04.03.1944
Efri deild: 21. fundur, 63. löggjafarþing.
Sjá dálk 101 í B-deild Alþingistíðinda. (170)

1. mál, stjórnarskipunarlög

Frsm. (Brynjólfur Bjarnason):

Herra forseti! Samþykkt þessa frv. mun jafnan verða talin einn merkasti viðburðurinn í sögu Íslands.

Þegar frv. þetta tekur gildi sem lög, og það vonum vér flestir, að verði eigi síðar en 17. júní 1944, er stigið lokaskrefið í hinni stjórnarfarslegu sjálfstæðisbaráttu Íslendinga, enda þótt vel megi vera, að við eigum enn langa og erfiða sjálfstæðisbaráttu fyrir höndum.

Stofnun lýðveldis og samþykkt hinnar nýju stjskr. er rökrétt afleiðing af skilnaði Íslands og Danmerkur. — Allir Íslendingar munu nú vera sammála um, að stjórnskipulag Íslands skuli vera lýðveldi, þegar landið losnar að fullu úr stjórnskipulegum tengslum við önnur ríki. Um það er nú enginn ágreiningur. Rök þau, sem að þessu hníga, er ekki einungis hinn sögulegi arfur Íslendinga, — Íslendingar hafa aldrei haft innlendan konung, svo að hugmyndir þjóðarinnar um konungsvald hafa því jafnan verið og eru enn tengdar við erlenda yfirdrottnun. — Konungsvald og lýðræði í raunhæfum skilningi beggja hugtakanna eru í rauninni ósamrýmanleg. Í þeim lýðræðislöndum, sem enn hafa konung yfir sér, er konungsvaldið ekki annað en leifar fornra. sums staðar ævafornra stjórnarhátta, leifar þjóðskipulags, sem fyrir löngu er liðið undir lok. Það er því hverjum manni ljóst, hverjar sögulegar stoðir renna undir það, að það hvarflar naumast að nokkrum Íslending, að vér tökum upp annað stjórnarform en lýðveldi, þegar vér ráðum sjálfir öllum málum vorum. Alþ. hefur þegar tekið skýra afstöðu til þessa máls, og það alveg einróma. Það var gert með hinni einróma samþykkt Alþ. frá 17. maí 1941, og jafneinróma með stjskrbreyt. frá 1942. Sá ágreiningur, sem var um það mál, var annars eðlis.

En það eru nú ekki lengur aðeins sögulegar stoðir, sem renna undir ákvörðun vora um stofnun lýðveldis. Þó að það stjórnskipulag, sem vér höfum búið við síðan 1940, er vér tókum öll vor mál í eigin hendur, sé að formi til konungsstjórn, þá er það í engu frábrugðið stjórnarfari þeirra lýðvelda, sem algengust eru í Evrópu. Þjóðhöfðinginn, sem fer með æðsta valdið, er kosinn af fulltrúasamkundu þjóðarinnar.

Þar sem nú hefur verið horfið að því ráði samkv. stjskrbreyt. frá 1942 að gera nú engar aðrar breyt. á stjórnskipulögum landsins en þær, sem leiðir af skilnaðinum við Danmörku og því, að æðsta valdið er fært inn í landið, verður samþykkt þessarar stjskr. í raun og veru lítið annað en staðfesting á „status quo“, staðfesting þess ástands, sem er í stjórnarskipulagslegum efnum. Það er því fjarri, því, að nokkur skyndileg breyt. verði á högum Íslendinga með samþykkt þessa frv.

En stofnun hins íslenzka lýðveldis er engu að síður stórmerkur viðburður. — Réttarstaða Íslands er nú endanlega og óafturkallanlega mörkuð, — öll tvímæli tekin af um réttarstöðu Íslands sem algerlega fullvalda og sjálfstæðs ríkis. Þeim þætti í sjálfstæðisbaráttunni, sem hefur verið meginþráðurinn í sögu þjóðar vorrar um aldir, baráttunni við Dani um stjórnskipulegt frelsi vort, þeim þætti er nú lokið. Og þetta skref, sem vér stígum nú, sá réttur, sem vér tryggjum oss nú, og einmitt það, að vér látum ekki dragast að tryggja oss þennan rétt, getur haft ómetanlega þýðingu fyrir framtíð vora, ómetanlega þýðingu fyrir þá sjálfstæðisbaráttu, sem vér eigum eftir að heyja og háð verður, meðan nokkur gerir tilraun til að traðka á rétti vorum, sem háð verður, meðan yfirgangur, undirokun og hnefaréttur eru enn í gildi í viðskiptum þjóðanna. 1944 mun því jafnan verða talið eitt af merkustu ártölum í sögu þjóðarinnar.

Verkefnið, sem nú er fram undan, er að skapa hið nýja þjóðfélag vor Íslendinga sem fullvalda þjóðar í þeim heimi, er upp mun rísa eftir stríðið, — og marka stefnuna með nýrri stjskr., þar sem öllu voru þjóðskipulagi verður stakkur sniðinn. Þess vegna hefur orðið samkomulag um, að stjskrn. haldi áfram störfum, þegar skilnaðarmálið er til lykta leitt, og taki stjskr. til gagngerðrar endurskoðunar. Ég held, að enginn ágreiningur sé um það, að þessi gagngera endurskoðun þarf að fara fram og það starf beri að hefja nú þegar.

En meðal vor Íslendinga er djúptækur ágreiningur, hvernig beri að skipa þjóðmálum vorum, og þess vegna hlýtur líka að verða mjög mikill ágreiningur milli flokka um hina gagngeru endurskoðun stjskr. En nú er það svo, að við stofnun hins fullvalda, íslenzka ríkis ríður oss öllu framar á þjóðareiningu. Það er næstum því hægt að kveða svo fast að orði, að oss ríði lífið á að vera algerlega einhuga. Þess vegna held ég, að flestir séu nú komnir á þá skoðun, að það, sem gert var með stjskr.ákvæðinu 1942, — að takmarka breyt. á stjskr. nú við það, sem leiðir af skilnaði við Danmörku og flutningi æðsta valds inn í landið, með öðrum orðum að útiloka fyrir fram öll þau deilumál, sem ágreiningi gætu valdið, hafi verið hið eina rétta.

En því miður skeði hið óvænta þrátt fyrir alla þessa varúð. Það tókst ekki að útiloka allan ágreining. Það hafa meira að segja risið upp háværar og heitar deilur um málið, enda þótt andófsflokkurinn hafi verið mjög fámennur. Þessar deilur hafa að vísu aðallega snúizt um það, hvort vér hefðum rétt til að skilja við Dani, án þess að bókstaf sambandsl. væri fylgt, sem ekki er unnt að gera meðan Danmörk er hernumin.

En það hefur einnig verið til ágreiningur um það, hvort vér hefðum rétt til þess að stofna lýðveldi, enda þótt sambandinu við Dani væri slitið, hvort vér hefðum lagalegan og siðferðilegan rétt til þess að losna við Danakonung og taka oss innlendan þjóðhöfðingja, án þess að Danakonungur afsalaði sér völdum formlega.

Út af þessu er ágreiningurinn risinn um það, hvort við ættum að ákveða tiltekinn gildistökudag fyrir lýðveldisstjskr. eða biða, þar til hægt væri að tala við Danakonung.

Allir nm. í stjskrnefndunum að einum undanskildum (StJSt) eru á einu máli um það, að í þessu efni sé réttur vor alveg ótvíræður, bæði siðferðilega og lagalega.

Um hinn siðferðilega rétt þarf ekki að fjölyrða. Það ætti ekki að þurfa að segja Íslendingum, að sem fullvalda þjóð hafi þeir siðferðilegan rétt til þess að taka upp það stjórnarfyrirkomulag, er þeir sjálfir kjósa sér.

Um hinn lagalega rétt er það að segja, að það er skoðun hinna fróðustu manna, að með sambandsslitunum við Danmörku sé konungssambandið niður fallið af sjálfu sér. Í áliti stjskrn., sem allir tólf nm. hafa undirskrifað, stendur: „Í nefndaráliti meiri hluta fullveldisnefndar Alþ. um sambandslögin 1918 er það tekið fram, að það hafi verið skoðun Dana við samningana 1918, að sambandsslitin hljóti að valda skilnaði, og er án efa att við konungssambandið, þegar þannig er gerður munur á sambandsslitum og skilnaði“.

Enda þótt engu megi breyta frá núgildandi stjskr., öðru en því að flytja æðsta valdið inn í landið, var óhjákvæmilegt að gera nokkrar breyt. á valdsviði þjóðhöfðingja. Þegar æðsta valdið er flutt inn í landið og alveg sérstaklega þegar þjóðhöfðinginn er kosinn af þjóðinni, þá leiðir það af sjálfu sér, að hann fær raunverulega miklu meira vald en konungur hafði, ef valdið er formlega hið sama samkv. bókstaf stjórnskipunarlaganna.

Synjunarvald konungs samkv. núgildandi stjskr. hefur í reynd orðið form eitt. Síðan 1918 hefur konungur aldrei neitað lögum um staðfestingu.

Allt öðru máli hlýtur að gegna, þegar slíkt vald er fengið í hendur innlendum þjóðhöfðingja, vald, sem hann fær beint frá þjóðinni samkv. frjálsri ákvörðun þjóðarinnar sjálfrar. Forseti mundi undir öllum kringumstæðum telja sig hafa siðferðilegan rétt til að synja um staðfestingu laga, ef hann teldi það málefnislega rétt og teldi sig hafa málefnalega afstöðu til þess. Ef synjunarvald forseta væri það sama og synjunarvald konungs, fengi hann raunverulega miklu meira vald en konungur hafði, og vald þingsins yrði skert frá því, sem nú er. Þess vegna hefur verið talið nauðsynlegt að breyta ákvæðinu um synjunarvaldið, þannig að lög öðlist gildi, þótt forseti synji þeim um staðfestingu. En þá eru þau borin undir þjóðaratkv. og falla þá úr gildi, ef þeim er synjað. Synjunarvaldið er því með þeim hætti í raun og veru hjá þjóðinni. Forseti kemur aðeins fram sem umboðsmaður þjóðarinnar gagnvart þinginu, og er það í fullu samræmi við það, að hann er kosinn af þjóðinni, fer með umboð þjóðarinnar.

Þetta má telja veigamestu efnisbreyt., sem er í till. mþn. og á hana var. fallizt af stjskrn., enda hníga til hennar sterk rök, þegar forseti er þjóðkjörinn.

Nú hefur Nd. gert á þessu nokkra breyt., samkv. till. frá forsrh. Samkv. till. ráðh., sem Nd. samþ., skulu l. ekki taka gildi, ef forseti synjar um staðfestingu, fyrr en þau hafa verið samþ. við þjóðaratkvgr. Þetta þýðir að auka mjög vald forseta og draga úr valdi Alþ. Mörg l. eru þess eðlis, að þau hafa fyrst og fremst tímabundið gildi. Það er hægt að ónýta þau með öllu með því að fresta framkvæmd þeirra. Forseti, er hefði slíkt vald, vald til að fresta framkvæmd laga um mánaðatímabil, — gæti gert stj. og þingmeirihluta, sem hefði þjóðarmeirihluta að baki sér, ómögulegt að starfa. Þetta mundi jafngilda algeru persónulegu synjunarvaldi forseta um fjölda mála. Þetta ákvæði, eins, og Nd. samþ. það, er því í algeru ósamræmi við þá hugsun, sem vakti fyrir meiri hl. stjskrn., en hún var sú, að löggjafarvaldið skyldi að öllu leyti vera í höndum Alþ., nema hvað forseti getur gefið út brbl., en synjunarvaldið skyldi aðeins vera hjá þjóðinni og forseti vera umboðsmaður hennar.

Meiri hl. stjskrn. leggur því til, að ákvæðunum um synjunarvald forseta verði aftur breytt í sama horf og gert var ráð fyrir í frv. eins og það var lagt fyrir þingið. Brtt. frá n. um það liggur nú hér fyrir d. með þeirri einu viðbót, að frv. skulu lögð fyrir forseta til staðfestingar innan tveggja vikna, eftir að þau eru samþ. á Alþ.

Mþn. hélt sig annars stranglega innan þeirra takmarka, sem mörkuð eru með stjskrbreyt. frá 1942, og margar af þeim orðalagsbreyt., sem stjskrn. leggja til, eru til að sýna enn meiri varúð í þessu efni.

Hins vegar taldi n. sér heimilt að gera hvaða tillögur, sem henni þótti henta bezt, um fyrirkomulag æðsta valdsins, eftir að það er flutt inn í landið, því að það eru breyt., sem beinlínis leiðir af flutningi þessa valds inn í landið.

Ég ætla aðeins að drepa á helztu brtt. Langveigamesta breyt., sem gerð hefur verið samkv. till. stjskrnefnda, er sú, að forseti skuli vera kjörinn af þjóðinni, en ekki þinginu. Meiri hl. mþn. lagði til, að forseti yrði þingkjörinn, en minni hl., að hann yrði þjóðkjörinn. Þetta var eina atriðið, sem máli skipti, þar sem nm. í mþn. töldu sig hafa óbundnar hendur. Annars skrifuðu þeir allir undir nál. fyrirvaralaust, og talið víst, að þeir stæðu allir saman um framgang frv., eins og þeir gengu frá því, með þeim breyt. í minni háttar atriðum, sem samkomulag yrði um. Hins vegar voru þeir einhuga um að standa óskiptir að frv., hvort sem yrði ofan á í þinginu, að forseti yrði þjóðkjörinn eða þingkjörinn.

Umr. þær, sem orðið hafa um frv. meðal þjóðarinnar, virtust allar benda eindregið í þá átt, að meiri hl. Íslendinga vildi, að forseti þeirra yrði kosinn af þjóðinni. Og í stjskrn. varð það ofan á, að n. legði einróma til, að forsetinn yrði þjóðkjörinn. Um þetta atriði er nú enginn ágreiningur lengur, og má það teljast fagnaðarefni, að menn hafa ekki gert þetta að ágreiningsatriði. Allir hafa verið sammála um að virða þjóðarviljann þrátt fyrir mismunandi skoðanir áður.

Rökin, sem að því hníga, að forseti sé þjóðkjörinn, tel ég vera fyrst og fremst þessi:

Forseti á eðli málsins samkvæmt að fara með umboð þjóðarinnar beint, en ekki þingsins. Það mætti telja óeðlilegt, að forseti hefði synjunarvald gagnvart þinginu, en færi þó með umboð þingsins. En ef forseti þingsins hefði ekki synjunarvald eða gæti ekki skírskotað til þjóðarinnar, verður ekki séð, að nauðsyn beri til að hafa sérstakan forseta. Það virðist þá vera einfaldast, að forsrh. færi með æðsta valdið og undirskrifaði lög frá Alþ., eins og tíðkast í sumum lýðveldum nú á tímum.

Í sjálfu stjskrfrv. er það eitt tekið fram um kjör forseta, að forsetaefni skuli hafa meðmæli 1500 –3000 kjósenda og að sá skuli talinn rétt kjörinn, sem hlýtur flest atkvæði. Um þetta síðasta atriði voru nokkuð skiptar skoðanir í n. Með þessu fyrirkomulagi er hugsanlegt, að forseti hafi minni hluta þjóðarinnar á bak við sig. En um þetta var samt ekki gerður ágreiningur. Meiri hl. n. leggur til, að þessi háttur sé á hafður, í trausti þess, að menn sameinist svo um forsetaefni, að sá, sem kosningu hlýtur, hafi jafnan mikinn þorra kjósenda að baki sér.

Þá er það ákvæði, að þingið skuli kjósa forseta í fyrsta skipti og kjörtímabil hans ná til 31. júlí 1945. — Það mætti spyrja, hver nauðsyn væri á, að þingið kjósi forseta til svo langs tíma. Vitaskuld mætti hafa frestinn styttri. En n. taldi samt sem áður réttara að hafa frestinn svona langan og það frá því sjónarmiði, að þjóðin fengi rúman tíma til þess að búa sig undir forsetakjör, til þess að þjóðin fengi sem bezt tækifæri til þess að nota réttinn og vanda valið á hinum fyrsta þjóðkjörna forseta.

Þá kem ég að ágreiningsatriðinu, eina ágreiningsatriðinu, sem máli skiptir og ég tel vera eina meginbreyt. — og örlagaríkustu breyt. —, sem Nd. hefur gert á frv. mþn.

Samkv. frv. mþn. skyldi stjskr. taka gildi 17. júní 1944, en samkv. frv., eins og Nd. gekk frá því, skal hún taka gildi, þegar Alþ. samþ. Um þetta atriði tala ég ekki fyrir hönd stjskrn. allrar, heldur frá sjónarmiði minni hl., sem er hv. 2. þm. Reykv. (EOl) og ég.

Mál þetta er orðið þrautrætt og litlar vonir til þess, að frekari umr. um það í þessari d. breyti neinu þar um. Meiri hl. stjskrn. hefur samþ. þessa breyt. til samkomulags við Alþfl. og telur, að með því einu móti hafi verið hægt að tryggja það, að skilnaðartill. og lýðveldisstjskr. yrðu samþ. einróma af Alþ: Hins vegar lýsa sjálfstæðis- og framsóknarmenn yfir því, að þeir séu eftir sem áður ráðnir í að fylgja því, að stjskr. taki gildi 17. júní.

Ef um eitthvert annað og minna mál væri að ræða, mundi ég fyrir mitt leyti ekki hika við að taka þessa áhættu, hvað sem því líður, að hátíðlegar yfirlýsingar stjórnmálaflokka eru eins og hver önnur mannaverk, eins og dæmin sanna. En þegar um þetta mál er að ræða, get ég ekki varið það fyrir samvizku minni að taka nokkra áhættu, ef ekki ber brýna nauðsyn til. Menn getur greint á um það, hvort áhættan sé mikil eða lítil, en hinu getur enginn neitað, að með því að taka gildistökudaginn út úr stjskrfrv. er málinu stefnt í meiri tvísýnu en áður. Og í þessu máli skulum vér fyrir alla muni vera hreinskilnir og ekki láta leiðast út á glapstigu hæpinna fullyrðinga.

Enginn má skilja orð mín svo, að ég sé með neinar getsakir í garð nágrannaþjóða vorra, sem vér eigum vinsamlegt samband við. En það er staðreynd, að til eru öfl, bæði utan lands og innan, sem munu róa að því öllum árum, að málinu verði enn frestað, og hik Alþ. í þessu máli, hik Alþ. við að ákveða þann gildistökudag, sem yfirgnæfandi meiri hl. þ. hafði áður komið sér saman um og bundizt samtökum um, hlýtur að gefa slíkum öflum byr undir báða vængi.

Það eru einnig önnur sterk rök, sem mæla á móti því, að gildistökudagurinn sé ekki ákveðinn í frv. því, sem borið er undir atkvæði þjóðarinnar. Þjóðinni er ekki gefinn kostur á að skera úr því með atkvæði sínu, hvenær stjskr. skuli taka gildi. Með öðrum orðum: Þjóðaratkvgr. sker ekki úr um það atriði, sem mest er um deilt. Alþ. getur ekki skírskotað til ótvíræðs vilja þjóðarinnar, þegar það ákveður gildistökudaginn. Það er augljóst, að þetta gerir málstað vorn veikari en ella.

Því er að vísu haldið fram, að þjóðin hafi falið Alþ. að ákveða gildistökudaginn í fullri vitund þess, að meiri hl. þess muni ákveða 17. júní. En þeir, sem á annað borð vefengja rétt vorn, munu ekki taka tillit til slíkra afsakana. Á það mun bent, sem ekki verður mótmælt, að þeir þm., sem þetta er gert til samkomulags við, hafi lýst yfir því, að þeir vilji ekki ákveða gildistökudaginn, af því að þeir vilja fresta stofnun lýðveldisins, þar til hægt er að tala við konung. Og með þessum fyrirvara hvetja þeir þjóðina til að greiða atkvæði með lýðveldisstjórnarskránni. Hver er kominn til að segja, hve margir kjósendur hafa greitt stjskr. atkvæði með þessum fyrirvara?

Meiri hl. stjskrn. styður afstöðu sina með því, að með þessu eina móti hafi verið hægt að skapa algera einingu um málið, bæði á þingi og með þjóðinni. — Ég og hv. 2. þm. Reykv. (EOl) og þeir þm., sem okkur eru sammála, lítum allt öðrum augum á þetta.

Um skilnaðartill. var enginn ágreiningur, eftir að samkomulag varð um, að atkvgr. færi ekki fram fyrr en eftir 19. maí. Hún mundi því hafa verið samþ. einróma nú á þessu þ., því að hitt tel ég alveg fráleitt, að nokkur þm. hefði farið að greiða atkv. á móti skiinaðartill. vegna ágreinings um þetta eina atriði stjskr. Ég get ekki heldur skilið annað en stjskrfrv. hefði verið samþ. einróma, enda þótt gildistökudagurinn hefði verið ákveðinn 17. júní. Ef þm. Alþfl. taka alvarlega þá yfirlýsingu annarra flokka, að stjskr. skuli samt sem áður taka -gildi þennan dag, gat það ekki skipt neinu höfuðmáli frá þeirra sjónarmiði, hvort þetta var í frv. eða ekki. Eina skýringin á því, að þm. Alþfl. láta það ráða úrslitunum um afstöðu sína, að 17. júní sé tekinn úr frv., er sú, að þeir hafi sterkar vonir um, að gildistökunni verði raunverulega frestað.

Um það má lengi deila, hvort með þessum hætti, með samkomulaginu við þm. Alþfl., sé sköpuð meiri eining meðal þjóðarinnar. Margir halda því fram, að einingin meðal þjóðarinnar verði minni, áhuginn dvíni, þátttakan í atkvgr. geti orðið minni en ella. Um þetta má deila. En hitt er staðreynd, að eining þingsins er engan veginn tryggð með því að hverfa að ráði meiri hl. stjskrn., því að að lokinni þjóðaratkvgr. hafa þm. Alþfl. óbundnar hendur að greiða atkv. bæði gegn skilnaðartill. og gildistöku stjskr.

Það er einlæg von mín, og ég vildi ég mætti segja einlæg von vor allra, að beygur manna við möguleika þá, sem skapazt hafa til frekari frests í málinu, reynist með öllu ástæðulaus og hið íslenzka lýðveldi verði stofnað eigi síðar en 17. Júní 1944, — að þingið allt og þjóðin öll standi að þeirri ákvörðun.

Megi gifta þjóðarinnar verða svo mikil, að hún verði algerlega einhuga, er hún stígur lokaskrefið í hinni löngu og erfiðu baráttu sinni fyrir stjórnarfarslegu sjálfstæði. Vér vonum, að hamingjan gefi, að vér stöndum sem einn maður um að hvika hvergi upp frá þessu, meðan kostur er, hvað sem að höndum kann að bera.