23.04.1946
Neðri deild: 117. fundur, 64. löggjafarþing.
Sjá dálk 1966 í B-deild Alþingistíðinda. (3210)

139. mál, almannatryggingar

Frsm. (Stefán Jóh. Stefánsson):

Þetta mál er búið að vera alllengi í Ed., eins og nál. ber með sér, en þar fór fram mjög ýtarleg athugun á frv. Var það flutt þar af félmn. eftir beiðni félmrh. Félmn. beggja deilda héldu allmarga fundi um þetta málefni og höfðu sér til ráðuneytis Brynjólf Stefánsson forstjóra, en hann var einn af þeim mönnum, sem áttu sæti í mþn., er samdi frv., sem upprunalega var lagt fyrir þingið.

Hér er án efa um stórkostlegt mál að ræða, eitt af þeim mestu, sem legið hafa fyrir Alþ. Er það allverulegt nýmæli frá því, sem áður var, en þó líka að verulegu leyti byggt á þeim grunni, sem áður var lagður og hefur verið að smámyndast og styrkjast undanfarin ár.

Fyrir um tuttugu árum var mjög lítið um tryggingar hér á landi. Það var að vísu gamli ellistyrkurinn, samkv. l. úthlutuðu bæjar- og sveitarfélög gamalmennum einu sinni á ári mjög lágri upphæð, sem meir var til glaðnings gamla fólkinu en nokkur aðstoð, sem um munaði til framfærslu þess. Einnig var á landi hér gildandi löggjöf um sjúkrasamlög, en þó aðeins rammi um þau samlög, sem menn höfðu ákveðið að stofna, en hvergi var skylda að hafa sjúkrasamlög nokkurs staðar, enda voru þau mjög fá fyrst framan af. Slysatryggingar voru mjög ófullkomnar fram til ársins 1925 og bætur lítilfjörlegar bæði fyrir slys, sem ollu vinnutapi, slys, sem ollu örorku, og slys, sem ollu dauða. Þessar bætur voru sérstaklega lágar fram eftir öllum tíma. En árið 1925 voru gerðar verulegar endurbætur á slysatryggingarlögunum og færðar út kvíar. Smám saman fóru líka sjúkrasamlög að vaxa með frjálsu framtaki manna í einstökum héruðum, en þó var þetta allmikið í brotabrotum og tiltölulega ófullkomið allt til ársins 1936, en þá var sett almenn löggjöf um alþýðutryggingar. Þá voru bundin í eitt kerfi l. þau, sem til voru um sjúkratryggingar, og kerfinu breytt á þann hátt, að gert var að skyldu að stofna til sjúkrasamlaga í öllum kaupstöðum landsins, en frjálst í öðrum sveitarfélögum, sem samþ. var við atkvgr., sem fór fram samkv. reglugerð, sem var í löggjöfinni. Slysatryggingar voru þá og mjög endurbættar og auknar slysabætur. Þá var einnig veittur fullkominn styrkur fyrir örorku. Og að lokum var ellistyrkslöggjöfinni breytt frá því, sem áður hefur verið, og myndaður nýr grundvöllur, þar sem tilætlunin var, að eftir tiltekið árabil skyldi vera orðinn svo voldugur lífeyrissjóður starfandi, að hann gæti veitt ellistyrk til allra þeirra manna, er samkv. ákvæðum l. fylla upp þau skilyrði, sem þar eru sett.

Það var stórkostlegt skref stigið í tryggingarmálum landsmanna með alþýðutryggingal. 1936. En það kom fljótt í ljós, að mönnum fannst ekki nægilega langt gengið, og margt þyrfti þar endurbóta og fullkomnunar við. Alþýðutryggingal. var því breytt hvað eftir annað og seinast allrækilega endurskoðuð fyrir nokkru, sérstaklega I.–III. kafli þeirrar löggjafar. En fyrir um það bil 4 árum ákvað þáv. ríkisstj., stj. Björns Þórðarsonar, að fela nokkrum hæfum mönnum athugun á því, hvaða reglur þyrfti að taka í l. og hvaða aðgerðir að framkvæma til þess að tryggja félagslegt öryggi í landinu. Það var á þeim tímum þegar fyrsta alda frá hreyfingu þessari í Bretlandi var að berast hingað til lands eins og margra annarra landa, hreyfingu, sem kennd er við Beveridge, sem skrifað hefur merkilegar bækur um nýtt tryggingakerfi, sem ætlað var að veita allri þjóðinni öryggi frá vöggu til grafar. Þegar núverandi ríkisstjórn var mynduð, var það eitt af málunum í málefnasamningi ríkisstj. að setja á yfirstandandi þingi fullkomnar alþýðutryggingar, sem næðu til allrar þjóðarinnar án tillits til tekna. Í samræmi við þessa fyrirætlun var skipuð milliþinganefnd rétt eftir að núverandi stjórn var tekin til starfa. Var hún skipuð fulltrúum frá öllum stjórnmálaflokkum, starfaði lengi og rækilega og hafði náið samstarf við ýmsa kunnáttumenn, bæði á sviðum almennra tryggingarmála og eins á sviðum heilsuverndar og læknisfræði. Árangurinn var frv. það, sem lagt var upprunalega fyrir hv. Ed. Strax við 1. umr. máls þessa var því hreyft af hv. 2. þm. S.-M., að nokkuð skorti á það, að í frv., sem fyrir lægi, væri færð út í æsar sú regla, að hér væri verið að byggja upp fullkomna tryggingarlöggjöf, sem byggðist á réttindareglu, en ekki á ölmusureglu. Og ég skal játa, að gert er ráð fyrir í frv. því, sem liggur fyrir, að frá því að þessi löggjöf nær fram að ganga og til þess tíma að hún kemur til framkvæmda sé ríkjandi millibilsástand, þannig að réttindareglan er ekki útfærð til fullnustu, en ölmusureglunnar gætir að nokkru. Á þetta sérstaklega við um lífeyrissjóðinn, eins og sjá má af ákvæðunum til bráðabirgða í frv. þessu. Þetta stafar af því, að ekki þótti unnt að stíga í einu þetta mikilvæga spor frá ölmusureglunni til óskoraðrar réttindareglu, sem meiningin er að stefna að með þessari löggjöf. Ég tel þó, að allt þetta frv. sé mótað af þeirri hugsun, að fólkið í landinu eigi, þegar fram líða stundir, án tillits til aldurs og efnahags, að hljóta lífeyrisréttindi þegar það er komið á vissan aldur, þegar það millibilsástand er liðið, sem gert er ráð fyrir í bráðabirgðaákvæðum frv. Og þetta er án efa eitt af því merkilegasta, sem frv. hefur að geyma, að það er komið inn á það svið, sem flestar menningarþjóðir eru nú að fara inn á, tryggingarlöggjöf sem byggist á réttarreglunni, en ölmusureglunni er vikið til hliðar, sem áður var verulega ríkjandi í allri tryggingarlöggjöf víðast hvar. Frv. því, sem liggur nú fyrir Nd., var nokkuð breytt í Ed. Verð ég að segja það strax, að sumar þær breyt. eru á þann veg, sem Alþfl. hefði kosið að hefði ekki þurft að vera. En það er oft, þegar semja þarf á milli flokka um, setningu nýrrar löggjafar, sérstaklega þeirrar, sem markar verulega stórstíg framfaraspor, að hnika verður nokkuð til að ná samkomulagi milli meiri hluta þings. Alþfl. hefði fyrir sitt leyti kosið, að gert væri ráð fyrir, eins og í upprunalega frv., að verja nokkru fé til atvinnustofnunar ríkisins sem eins konar undirstöðu að atvinnuleysistryggingum, ef til þyrfti að grípa síðar meir. Alþfl. hefði einnig fyrir sitt leyti talið miklu heppilegra og réttlátara, að ekki hefði, þurft að draga úr upprunalegum ákvæðum. frv. um greiðslu til ekkna og barna þeirra. En það varð að taka tillit til annarra flokka til þess að tryggja framgang málsins. Og það er óhætt að segja það, að Sjálfstfl. vildi gera nokkrar breyt., sem m. a. höfðu í för með sér þennan niðurskurð til atvinnustofnunar ríkisins og höfðu líka áhrif á framlag til ekkna og barna þeirra. En Alþfl. treystir því, að ef vel gengur, verði síðar meir lagaðir vankantar þessarar löggjafar, eins og átti sér stað um alþýðutryggingarnar, enda fylgja vankantar allajafna setningu slíkrar löggjafar í upphafi.

Þetta vildi ég segja almennt um afgreiðslu málsins frá Ed. og þá mynd, sem það hefur nú í þessari d. En það mundi taka allt of langan tíma, ef ég rekti til hlítar og gerði grein fyrir efni frv., og þótt ekki væri nema nýmælum þeim, sem frv. hefur að geyma. Ég vil aðeins benda á, að eftir þessu frv., sem liggur fyrir, er gert ráð fyrir fimm tegundum tryggingarmálefna, og voru þau að mestu áður óþekkt eða mjög lítið þekkt í alþýðutryggingalöggjöfinni. Í fyrsta lagi eru elli- og örorkutryggingar, sem er stór endurbót frá því, sem áður var. Og eins og ég gat um áðan, skal stefnt að því að liðnu vissu millibilsástandi, að elli- og örorkutryggingar færist í það horf, að allir eigi fullan rétt, er þeir hafa náð vissum aldri, til þess að öðlast elli- og örorkulífeyri. Það er því bæði um það að ræða, að sviðið er stækkað frá því, sem áður var, og líka gert ráð fyrir stórauknum framlögum, til þessara hluta.

Í annan stað er það barnalífeyrir og fjölskyldubætur, sem var í löggjöfinni sem meginregla alveg óþekkt. Um þetta ræðir í 20.–33. gr. frv., og sé ég ekki ástæðu til að rekja þau ákvæði út af fyrir sig, það yrði allt of langt mál.

Í þriðja lagi eru bætur til mæðra, ekkna o. fl., sem er að vissu leyti útvíkkun á tryggingalöggjöfinni frá því áður, þó að sú útvíkkun hefði mátt vera meiri og fullkomnari, svo sem áður var í frv. En ég vísa til þess, sem ég sagði áðan, að Alþfl. taldi sér skylt í þessu málefni, eins og mörgum öðrum, að tryggja fyrst og fremst framgang meginreglunnar í stórri og þýðingarmikilli löggjöf, þó að hann yrði að hnika til í samningum við aðra flokka um nokkur atriði, sem hann hefði viljað hafa á annan veg.

Í fjórða lagi er það sérstaklega nýtt, að sjúkrasamlögin leggjast algerlega niður, en almennar sjúkratryggingar gilda í öllu landinu. Fjallar einn kafli frv. um heilsugæzlu, en 39.–44. gr. fjalla um bætur, sem menn eiga rétt til, þegar sjúkdóma ber að höndum.

Loks eru slysabæturnar, en sá þáttur var einna fullkomnastur áður, enda eru þar minnstar stórbreytingar frá því, sem áður var, en þó veruleg útvíkkun. Það er fjöldi manna, sem slysabóta getur notið, og bæturnar eru hækkaðar.

Ég mun ekki rekja hvert atriði út af fyrir sig, en vík aðeins að því með örfáum orðum, hvernig er hugsað að halda uppi þessu tryggingakerfi. Eins og segir í 102. gr. frv., er tekna aflað til Tryggingastofnunar ríkisins, allsherjar stofnunarinnar, sem á að hafa yfirstjórn allra tryggingamála, með iðgjöldum hinna tryggðu. Í öðru lagi með iðgjöldum til atvinnutrygginga, sérstökum. gjöldum til slysatrygginga, eins og tekið er fram í 112. gr. Í þriðja lagi er sérstakt áhættugjald atvinnurekenda vegna slysabóta, eins og segir í 113. gr. frv. Í fjórða lagi er svo fjárframlag sveitarfélaga, til trygginganna, og eru ákvæði um það í 114. og 115. gr. Í fimmta lagi er um fjárframlag ríkissjóðs, sem ákveðið er í 116. gr. Og loks í 6. og 7. lagi smáliðir, sem væntanlega gætir mjög lítið í hinu stóra kerfi, en það eru sektir, sem greiddar eru fyrir brot á ákvæðum laga. Loks eru aðrar tekjur, svo sem endurgreiðsla og annað, sem sjóðnum kann að áskotnast. Frv. um tryggingakerfið er byggt upp af þessum fimm höfuðatriðum. Það eru þeir tryggðu, sem leggja mest af mörkum. Ríkissjóður ábyrgist greiðslur vegna heilsugæzlu samkv. l. þessum og leggur fram til tryggingasjóðs það, sem á vantar. Er ákveðið, hvað ríkið leggur mest fram til trygginganna og miðað við ýtarlega og nokkuð nákvæma áætlun, sem gerð er upprunalega af mþn., en endurskoðuð af þingn., sem um málið fjallaði. Er sú áætlun miðuð við allar beztu upplýsingar, sem fáanlegar eru.

Eins og nál. á þskj. 935 ber vott um, er öll heilbr.- og félmn. sammála um að afgreiða málið og mæla með þessu frv. fyrir nm., hv. þm. Ak., 2. þm. Eyf. og ég, lögðum á það áherzlu, að ekki yrði gerð nein veruleg breyt. á frv. að efninu til, sem torveldað gæti framgang málsins á yfirstandandi Alþingi. Við berum fram nokkrar leiðréttingar út af misritun og prentvillum, en að nokkru leyti af því, að orðalag var ekki nógu skýrt. Þessar breyt. er að finna á þskj. 936. Við þá allmiklu breyt. á frv. í Ed. og við endurprentun frv. þar hafa nokkrar tilvitnanir í greinar raskazt. Við nefnum í nál., að við teljum, að til athugunar þurfi að koma efnisbreyt. á 11. gr. frv. En áður en málið var afgr. til 2. umr. vannst ekki tími til þess að athuga, hvort hægt væri að ganga frá brtt., er við getum orðið sammála um. Bíður það væntanlega 3. umr., eða við flytjum brtt. undir þessari umr. Tveir nm., hv. 2. þm. N.-M. og 11. landsk., hafa í nál. gert grein fyrir því, með örfáum orðum, að þeir flyttu sérstakar brtt., og munu e. t. v. fylgja öðrum brtt., sem fram kynnu að koma. Brtt. frá hv. 11. landsk. var þegar útbýtt við 1. umr. þessa máls; en brtt. hv. 2. þm. N.-M. hefur nú verið útbýtt á þskj. 937. Ég sé ekki sem frsm. n. ástæðu til að víkja að þessum brtt., né heldur brtt., sem lágu fyrir við 1. umr. frá hv. 2. þm. S.-M. og hv. þm. V.-Húnv., fyrr en flm. hafa sjálfir gert grein fyrir þeim í umr. Aðeins vil ég undirstrika, að hv. þm. Ak., 2. þm. Eyf. og ég leggjum mjög ríka áherzlu á, að engin slík breyt. verði samþ., sem tefldi þessu merkilega máli í nokkra tvísýnu né gerði það að verkum, að það þyrfti að hrekjast milli deilda og tefjast úr hófi fram. Hitt getur aftur á móti verið annað mál, hvort einhverjar smábreyt. er hægt að gera, eins og á 11. gr. frv., sem ekki ætti að setja málið í neina hættu.

Ég sé ekki ástæðu til að fjölyrða um málið frekar að sinni, en vænti þess, að þetta þýðingarmikla og stóra mál, sem er alveg óvenjulega vel undirbúið, hefur hlotið nákvæma athugun í mþn. og nákvæma athugun á þingi, nái fram að ganga nú á yfirstandandi þingi sem minnst breytt frá því, sem Ed. gekk frá því. Ég álít það eftirmæli þessa þings, sem mörgum þykir nú orðið langt, ef það afgr. frá sér stórkostlega og merkilega löggjöf eins og almannatryggingarnar eru. Og ég hygg, að þegar frá líður muni þjóðin telja þess vert, að þing hennar sat lengi það árið, sem það afgr. þetta frv., svo mikil og merkileg réttarbót sem það er, og því meiri viðurkenningu mun löggjöf þessi áreiðanlega hljóta þegar fram líða stundir. Það er eins og sagt var af einum hv. þm. í Ed., að með frv. væri gerð tilraun til að skapa að nokkru leyti nýtt þjóðfélag. Sá þm. lýsti yfir því, að hann hefði trú á, að þetta þjóðfélag yrði betra þjóðfélag, og greiddi frv. því atkv. Ég hef bjargfasta trú á því, að með þessari setningu almannatryggingalöggjafar sé stigið verulegt spor í þá átt að skapa að þessu leyti nýtt og betra þjóðfélag á Íslandi, — að það sé verið að stíga myndarlegt spor til að skapa félagslegt öryggi allra manna í landinu, fátækra jafnt sem ríkra. Og slíkur áfangi er merkilegur í stjórnmálasögu Íslands.