildarbrjefum 4. flokks og flokkanna þar á eftir. Þannig löguð og hliðstæð ákvæði getur löggjafarvaldið altaf sett, þó brtt. mín verði samþykt.