25.02.1936
Efri deild: 8. fundur, 50. löggjafarþing.
Sjá dálk 470 í C-deild Alþingistíðinda. (2798)

30. mál, tekjur bæjar- og sveitarfélaga

Flm. (Bernharð Stefánsson):

Menn munu minnast þess, að á síðasta Alþingi var samþ. þál. þess efnis að skora á stj. að láta undirbúa og leggja fyrir næsta þing frv. til l. um nýja tekjustofna fyrir bæjar- og sveitarfélög. Tilefni þessarar þál. var það, að fyrir síðasta þingi lágu allmörg frv. um nýja tekjustofna fyrir ýms einstök sveitar- og bæjarfélög, og gengu þau allmikið sitt í hverja áttina, og mun þinginu hafa þótt horfa nokkuð óefnilega þessum málum, ef frv. þessi yrðu öll samþ. En ástæðan fyrir því, að þessi frv. komu fram, var vafalaust sú, að þessi bæjar- og sveitarfélög, sem að frv. stóðu, höfðu orðið fyrir því öll, að tekjustofnar þeirra höfðu brugðizt eða ekki reynzt fullnægjandi.

Það er vitanlegt, að bæjar- og sveitarfélög hafa aðallega einum tekjustofni á að byggja, sem er útsvörin, en ástandið með þau er nú víða orðið það, að þessi aðaltekjustofn hefir á mörgum stöðum reynzt ófullnægjandi, sumpart af því, að ekki hefir reynzt fært að jafna á gjaldendurna eins hárri upphæð og þörf var fyrir, og sumpart af því, að ekki reynist kleift að innheimta þau útsvör, sem á eru lögð.

Ríkisstj. framkvæmdi þessa þál. með því að skipa í ársbyrjun 3 manna n. til þess að semja frv. um þetta efni. Samdi n. frv. það, sem hér liggur fyrir, en auk okkar hv. 1. þm. Skagf., sem flytjum frv., átti hv. 6. landsk. sæti í n. og því sinn þátt í samningu frv. Það er auðvitað mál, þar sem svo stutt hefir liðið milli þinga sem nú, og þar sem n. var ekki skipuð fyrr en í byrjun þessa árs og gat ekki byrjað að starfa verulega þá þegar, að sá tími, sem n. hafði yfir að ráða, var í raun og veru allt of lítill. Það hefði á margan hátt verið eðlilegast, að öll sú löggjöf, sem varðar tekjur bæjar- og sveitarfélaga, hefði verið tekin til athugunar og samin upp af nýju. Það er vitanlega mjög nauðsynlegt að endurskoða núgildandi útsvarslög, því töluvert hefir á því borið, fyrir utan það, að útsvörin hafa víða ekki hrokkið fyrir gjöldunum, að ýms ákvæði þessara l. eru ekki sem heppilegust. Ég skal aðeins benda á það, að með útsvarslögunum frá 1926 var töluvert skertur réttur sveitar- og bæjarfélaga til þess að leggja útsvör á þá menn, sem ekki voru þar heimilisfastir, en stunduðu atvinnu í sveitinni. Í stað þess átti útsvar þeirra að skiptast milli atvinnusveitar og heimilissveitar. Ég hygg, að þetta ákvæði hafi að miklu leyti verið dauður bókstafur, og mun full þörf á að breyta þessu til bóta. En n. leit svo á, að það væri ekki hennar hlutverk að taka þetta til meðferðar, jafnframt því, sem hún átti að gera till. um nýja tekjustofna. N. batt sig því við það, að reyna að finna þá og gera með því ráðstafanir til þess, að útsvörin gætu lækkað, en átti ekki við hitt, að breyta þeim reglum, sem útsvörin eru lögð á eftir. Hinsvegar telur n. sjálfsagt, að hafizt verði handa með að undirbúa breyt. á útsvarslögunum fyrir næsta þing, 1937.

Þegar n. fór að athuga verkefni sitt, sá hún að vísu, að um ýmsar leiðir gat verið að velja, og auðvitað var hægt að gera margskonar till. um nýja tekjustofna, en þó var henni það ljóst, sem öllum ætti reyndar að vera fullljóst, að ekki er hægt að finna neina tekjustofna handa bæjar- og sveitarfélögunum aðra en þá, sem á einhvern hátt koma niður á landsmönnum sjálfum. Hér er ekki um neinar gullnámur að ræða, sem hægt er að ausa af til þarfa ríkis eða bæjar- og sveitarfélaga. Það gat vitanlega legið mjög nærri að benda á lækkun gjalda bæjar- og sveitarfélaga, en til þess hefði þurft margháttaðar breyt. á gildandi löggjöf, og n. leit svo á, að hún væri ekki til þess skipuð. Eina leið sá n. mjög einfalda, og kom hún til orða í n., og hún var sú, að ríkið afsalaði sér til bæjar- og sveitarfélaganna einhverju af sínum tekjum. Það verður að viðurkennast, að ríkið hefir á undanförnum árum beitt nokkurri ágengni gagnvart þessum aðiljum, með sífellt hækkandi tekju- og eignarskatti, og með því minnkað möguleika bæjar- og sveitarfélaganna til útsvarsálagningar. N. var að vísu ekki alveg sammála um það, hvort þessi leið væri fær eða ekki, en frá mínum bæjardyrum séð, þá verð ég að segja, að þótt mjög væri æskilegt, að ríkið gæti eftirlátið bæjar- og sveitarfélögunum eitthvað af sínum tekjum, þá er ljóst, að áður en það gæti orðið, þyrfti að fullnægja einu skilyrði, og það er að finna leiðir til að spara útgjöld ríkisins, svo að hægt væri að láta tekjur þess og gjöld standast á, þrátt fyrir það þó að ríkið missti af sínum tekjum. Hvorki fjárlög yfirstandandi árs né fjárlagafrv. það, sem fyrir þinginu liggur, benda á, að það sé hægt, og eftir reynslu undanfarinna þinga verð ég að efast um, að þessu þingi takist að lækka svo ríkisútgjöldin, að ríkið megi missa af sínum tekjum. Og þá var ekki nema um þá einu leið að ræða, að finna nýja tekjustofna handa bæjar- og sveitarfélögum, sem að einhverju leyti gætu komið í stað útsvaranna og hefðu ekki þann galla, sem útsvörin hafa. N. valdi því þessa leið, og er frv. það, sem hér liggur fyrir, árangurinn af starfi n. Eins og ég tók fram áðan, eru allir nm. ekki sammála um hvert einstakt atriði í frv., og hafa þeir áskilið sér, eins og fram er tekið í grg. frv., að hafa um þau óbundin atkv. sem þm. En í frv. felast þó þau ákvæði, sem n. í heild gat helzt orðið sammála um í aðalatriðum.

Ég skal þá víkja örfáum orðum að efni frv., þótt ég búist við, að hv. þdm. hafi allir lesið og kynnt sér frv.

I. kafli frv. er um fasteignaskatt. Er þar lagt til að lögbjóða fasteignaskatt í kaupstöðum og kauptúnum, eða þeim hreppum, sem eru kauptún, en heimila fasteignaskatt í sveitum. Þessi fasteignaskattur á, að því er kaupstaðina snertir, að leggjast á byggingarlóðir, byggingar og óbyggð lönd. Hann skal á byggingarlóðum, byggðum og óbyggðum, ekki vera lægri en 0,5% og ekki hærri en 2% af fasteignamatsverði, sem alstaðar er miðað við í frv., sem sé hið opinbera fasteignamat. Hámark skattsins er þarna sett 2%, og er það í samræmi við það, sem á sér stað nú. T. d. hefir Akureyrarbær heimild til að leggja á svo háan lóðaskatt. Af húseignum og öðrum mannvirkjum má skatturinn ekki vera lægri en 0,4% og ekki hærri en 1%, og af túnum, görðum o. s. frv. má hann ekki vera lægri en 0,1 % og ekki hærri en 0,5%. N. hefir áætlað það eftir fasteignamatinu, að ef kaupstaðirnir notuðu fasteignaskattinn á hámarki, þá mundi hann gefa kaupstöðunum í tekjur 1 millj. 215 þús. kr. Í kauptúnum er þessi fasteignaskattur lægri en í kaupstöðum. Þar er lágmarksskattur af byggingarlóðum 0,5% og hámark 1%, lágmark af húseignum og mannvirkjum 0,2%, en hámark 0,5%, og lágmark af túnum, görðum o. s. frv. 0,1% og hámark 0,3%. Eftir áætlun n. nemur þetta fasteignagjald í kauptúnunum samtals 60000 kr., ef miðað er við hámarksskatt. — Þá er í frv., eins og ég gat um áðan, heimild til að leggja á fasteignaskatt í sveitum, en þar er hann ekki lögbundinn. Þar skal hann vera af lands- og lóðaverði ekki lægri en 0,1% og ekki hærri en 0,3% og af húsaverði ekki lægri en 0,1% og ekki hærri en 0,2%. Ef sveitarfélögin notuðu þennan tekjustofn eins mikið og þau geta, mundi hann gefa af sér samtals 125 þús. kr. Samtals á öllu landinu yrði þessi skattur því 1400000 kr. Nú er þess að gæta, að ýms bæjarfélög hafa þegar fasteignaskatt, sem dragast verður frá þessari upphæð. Hafa sum bæjarfélög þennan skatt bæði á lóðum og húsum, en önnur aðeins á lóðum, og er þessi fasteignaskattur nú hér um bil 700 þús. kr., svo að sú viðbót, sem hér er um að ræða fyrir bæjar- og sveitarfélög, mundi þá verða 700 þús. kr.

Nú er það auðvitað mál, að þótt nokkrum hluta útsvara manna sé breytt í fasteignaskatt, þá léttir það ekkert gjöld á þeim sömu mönnum, sem þann skatt greiða. En n. lítur svo á, að það séu þó nokkur hlunnindi fyrir bæjar- og sveitarfélög að fá þessa heimild, sökum þess að þótt þetta létti ekki beinlínis gjöldum af gjaldendum, þá verða fasteignagjöldin þægilegri í innheimtu heldur en útsvörin. Það er ætlazt til þess, eins og gildir um alla fasteignaskatta, að fasteignin verði lögveð fyrir greiðslu skattsins. Og vitanlega greiða menn miklu frekar öll slík gjöld, sem fasteignaveð er fyrir. Það mun líka vera reynslan í þeim bæjar- og sveitarfélögum, sem hafa fasteignaskatta, að sá tekjustofn sé miklu öruggari en útsvörin. Hér er vitanlega ekkert nýtt gull fundið, til þess að gefa sveitar- og bæjarfélögum, heldur aðeins meira öryggi fyrir því að ná inn greiðslum.

Þá er II. kafli um vegaskatt í kaupstöðum. Þar er lagt til, að lagt verði á vegagjald í kaupstöðum, 10 kr. á hvern verkfæran karlmann á aldrinum 20–60 ára. En heimilt er hverjum gjaldanda að ákveða sjálfur, hvort hann greiðir þetta gjald í peningum eða vinnur það af sér eftir ákvæðum bæjarstjórnar. Þetta gjald er alveg hliðstætt því gjaldi, sem er í hreppsfélögunum og hefir gilt þar um langan aldur. Er í sjálfu sér engin ástæða til þess, að aðrar reglur gildi um þetta í kaupstöðum heldur en sveitum og kauptúnum. Annaðhvort er rangt að hafa slíkt gjald, og þá er það rangt bæði í kaupstöðum og sveitum, eða þá að rétt er að hafa það, og þá gildir það sama í því efni, að mér sýnist, um sveitir og kaupstaði. Ég hefi ekki orðið var við það eða heyrt þess getið, að vegagjaldið í sveitum landsins sé nokkuð óvinsælt eða óvinsælla en hver önnur gjöld, sem menn verða að greiða. Er þess að vænta, að það þurfi ekki frekar að vera það í kaupstöðum. Verði þessi kafli lögtekinn, mun óhætt að áætla tekjur af þessu gjaldi til kaupstaðanna, miðað við fólkstölu þeirra nú, um 130 þús. kr. árlega.

Þá kem ég að tveimur köflum í frv., sem búast má við, að valdi einna mestum ágreiningi. Eru þeir báðir um gjald nokkurt af vörum, og sá n. ekki annað fært en að leggja til, að slík gjöld yrðu lögð á. III. kafli frv. er um vörugjald. Er þar lagt til, að kaupstöðum og kauptúnum sé heimilað að leggja á sérstakt vörugjald, sem renni í bæjar- eða sveitarsjóð. Þetta er nú ekkert nýmæli hér á Alþingi að því leyti, að oft hafa verið á döfinni hér frv. um svipað vörugjald til tekjuöflunar fyrir einstaka kaupstaði. Einn af kaupstöðum landsins hefir þegar fengið heimild til að leggja á vörugjald hjá sér, þó að það sé að því leyti í öðru formi, að það er innheimt í sambandi við hafnargjöldin, en rennur ekki beina leið í bæjarsjóð. — Lagt er til í frv., að vörur verði flokkaðar til álagningar þessa gjalds, þannig að á vörur í 1. flokki verði lagt 15 aura gjald á hver 100 kg. Í þessum flokki eru yfirleitt allar innlendar afurðir, sem sé allskonar fiskur og fiskafurðir, allskonar kjöt og kjötafurðir, mjólk og allar afurðir úr mjólk, garðávextir o. s. frv. Þá eru í 2. fl. vörur, sem till. er um, að lagt verði á vörugjald, sem nemi 10 aurum fyrir hver 100 kg. Eru þessar vörur kol, salt, sement, olíur og járnvörur. Í 3. flokki eru vörur, sem lagt er til, að vörugjaldið verði 5 aurar fyrir hvert stykki, og eru það tómar tunnur. Á vörur í 4. flokki er lagt til, að gjaldið verði 5 aurar fyrir hvert teningsfet. Er í þeim flokki trjáviður og aðrar vörur, sem taldar eru eftir rúmmáli. Á vörur í 5. flokki er lagt til, að gjaldið verði 50 aurar fyrir hver 100 kg. Í þeim flokki eru allar aðrar vörur en þær, sem eru taldar í hinum 4 flokkum í frv. og ekki eru heldur undanþegnar vörugjaldi sérstaklega með ákvæðum frv. En í 19. gr. frv. er till. um að undanþiggja vörugjaldi vörur, sem sérstaklega stendur á, samkv. ákvæðum þeirrar gr., svo sem vörur, sem eftir farmskrá skips eru ákveðnar til annarar hafnar, en eru látnar á land um stundarsakir, til umhleðslu eða í misgripum, fiskur og fiskafurðir, þegar fyrst er á land flutt, innlendar landbúnaðarafurðir, þegar þær eru fluttar á milli hafna innanlands, nauðsynjar skipa og báta til eigin notkunar, þegar þær eru fluttar í skip úr landi, póstur og farangur ferðamanna, alidýr á fæti og fleira. — Áætlað er, að þetta vörugjald geti, miðað við vörumagn árið 1933, gefið bæjar- og sveitarsjóðum um 650 þús. kr. á ári.

Nú er það auðvitað mál, að sveitamenn, sem hvorki eru gjaldendur í kaupstað eða kauptúni, borga einnig nokkurn hluta af þessu vörugjaldi í gegnum álagningu á vörur. Og leit n. sú, sem þetta mál hafði til meðferðar, svo á, að það sé ekki sanngjarnt öðruvísi en að bætur komi fyrir. Hún telur því, að það sé sanngirniskrafa, að sveitahreppum verði séð fyrir öðrum tilsvarandi tekjustofnum. Og í IV. kafla frv., sem er um aðflutningsgjald, er ætlað að fullnægja þeirri kröfu. Tekjum samkv. þeim kafla er eingöngu ætlað að renna til þeirra hreppa, sem ekki geta notið vörugjaldsins, m. ö. o. þeirra hreppa, sem eru að öllu sveitahreppar. Þetta aðflutningsgjald hugsar n. sér, að sé 5% viðauki við þá tolla, sem nefndir eru í 25. gr. frv., sem eru: Í fyrsta lagi kaffi- og sykurtollur, í öðru lagi annað aðflutningsgjald, í þriðja lagi vörutollur og í fjórða lagi verðtollur. Miðað við landsreikninginn 1933, mundi þetta gjald gefa sveitahreppum árlega 225 þús. kr. í tekjur. — Það skal tekið fram, að það er að vísu töluvert lægri upphæð, sem kemur á hvern íbúa sveitahreppa af þessu gjaldi heldur en sú upphæð, sem kemur á hvern íbúa kaupstaða og kauptúna, sem eru sérstakir hreppur, með vörugjaldinu, er sú heimild er notuð til fulls. En þetta gjald, aðflutningsgjaldið, er á við alveg eins mikinn hluta af útsvörum sveitahrepp, eins og vörugjaldið er á við mikinn hluta af útsvörum bæja- og kauptúna, sem eru sérstakir hreppar, og virðist þetta aðflutningsgjald því vera eins mikið upp í þarfir sveitahreppanna eins og vörugjaldið upp í þarfir kaupstaða og kauptúna, sem þess eiga að njóta.

Þá er V. kafli frv. um skatt ríkisstofnana. Í þessum kafla er lagt til, að engin ríkisstofnun sé skattskyld eftir efnum og ástæðum, en að verzlunarstofnanir ríkisins skuli greiða í bæjar- og sveitarsjóði, þar sem aðalaðsetur þeirra og útibú eru, 5% af nettóágóða aðalbúsins eða útibúsins. Þetta er m. ö o. alveg óbreytt frá því, sem nú er í l. um útsvör ríkisstofnana. En í 34. gr. frv. er till. um, að auk þessa gjalds greiði þessar stofnanir 5% af samanlögðum nettóágóða sínum, m. ö. o. samtals 10%. Og er lagt til, að þessi viðbót renni í sameiginlegan sjóð, sem nefnist jöfnunarsjóður kaupstaða og kauptúna, sem síðan er ætlað að verja til þess að styrkja að nokkru einstök bæjarfélög og sveitarfélög, sem eru kauptún, sérstaklega til þess að þau geti losnað við óþægilegar skuldir, sem á þeim hvíla, eða þegar sérstök óhöpp ber að höndum. — þá er ennfremur lagt til í þessum kafla, að síldarverksmiðjur ríkisins, sem hafa verið gjaldfrjálsar hingað til, skuli greiða í bæjar- og sveitarsjóði, þar sem þær eru starfræktar, 1% af andvirði seldrar framleiðsluvöru. Verður að telja það í alla staði sanngjarnt, að þessi atvinnurekstur greiði eitthvað til þeirra staða, þar sem hann nýtur allra réttinda og hlunninda, eins og hver annar atvinnurekstur manna, þó að þetta sé rekið af ríkinu. Því að það er auðvitað mál, að þar sem atvinnurekstur, sem einstaklingar hafa haft, færist mjög mikið yfir á hendur ríkisins, eins og skeð hefir að því er síldarverksmiðjurnar snertir, þá minnkar þar með möguleiki viðkomandi sveitar- og bæjarfélaga til þess að fá greidd útsvör, ef eingöngu á að leggja á atvinnurekstur einstakra manna, en slíkar stofnanir, sem reknar eru af ríkinu, eru alveg undanþegnar. Hinsvegar virðist ekki rétt að geta heimild til að leggja almenn útsvör á ríkisstofnanir, og er það af svo mörgum ástæðum, að ég get ekki farið út í það. Það yrði t. d. mjög undarlegt að leggja útsvar á ríkissjóðinn eftir efnum og ástæðum. Og það er ekki heldur hægt að fullnægja fyrirmælum útsvarslaganna um að leggja á ríkisstofnanir eftir efnum og ástæðum. Þess vegna verður að leggja ákveðið gjald á slíkar stofnanir, eins og lagt er til í þessum kafla, og virðist hér mjög hóflega í sakirnar farið. Þessi útsvör ríkisverzlana, sem um getur í 33. gr. frv., eru nú um 100 þús. kr. Það mundu þá renna aðrar 100 þús. kr. á ári í þennan jöfnunarsjóð, sem gert er ráð fyrir í 34. og 36. gr. frv. Og eftir reynslu undanfarinna ára mundi gjald það, sem lagt er til í frv., að lagt verði á síldarverksmiðjur ríkisins, nema um 30 þús. kr. Eru þá þær tekjur, sem búast má við eftir þessum kafla frv., um 130 þús. kr.

Samtals gerir n. ráð fyrir, að þeir tekjustofnar, sem frv. fjallar um, muni gefa á ári, í svipuðu árferði og nú er, 2535000 kr. En þar frá ber þó að draga fasteignaskattinn, sem nú er til, og sem er, eins og ég hefi tekið fram, um 700 þús. kr., og ennfremur vörugjaldið í Vestmannaeyjum, sem mun sem slíkt hverfa úr sögunni, ef þetta frv. verður að l., en það er um 35 þús. kr.

M. ö. o. ber að draga frá 735 þús. kr., og eru þá eftir 1800000 kr, sem n. ætlast til, að geti orðið raunverulegur tekjuauki fyrir bæjar- og sveitarfélög, eða réttara sagt geti komið í staðinn fyrir tilsvarandi upphæð af útsvörunum.

Mér er það nú vel ljóst, að þetta frv. mun fá misjafna dóma. En ég hygg, að það hafi aldrei komið fyrir í sögunni, að till. hafi verið gerðar um skatta svo, að ekki hafi heyrzt háværar raddir á móti, því að skattar eru yfirleitt óvinsælir. Það er ekki hægt hjá því að komast. En ég vil biðja menn að hafa það hugfast, þegar þeir dæma um þetta frv., að það er alls ekki ætlun n., að skattabyrðin verði aukin með þessu frv., þó að lögum verði, heldur er hér aðeins um breyt. á sköttum að ræða, nefnilega að breyta þessum hl. útsvaranna í þá skatta, sem frv. fjallar um. En n. lítur svo á, að þessir tekjustofnar séu ekki eins tilfinnanlegir og útsvörin eru víða orðin, og að þeir muni reynast að ýmsu leyti hentugri og hægri í innheimtu og þar með öruggari tekjustofnar fyrir bæjar- og sveitarfélögin heldur en útsvörin eru nú orðin, eftir að þau hafa orðið að hækka eins tilfinnanlega og raun ber vitni um.

Búast má við, að allmiklar breyt. verði á þessu frv. gerðar hér á Alþ., og tel ég það reyndar alveg víst. Og ég mun ekkert verða afbrýðisamur, þó að svo verði gert, því að ég er alls ekki öldungis sannfærður um það, að við þessir 3 nm. höfum endilega fundið þá einu réttu leið til lausnar þessu vandamáli. En jafnvel þótt svo fari, að frv. verði mikið breytt, þá vona ég þó, að allmikið gagn megi verða af starfi þessarar n. Því að ég vona, að með frv. sé lagður grundvöllur, sem byggja megi ofan á, þótt breytt verði til í ýmsum atriðum. Það er alltaf hægra, þegar beinagrind að lagabálki er komin, að vefa inn í og breyta, eftir því sem henta þykir. Ef n. hefði haft meiri tíma til umráða heldur en hún hafði nú við samningu þessa frv., þá hefði sjálfsagt verið betur frá ýmsu gengið í frv. heldur en er. Vænti ég þess vegna, að menn afsaki það, þótt þeim kunni að þykja frv. í einhverju áfátt.

Það kann að vera álitamál, til hvaða n. beri að vísa þessu frv. Það er fjárhagsmál og skattamál, og því kynni að sýnast ástæða til að vísa því til fjhn. Aftur á móti hefir það verið venja að vísa öllum frv. um sveitarstjórnarmálefni til allshn., og af því að þetta er jafnframt sveitarstjórnarmálefni, þá geri ég það að till. minni, þó að mér sýnist þetta vafamál, að frv. verði vísað til allshn.