08.03.1944
Neðri deild: 28. fundur, 63. löggjafarþing.
Sjá dálk 123 í B-deild Alþingistíðinda. (186)

1. mál, stjórnarskipunarlög

Frsm. (Eysteinn Jónsson):

Ég tel nauðsynlegt í tilefni af þeim tveimur ræðum, sem hér hafa verið fluttar, að segja nokkur orð, ef ég gæti gert hv. þm. skýrt, hvað það er, sem stjskrn. hefur byggt á afstöðu sína í þessu atriði.

Ég vil fyrst minna á, að venjan er sú um þingbundna konungsstjórn í flestum löndum, að synjunarvald konungs er ekki til í framkvæmdinni. Alþ. hefur því í reyndinni haft löggjafarvaldið eitt undanfarið. Þetta er nauðsynlegt að hafa í huga, þegar rætt er um synjunarvald forseta. Sett voru sérstök stjórnskipunarl. 1942, sem kváðu svo á, að ekki mætti gera aðrar breyt. á stjskr. en þær, sem beinlínis leiddi af því, að æðsta valdið væri fært inn í landið. Það liggur í augum uppi, að þetta þýðir ekki það, að skylt sé að fá allt það vald, sem konungur hefur haft á pappírnum, — á pappírnum, — í hendur forseta, heldur er Alþ. vitanlega heimilt að flytja það vald á fleiri en einn stað, ef því svo sýnist. Það er ekki rétt, að stöðvunarvald það, sem forseta kynni að verða fengið í hendur (og ég held ég geti sagt það fyrir hönd n., en ekki bara sjálfan mig) væri sambærilegt við stöðvunarvald konungs, þar sem forseti er þjóðkjörinn og ekki bundinn neinum venjum, en konungur hefur verið bundinn af sterkri venju (tradition), eins og áður er að vikið. Með þetta í huga hefur n. starfað og einnig mþn., og þetta sjónarmið hefur einnig ríkt hjá ríkisstj., sem frv. flutti. Hæstv. forsrh. gerir í till. sinni ráð fyrir því, að forseti fái ekki sama stöðvunarvald og konungur hafði. Það er því ljóst, að báðar þær n., sem um málið hafa fjallað, og eins hæstv. ríkisstj. hafa litið svo á, að þingið væri ekki bundið við bókstaf gildandi stjskr. um synjunarvaldið, heldur væri því leyfilegt að ráðstafa þessu valdi í fleiri en einn stað. Nefndunum, ríkisstj. og hv. þm. yfirleitt ber því ekkert á milli um það, hversu bundnir við séum um ráðstöfun synjunarvalds konungs.

Hins vegar flytur hv. 3. þm. Reykv. till. um að flytja synjunarvaldið óbreytt í hendur forseta. Ég teldi það illa farið, ef að þessu væri horfið. Í stað konungs, sem samkv. venju hefur litið þannig á sjálfur, að synjunarvaldið væri aðeins á pappírnum, fáum við nú forseta. Hann hlyti að líta öðruvísi á sitt hlutverk en konungur. Hann hlyti að líta á sig sem fulltrúa þeirra, sem hafa kosið hann. Hér á Íslandi, þar sem menn gjarnan telja sig hafa fyllilega það vald, sem þeim er fengið eftir bókstafnum, mundi ekki verða litið á ákvæðið sem dauðan bókstaf. Ég óttast, að forseti fengi stöðugt áskoranir um að nota þetta vald. Gæti leitt af þessu hinn mesta vanda fyrir forsetann og tvískinnung í löggjafarvaldinu, ef til framkvæmda kæmi, af hans hálfu.

Ég læt þetta nægja um till. hv. 3. þm. Reykv. Nú eru eflaust til. hér á landi nokkuð ólíkar skoðanir um það, hvernig forseti ætti að starfa. Sumir vilja e.t.v., að hann sé valdamikill stjórnmálaleiðtogi. Aðrir álíta, að forsetinn eigi að vera þjóðhöfðingi, eins konar sameiningartákn þjóðarinnar, en skuli blanda sér sem minnst inn í stjórnmáladeilur. Hvað sem þessu líður, getum við ekki gengið frá þessari stjórnarskrá öðruvísi en þannig, að forseta sé ætlað þjóðhöfðingjastarfið, en ekki stjórnmálaleiðsögn. En hvað sem því líður, þá get ég ekki fallizt á, að sérstaka nauðsyn beri til að setja nú inn í stjskr. ákvæði um stöðvunarvald eða eftirlit með störfum Alþ., en á nauðsýn þess hafa nokkrir hv. ræðumenn lagt áherzlu. Ég vil benda mönnum á, að Alþ. hefur starfað áratugum saman án þess að hafa yfir sér nokkurt stöðvunarvald og án þess að það hafi þurft að hafa nokkurn sérstakan gæzlumann yfir sér. Við höfum fram að þessu áreiðanlega ekki óskað eftir því, að slíkt eftirlit væri til. Þess vegna virðist mér undarlegt, að menn skuli nú ræða þetta mál eins og sérstök nauðsyn sé á því að setja hemil á Alþ. í sambandi við löggjafarstarfið. Það stappar nærri, að sú skoðun gægist fram, að eitthvert óhapp gæti skeð, ef inn í stjórnskipunarl. nýju komi ekkert verulegt stöðvunarvald, sem væri í höndum forsetans. En ég vil leggja áherzlu á, að þetta stöðvunarvald hefur í rauninni alls ekki verið til. Og ég fyrir mitt leyti tel ekki nauðsyn á að skapa stöðvunarvald fyrir forsetann, eins og málum er háttað hér hjá okkur, og skal ég færa frekari rök fyrir því.

Eins og ég gat um áðan, er aðeins tvær leiðir að fara um starfssvið forseta. Önnur er sú, að forseti sé stjórnmálaleiðtogi, hin, að forseti sé þjóðhöfðingi. Ef menn vilja hafa forseta stjórnmálaleiðtoga, þarf hann að hafa ekki aðeins stöðvunarvald, heldur einnig talsvert annað og meira vald. Þá þyrfti hann einnig að hafa jákvætt vald. Sé forseti þjóðhöfðingi, er bezt fyrir alla, að hann blandi sér sem minnst inn í stjórnmáladeilur í landinu. Ég vil, að önnur hvor stefnan sé tekin hreinlega. Forseti okkar hlýtur að verða þjóðhöfðingi eftir þessari stjskr. Öðru verður ekki við komið nú, jafnvel þótt menn vildu. Þess vegna á hann að vera utan við stjórnmáladeilur og bezt, að hann hafi ekkert synjunarvald. Ef hann hefði synjunarvald í einhverju formi, þá yrði það til þess að skapa tortryggni um kjör hans og yrði til þess, að lagt yrði að honum að nota þetta vald. Forsetakosningin yrði fremur pólitísk, án þess að það hefði nokkra jákvæða þýðingu, en kæmi deilum af stað. Ég tel því, að bezt fari á því, eins og þessi stjórnskipunarlög eru byggð upp, að synjunarvaldi því, sem konungur hafði, verði sem mest beint til þjóðarinnar sjálfrar og forseti hafi í því sambandi aðeins málskotsvald, eins og stjskrfrv. gerir ráð fyrir. En þá er eftir að gera því skil, hvort við viljum heldur hafa málskotsvald eins og stjskrn. og mþn. í stjskrmálinu vildu og eins og hann er í frv. því, sem hér liggur fyrir, eða hvort við viljum fallast á till. hæstv. forsrh. að breyta málskotsvaldinu á þá lund, að l. öðlist ekki gildi, ef forseti skýtur þeim til þjóðarinnar, fyrr en þau hafa hlotið samþykki við þjóðaratkvgr.

Það kemur fram hjá hæstv. forsrh. og hefur komið fram, að því er mér skilst sem aðalröksemd fyrir þessari till., að það væri ótilhlýðilegt og skapaði óeðlilegt öryggisleysi, að l. gætu öðlazt gildi, án þess að forseti hefði undirskrifað þau, þótt ekki væri nema til bráðabirgða og menn gætu búizt við því, að l. yrðu síðan numin úr gildi við þjóðaratkvgr. Í fyrsta lagi vil ég minna á það í sambandi við þá hættu, sem talað er um, ef l. öðlist gildi strax, að við höfum haft hér löggjafarþing um áratugi, án þess að nokkurt stöðvunarvald hafi komið til framkvæmda, og ég veit ekki til, að nokkur maður hafi saknað þess, að þetta synjunarvald hefur ekki verið notað.

Í rauninni eru þessi rök nægileg til þess að svara öllum þeim atriðum, sem fram hafa komið, til þess að sýna mönnum fram á, að nauðsynlegt sé að setja strangar stöðvunarvaldsskorður við löggjöf Alþ. En þá kemur að öryggisleysinu, sem á að vera fólgið í því, að l. geti undir vissum kringumstæðum orðið felld úr gildi við þjóðaratkvæðagreiðslu. Út af þessu vil ég minna á, að í gildandi stjórnskipunarl. eru ákvæði um, að setja megi brbl., sem síðan séu samþ. af Alþ. Vil ég benda á, að þetta er alveg hliðstætt því, sem hér er gert ráð fyrir, að verði um löggjöf frá Alþ., sem forseti getur skotið til þjóðaratkvgr.

Hv. 3. þm. Reykv. hélt því fram, að þetta væri ekki hliðstætt, vegna þess að um setningu brbl.

fjölluðu bæði. ríkisstj. og forseti, og hefði stj. þá umboð þingsins, og með því væri tryggt, að l. yrðu ekki afnumin síðar. En þessi rök fá ekki staðizt vegna þess, að það getur komið fyrir, að ríkisstj. hafi ekki stuðning þingsins. Það er t. d. það ástand, sem við búum við í dag. Nú er þannig ástatt í landinu, að ríkisstj. er skipuð af ríkisstjóra, vegna þess að ekki var hægt að mynda stj., sem hefði meiri hl. þingsins að baki sér. Við sjáum, að í slíkum dæmum gæti vel farið svo, að með brbl. væri gengið á móti vilja þingsins og þau yrðu felld á Alþ. Nú munu sumir segja, að þetta sé undantekning. Og það er rétt. En ég vil þá einnig benda á, hvort það muni ekki verða alger undantekning, að forseti skjóti l. frá Alþ. til þjóðarinnar til þess að reyna að fá þeim hnekkt, og þaðan af meiri undantekning, að þjóðin felli l. frá Alþingi.

Hvort brbl. séu líklegri til þess að hljóta samþykki Alþ. en l. frá Alþ. að hljóta samþykki þjóðarinnar, ef þeim er til hennar skotið af forseta, um það má endalaust deila. Það fer allt eftir því, hvernig stendur á um ríkisstj. og hversu mikinn stuðning hún hefur tryggt sér fyrir brbl. innan þingsins, og hins vegar hversu mikinn stuðning þingmeirihlutinn getur tryggt sér meðal þjóðarinnar með lagasetningu af sinni hálfu, ef henni yrði skotið til þjóðarinnar.

Hæstv. forsrh. hefur lagt aðaláherzlu á öryggisleysið í sambandi við málskotsvaldið, eins og meiri hl. stjskrn. vill hafa það, og því hef ég nú svarað. Þá vil ég taka fram að gefnu tilefni, að n. telur fullkomlega heimilt samkv. þeim stjórnskipunarl., sem sett voru 1942, að haga synjunarvaldinu svo sem hún leggur til, og sama er að segja um breyt. þá, sem till. forsrh. gerir ráð fyrir. Það er ekki neinn „prinsip“-munur á afstöðu ríkisstj. og stefnu n. í þessu efni, — það er aðeins stigsmunur. Bæði n. og ríkisstj. eru á einu máli um, að eðlilegt sé, að synjunarvaldið sjálft sé í höndum þjóðarinnar, en ekki forsetans. Hér er aðeins ágreiningur um það, hvernig málskotsvaldi forseta skuli fyrir komið. Þess vegna finnst mér nokkuð djúpt tekið í árinni hjá hæstv. forsrh., þegar hann sagði, að ef ekki væri fallizt á till. hans, væri hér ekki lengur um þingbundna stj. að ræða, heldur þingstjórn. Mér skilst, að ef till. forsrh. væri samþ., þá teldi hann með réttu hægt að tala um þingbundna stj. En ágreiningur hæstv. forsrh. og n, er einvörðungu um það, hvort l. skuli þegar öðlast gildi, þótt þeim sé skotið til þjóðarinnar, eða hvort þau eigi ekki að öðlast gildi, fyrr en þjóðaratkvgr. hefur farið fram. Mér er ómögulegt að sjá, að á þessu tvennu sé sá reginmunur, að rétt sé í því sambandi að tala um, að aðrir vilji hallast að því að hafa þingstj., en hinir að því að hafa þingbundna stjórn.

Hæstv. forsrh. segir, að ef frv. væri haldið eins og það er nú, ætti að fella niður úr 2. gr. stjskrfrv. ákvæðin, sem segja, að Alþ. og forseti fari saman með löggjafarvaldið. Ekki lít ég þannig á. Mér virðist, eins og ég sagði við fyrri umr. málsins, að þessi ákvæði í 2. gr. geti staðizt fullkomlega og eigi þar að vera, þó að frv. sé haldið eins og það er nú. Það er þá fyrst, að forseti á þann þátt í löggjafarstarfinu, sem ekki er þýðingarlítill, að hafa rétt til þess að skjóta l., sem Alþ. hefur samþ., til þjóðaratkvgr. Hver vill neita því, að sá, sem hefur þetta vald, fari með löggjafarvaldið ásamt þinginu? Þar að auki ber að taka það fram enn einu sinni, að í stjskr. eru ákvæði um, að brbl. öðlist gildi, ef forseti staðfestir þau, þótt samþykki Alþ. komi ekki til þá þegar. Þetta er einnig þýðingarmikill þáttur í löggjafarstarfinu. Það væri beinlínis rangt og villandi að taka það ekki fram í 2. gr. stjskr., að Alþ. og forseti færu saman með löggjafarvaldið. Það er gert ráð fyrir því, að forseti fari með löggjafarvaldið, þegar Alþingi situr ekki, auk þess sem hann hefur málskotsréttinn.

Mér finnst dálítið einkennilegt að vera að gera miklu meira úr þessu ágreiningsatriði en ástæða er til. Mér finnst sízt ástæða til þess að, dýpka þann skoðanamun, sem hér kemur fram. Ágreiningsefnið er ekki svo stórvægilegt, að ástæða sé til þess að blanda hér inn í deilum um undirstöðuatriði stjórnskipunarlaganna.

Ég tók það fram áðan, að það væri aðeins um tvennt að ræða um forseta, að hann yrði stjórnmálaleiðtogi eða þjóðhöfðingi. Eins og þessi stjórnskipunarl. eru byggð upp, hlýtur hann að eiga að starfa sem þjóðhöfðingi. Ég tel þess vegna óheppilegt að vera að draga forseta, sem þannig hlýtur að starfa, inn í stjórnmáladeilur að ófyrirsynju með því að ætla honum að vera sérstakur eftirlitsmaður með löggjafarstarfi þingsins, sem þó yrði í reyndinni ákaflega þýðingarlítið, en gæti fyrir fram vaxið mönnum svo í augum, að það ylli tortryggni í sambandi við val forseta. Ég tel, að till. hæstv. forsrh. auki verulega hættuna á þessu, og skal ég færa að því nokkur rök.

Munurinn á till. hæstv. forsrh. og afstöðu n. er sá, að samkv. till. hans öðlast löggjöf ekki gildi, fyrr en þjóðaratkvgr. hefur farið fram, ef málskot á sér stað. En n. vill, að löggjöfin öðlist gildi strax. Nú skulum við hugsa okkur, að þingmeirihluti teldi brýna nauðsyn á því að setja l. á Alþ. um einhver sérstök vandkvæði, sem hefðu átt sér stað í atvinnulífi landsmanna og fjármálalífi. Við vitum, að í því sambandi þarf oft að gera ráðstafanir, sem verða að koma tafalaust eða tafalítið til framkvæmda, ef þær eiga að koma að nokkru haldi. Það getur jafnvel oft verið til lítils að setja löggjöf um viss atriði, ef það verður verulega hljóðbært, að hennar sé von, áður en hún er gengin í gildi. Nú getur orðið ágreiningur um slíka löggjöf, t.d. í sambandi við vinnudeilur. Enginn vafi er á því, að hefði forseti þetta málskotsvald, sem gert er ráð fyrir í till. hæstv. forsrh., hefði hann raunverulegt stöðvunarvald í þess konar málum. Málskot getur þýtt sama og synjun, jafnvel þótt l. séu samþ. af þjóðinni. Efast nokkrir um það, að þegar svona stæði á, ágreiningur væri um mál þessarar tegundar, þá mundi lögð hin þyngsta pressa á forseta af hálfu þess minni hl. í þinginu, sem væri óánægður með löggjöfina, til þess að fá málskot og þar með stöðvun á löggjöfinni? Forseti mundi dragast inn í hinar harðvítugustu stjórnmáladeilur einmitt um viðkvæmustu málin, og aðstaða hans til þess að gegna þjóðhöfðingjastarfinu yrði miklu verri en áður, eftir að slíkt hefði komið fyrir. Nú má vera, að það vaki alls ekki fyrir mönnum, að þannig ætti að halda á málum, en það skiptir ekki máli, heldur hitt, að með þessu ákvæði væri boðið upp á, að forsetinn hefði engan frið í starfi sínu fyrir óskum og kröfum um að grípa inn í löggjafarstarfið til stöðvunar á þann hátt, sem ég hef lýst.

Ég vænti þess því fastlega, að brtt. hv. 3. þm. Reykv. og brtt. hæstv. forsrh. verði felldar.