24.02.1954
Sameinað þing: 35. fundur, 73. löggjafarþing.
Sjá dálk 382 í D-deild Alþingistíðinda. (3187)

138. mál, kosningar og kosningaundirbúningur

Flm. (Gylfi Þ. Gíslason):

Herra forseti. Um það getur varla verið ágreiningur meðal þeirra, sem á annað borð aðhyllast grundvallaratriði lýðræðis og frjálsra kosninga, að ekkert vald má hafa nokkur áhrif á úrslit kosninga, t. d. hvorki stjórnvald né hervald. Það er einn hornsteinn lýðræðisstjórnarfars, að kjósendur myndi sér skoðanir sínar á grundvelli frjálsrar hugsunar og frjálsrar íhugunar á málavöxtum, að engin tilraun sé gerð með nokkurs konar valdbeitingu, hvorki til þess að trufla dómgreind þeirra né heldur til þess að koma í veg fyrir, að þeir greiði atkvæði í samræmi við niðurstöðu sína. Í sambandi við þessi augljósu grundvallaratriði er þó ýmislegs að gæta. Getur verið vandi að draga með réttum hætti þær markalínur, sem við skal miða, þ. e. a. s., það getur verið vandi að kveða á um, hvort og hvenær sé um valdbeitingu að ræða.

Í því sambandi þarf að greina á milli tvenns konar vandamála. Í fyrsta lagi: Hvers konar þjóðfélagsvaldi á að meina afskipti af kosningum? Og í öðru lagi: Hvar á að draga markalínuna milli þess, sem þjóðfélagsstofnuninni er heimilt í afskiptum af kosningum, og hins, sem telja má óheimilt? Eða m. ö. o.: Hvað á að telja valdbeitingu? Ég ætla að ræða fyrra atriðið fyrst.

Lýðræðissinnar eru auðvitað sammála um, að ríkisvaldið má ekki beita hinu mikla áhrifavaldi sínu í þágu einnar stefnu eða gegn annarri. Lögregla má ekki láta kosningar til sín taka. Ríkisútvarpið má ekki styðja einn, en beita sér gegn öðrum. Þar, sem um hervald er að ræða, má það ekki minna á mátt sinn né beita honum. Um þetta eru allir lýðræðissinnaðir menn sammála. En til er fleira vald en ríkisvald og hervald. Yfirráð yfir miklu fé er líka mikið vald. Og nú er spurningin: Má slíkt peningavald láta til sín taka í kosningum? Mega þeir, sem hafa mikil fjárráð, taka sig saman um að beita valdi auðs síns til þess að reyna að hafa áhrif á niðurstöður kosninga?

Af hverju teljum við forráðamenn skóla ekki mega hagnýta þá aðstöðu sína til þess að móta stjórnmálaskoðanir nemenda sinna? Af því að þeim hefur verið fengin forstaða skólanna til þess að fræða nemendur sína um staðreyndir og til þess að reyna að stuðla að því, að þeir verði hamingjusamir menn og nýtir borgarar. Það væri misnotkun á valdi, ef þeir notuðu aðstöðu sína til þess að hafa áhrif á það, hvernig landinu er stjórnað. Af hverju teljum við her eða lögreglu ekki mega beita valdi sínu til þess að skipta sér af kosningum? Af því að hernum og lögreglunni hefur verið komið á fót til þess að annast landvarnir og löggæzlu og það væri misnotkun á því valdi, sem slíkum störfum hlýtur að vera samfara, ef því væri beitt til þess að móta kosningaúrslit, því að þau grundvölluðust þá ekki á frjálsri íhugun og mati á hagsmunum og hugsjónum, heldur á hlýðnisafstöðu við vald eða ótta.

En hvað er þá að segja um kosningaafskipti þeirra, sem fara með mikið fjárhagsvald, eiga mikla fjármuni, stjórna stórum fyrirtækjum? Allt fjárhagsvald grundvallast í raun og veru á þjóðfélagsskipuninni. Auðmenn eiga í raun réttri auð sinn undir þjóðfélagsvaldinu, undir þjóðinni sjálfri, því að hún gæti á lýðræðislegan hátt tekið upp þá þjóðfélagsskipun, þar sem ekki væri rúm fyrir auðmenn eða verulegt peningavald í höndum einstaklinga. En fyrst þjóðin fellst á mikið fjárhagsvald í höndum einstaklinga, liggja auðvitað til þess ástæður. Rökin fyrir því eru talin þau, að slíkt tryggi betur hagkvæma stjórn á framleiðslunni, tryggi betur framtakssemi og hugkvæmni á því sviði. Frá þjóðfélagslegu sjónarmiði er hér um að ræða þjóðfélagsstofnun, rétt eins og ríkisvald, lögreglu, hervald, skóla o. s. frv., stofnun, sem menn getur greint á um, hvort sé nauðsynleg eða ónauðsynleg, æskileg eða óæskileg. En um það getur ekki verið ágreiningur, að henni fylgir vald, sem nota má til annars en nauðsyn hennar er rökstudd með, þ. e. a. s. vald, sem má misnota. Hér vaknar þá spurningin: Er það ekki misnotkun á aðstöðu, er þeir, sem fara með fjárhagsvald í þjóðfélaginu, beita því til þess að hafa áhrif á kosningar, til þess að hafa áhrif á það, hvernig landinu er stjórnað?

Við erum sammála um, að tvær skoðanir standa ekki jafnt að vígi, ef önnur nýtur stuðnings ríkisvaldsins, en hin ekki, ef önnur nýtur stuðnings útvarps eða skóla, en hin ekki, ef önnur nýtur stuðnings hers eða lögreglu, en hin ekki. En standa þær jafnt að vígi, ef peningavaldið í þjóðfélaginu styður aðra þeirra gegn hinni? Er ekki einum hornsteininum kippt undan lýðræðisbyggingunni, ef sterkt fjárhagsvald tekur að styðja eina skoðun eða einn flokk, rétt eins og honum væri kippt undan henni, ef ríkisvald, lögregla, útvarp, skólar færu að styðja eina skoðun eða einn flokk? Það er auðvitað ekki tryggt, að atkvæði kjósenda falli fyrst og fremst í samræmi við mat þeirra sjálfra á málavöxtum, ef ríkisvald, lögregla eða útvarp létu kosningar til sín taka. En er það ekki jafnótryggt, að atkvæði falli í samræmi við mat kjósenda á málavöxtum, ef sterkt peningavald fær óátalið að láta kosningar til sín taka?

Ég lít því þannig á, að sams konar rök og liggja til þess, að ríkisvald og lögregluvald fái ekki að hafa bein afskipti af kosningum, liggi einnig til hins, að peningavald megi ekki heldur hafa afskipti af kosningum. Kjósandinn er þá ekki óháður. Hann er í rauninni ekki frjáls, ef eitthvert sterkt vald fær aðstöðu til þess að hafa áhrif á hann. Þær meginstefnur, sem valið er á milli, standa ekki jafnt að vígi, ef eitthvert sterkt vald tekur eina þeirra eða einhverjar upp á arma sína. Það er því í raun og veru lýðræðisleg nauðsyn að hindra það, að nokkurt sterkt þjóðfélagsvald geti beitt sér í kosningum, peningavald ekki síður en annað vald.

Þá kemur að síðara vandamálinu, sem um er að ræða. Þótt við yrðum sammála um, að beiting ýmiss konar valds í kosningum skuli hindruð, þá er eftir að draga þá markalínu, sem tákna skal, hvað telja skuli valdbeitingu eða misbeitingu valds. Við erum sammála um, að ríkisvaldið sjálft eigi ekki að hafa afskipti af kosningum. En hvenær hefur það afskipti af kosningum? Hvaða ráðstafanir þess eiga að teljast óheimil afskipti? Við erum sammála um að það væri misbeiting valds ef t. d. lögregla hefði í hótunum við menn, ef þeir greiddu ekki atkvæði á vissan hátt, eða ef útvarpið leyfði aðeins einum flokki að flytja mál sitt, eða ef atvinnurekandi skipaði starfsmanni að greiða atkvæði á ákveðinn hátt, Við erum einnig sammála um, að óheimilt skuli vera að bera á menn fé eða fríðindi til þess að hafa áhrif á, hvernig þeir greiða atkvæði, enda er slíkt bannað í gildandi kosningalögum. Hvers vegna er bannað að bera fé á menn til þess að hafa áhrif á, hvernig þeir greiði atkvæði? Í fyrsta lagi af því að þá er gerð tilraun til þess að koma því til leiðar, að þeir greiði atkvæði af öðrum ástæðum en á grundvelli íhugunar og eigin dómgreindar. Í öðru lagi af því, að þá er peningavaldi beitt til þess að hafa áhrif á niðurstöðu kosninga. En sé ástæða til þess að banna notkun fjár til þess að hafa áhrif á atkvæðagreiðslu eins manns, eins kjósanda, er þá ekki líka ástæða til þess að banna tilraunir til notkunar fjár til þess að hafa áhrif á atkvæði þúsunda manna eða kjósendanna yfirleitt?

Enginn vafi getur leikið á því, að með notkun fjár má hafa áhrif á kjósendur í heild, einkum og sér í lagi eftir að nútíma áróðurstækni kom til skjalanna. Það er í sjálfu sér enginn eðlismunur á því að snúa sér að einstaklingi með fyrirheit um fjárgjafir eða hlunnindi, ef hann greiði atkvæði á vissan hátt, og hinu, að snúa sér til kjósenda í heild og bjóða þeim hlunnindi, sem aðeins verða veitt með fjármunum, ef þau eru ekki nauðsynlegur eða eðlilegur fylgifiskur viðleitni til þess að skýra málavexti og veita upplýsingar, eða að reyna á þann hátt að orka á tilfinningar kjósendanna og skoðanir þeirra. Hér getur verið erfitt að draga skynsamlega markalínu. Það getur verið erfitt að segja til um, hvenær verið er að skýra málavexti og hvenær verið er að reyna að lokka menn til fylgis við stefnu eða flokka, en sá vandi má ekki verða til þess, að markalínan sé alls ekki dregin. Það er líka erfitt að skýrgreina það ljóst, hvenær borið er fé á einstakling í kosningum í því skyni að fá hann til þess að greiða atkvæði á vissan hátt, en það er ekki látið valda því, að það sé látið undir höfuð leggjast að banna slíkt. Af hliðstæðum ástæðum má heldur ekki láta undir höfuð leggjast að banna óeðlilega og ónauðsynlega notkun fjár til þess að hafa áhrif á atkvæði kjósenda. Ef slíkt er látið óátalið, er ekki lengur tryggt, að það grundvallaratriði lýðræðis sé varðveitt, að kjósendur greiði atkvæði á grundvelli frjálsrar íhugunar og óháðs mats síns á staðreyndum. Fjárhagsvald einstaklinga, stofnana eða flokka hefur þá áhrif á niðurstöðu kosninganna.

Niðurstaða mín er því sú í fyrsta lagi, að ástæða sé til þess að reisa rönd við því, að peningavald geti haft áhrif á úrslit kosninga, af sömu ástæðu og ríkisvald, lögregluvald eða annað slíkt vald, sem þjóðfélagi er talið nauðsynlegt, er hindrað í því að beita áhrifum sínum í kosningum. það sé í rauninni ekki um fullkomið lýðræði að ræða, nema kjósendur geti greitt atkvæði sitt óháðir öllu þjóðfélagsvaldi, ríkisvaldi, lögregluvaldi, peningavaldi o. s. frv. Í öðru lagi er niðurstaða mín sú, að setja þurfi reglur um, hvað telja skuli misbeitingu peningavalds í sambandi við kosningar, og eigi þá grundvallarreglan að vera sú, að það skuli teljast misbeiting peningavalds, ef eytt er í kosningar eða kosningaundirbúning meira fé en teljast verður óhjákvæmilegt og eðlilegt til þess að aðstoða kjósendur við að mynda sér heilbrigða og óháða skoðun á málefnum þeim, sem máli skipta í kosningum.

Skoðanir þær, sem ég hef nú rakið, eru ekki nýjar af nálinni né heldur einkaskoðanir mínar. Hér er um að ræða mál, sem mikið hefur verið um hugsað og rætt meðal þroskaðra lýðræðisþjóða. Sökum þeirra erfiðleika, sem á því eru að forma þessar meginreglur í lagabókstaf, hafa þessi sjónarmið víðast að vissu marki orðið að kjarna óskráðra laga, þ. e. a. s. kjarna viðurkennds stjórnmálasiðferðis. Þannig er þessum málum t. d. háttað á Norðurlöndum, en þar er þó ávallt mjög um það rætt, hvert vera skuli innihald siðferðisreglnanna á þessu sviði og jafnvel hvort ekki skuli rétt að setja um þetta beinar lagareglur.

Þess má geta sem dæmis í þessu sambandi, að það vitnaðist einu sinni í Svíþjóð um forsætisráðherra, Ekman að nafni, að hann hafði þegið 50 þús. kr. styrk til kosningabaráttu sinnar frá þekktum iðjuhöldi. Hann varð þegar í stað að segja af sér og hverfa af vettvangi sænskra stjórnmála.

Í Noregi var nýlega komið á fót upplýsingastofnun um efnahagsmál. Libertas nefnist hún. Hún telur það hlutverk sitt að fræða almenning um efnahagsmál og leggur sérstaka áherzlu á að gylla fyrir almenningi kosti einkaframtaks og frjálsra viðskipta, en lýsa ókostum og göllum áætlunarbúskapar. Þessi stofnun gefur út mikinn fjölda áróðursrita um þessi efni og skipuleggur fyrirlestra og fundi, ekki hvað sízt þegar kosningar standa fyrir dyrum. Það er engin dul á það dregin, að norskir iðjuhöldar og fésýslumenn hafa komið þessari stofnun á fót og kosta hana. Um það er mjög rætt í Noregi, hvort það geti samrýmzt grundvallarreglum lýðræðis, að iðjuhöldar og fésýslumenn noti fé til slíkrar starfsemi, þar eð margir hafa talið sig geta fært sönnur á, að hér sé ekki um hlutlausa fræðslu að ræða, heldur áróður með vissum sjónarmiðum í efnahagsmálum, en á móti öðrum. Hefur það borið á góma í Noregi, hvort ekki sé rétt að reisa rönd við slíku með beinni lagasetningu.

Bretar eru kunnir að því að láta sér óskráð lög vei líka og treysta siðgæðisreglum og hagnýta þær sem lagabókstaf. Þau efni, sem hér er um að ræða, hafa þeir þó talið svo mikilvæg, að þeir hafa ekki viljað treysta á siðgæðishugmyndirnar einar saman, heldur sett mjög strangar reglur um þessi efni. Í Bretlandi gilda þau ákvæði, að réttur stjórnmálaflokka til þess að nota fé í kosningum er mjög takmarkaður. Í hverju einstöku kjördæmi mega stjórnmálaflokkarnir ekki nota hærri fjárhæð alls en sem nemur ákveðinni pencetölu á hvern kjósanda á kjörskrá í allan kostnað sinn, t. d. til fundarhalda, áróðursrita, bifreiða o. s. frv. Eru flokkarnir og skyldir til þess að gera grein fyrir kostnaði sínum í hverju kjördæmi, ef eftir því er leitað.

Höfundar hinnar nýju þýzku stjórnarskrár, en hún er ein nýjasta og fullkomnasta stjórnarskrá, sem sett hefur verið, hafa gert sér ljóst, að þörf er ákvæða á þessu sviði, enda segir svo í henni:

„Stjórnmálaflokkarnir aðstoða þjóðina við að mynda sér stjórnmálaskoðanir. Frjálst er að mynda stjórnmálaflokka. Hið innra skipulag þeirra skal vera lýðræðislegt. Þeir skulu gera opinbera grein fyrir því, hvernig þeir afla sér fjár.“

Gert er enn fremur ráð fyrir því, að sett verði lög með nánari ákvæðum um þessi atriði. Þau lög er að vísu ekki búið að setja enn, enda er stjórnarskráin ekki fimm ára gömul, en þau verða auðvitað sett á næstunni.

Það, sem ég hef nú sagt, ber vott um, að nágrannaþjóðirnar hafi augun opin fyrir því vandamáli, sem hér er á ferðinni. Okkur Íslendingum ber ekki síður að gefa þessu máli gaum og þeim mun frekar sem siðgæðishugmyndir okkar á þessu sviði virðast hafa verið og vera mun óþroskaðri en hjá nágrannaþjóðum okkar. Veldur það því, að okkur er enn ríkari nauðsyn en þeim að setja bein lagaákvæði um þessi efni.

Á síðari árum hefur kveðið æ meira að því, að miklu fé sé eytt í kosningar hér á landi. Sérstaklega hefur einn íslenzkur stjórnmálaflokkur, Sjálfstæðisflokkurinn, ekki hikað við að nota mikið fé í sambandi við kosningar, fyrst og fremst til bifreiðanotkunar, en einnig til útgáfu dýrra áróðursrita, bréfasendinga, skemmtikrafta á samkomum, ókeypis skemmtana og verðlaunaveitinga. Um það er engin opinber vitneskja, hvernig fjár til þessarar dýru starfsemi er aflað, en svo mikil er hún orðin, að hún getur tæplega samrýmzt heilbrigðum lýðræðisháttum. Ef allir flokkar tækju að nota jafnmikið fé í sambandi við kosningar og Sjálfstæðisflokkurinn hefur gert, t. d. í sambandi við síðustu alþingiskosningar og bæjarstjórnarkosningar, þá yrðu kosningar á Íslandi margra milljóna fyrirtæki. Og kosningarnar yrðu þá fyrst og fremst barátta milli kosningasjóða, en ekki milli ólíkra skoðana, hagsmuna eða hugsjóna. Um það getur varla verið ágreiningur, að til slíks megi ekki koma, ef varðveita á grundvallaratriði lýðræðis. Í kosningum á að berjast með rökum, en ekki með peningum. Og rökin eiga að ráða úrslitunum, en peningarnir ekki.

Að svo mæltu leyfi ég mér að óska þess, að till. verði að lokinni þessari umr. vísað til hv. fjvn.