02.02.1956
Neðri deild: 61. fundur, 75. löggjafarþing.
Sjá dálk 954 í B-deild Alþingistíðinda. (950)

89. mál, almannatryggingar

Lúðvík Jósefsson:

Herra forseti. Það frv., sem hér liggur nú fyrir til breytinga á almannatryggingalögunum, er æði umfangsmikið eða gripur til margra greina. Þetta mál hefur líka legið raunverulega mjög lengi fyrir til athugunar. Það er búið að ræða um það hér á Alþingi í mörg ár, að það sé orðið aðkallandi að gera ýmsar breytingar á tryggingalöggjöfinni. Hér hafa komið fram allmargar till. um breytingar á undanförnum árum, en þeim hefur jafnan verið vísað frá með skírskotun til þess, að allsherjarathugun ætti að fara fram á lögunum, áður en langt um liði, og þá mundi þetta allt verða tekið til nánari athugunar.

Nú hefur þessi athugun farið fram, og breytingarnar liggja nú fyrir í þessu frv. Ég hef ekki haft tíma til þess að kynna mér þetta sem skyldi, en þó nokkuð hef ég litið yfir frv., og vildi ég nú fara um það nokkrum almennum orðum.

Það er þá í fyrsta lagi það atriði, að gengið er út frá því í þeim till., sem hér liggja fyrir, að skipulagsmál trygginganna í heild verði í öllum aðalatriðum eins og þau hafa verið. Ég minnist þess, að þegar þessi mál hafa verið rædd hér á Alþingi áður, hef ég m.a. látið koma fram þá skoðun mína, sem ég hef orðið var við hjá allmörgum öðrum úti á landi, að skipulagsmálum trygginganna væri í verulegum atriðum áfátt og skipulagsmálin væru ekki æskileg, einkum og sérstaklega fyrir staðina úti um land.

Tryggingarnar grípa inn í líf mjög margra manna í landinu, um allt land. Og það eru hin margvíslegustu efni, sem menn þurfa að leita með til Tryggingastofnunar ríkisins í sambandi við þessi almannatryggingalög. Það meginatriði í skipulagsmálum trygginganna að ganga út frá því, að í Reykjavík skuli vera sú eina stofnun, sem raunverulega hefur með framkvæmd þessa mikla lagabálks að gera, er verulega óhagstætt fyrir byggðarlög úti á landi. Og það vekur sérstaklega athygli mína nú, þegar þessi endurskoðun hefur farið fram, að það litla, sem hreyft er við þessum stóra þætti málsins, er til hins verra. Ég minnist þess, að á sínum tíma var það till. þeirra manna, sem framarlega stóðu við setningu almannatryggingalaganna, að Tryggingastofnunin hér í Reykjavík hefði í rauninni ein algerlega með alla framkvæmd málsins að gera og gæti skipað sér umboðsmenn úti um land, eftir því sem henni þætti þörf á, og sett niður skrifstofur, eftir því sem þessari höfuðskrifstofu hér í Reykjavík bauð svo við að horfa. Það komu þá hér fram raddir um það á Alþingi, sem voru samþykktar, að þetta væri í mesta máta óviðeigandi, það væri full ástæða til þess, a.m.k. í kaupstöðum landsins, að láta þann hluta trygginganna, sem þar starfar eðlilega, sem eru sjúkrasamlögin, a.m.k. gilda sem umboðsmenn fyrir tryggingarnar á viðkomandi stað, þar sem viðkomandi bæjarstjórnir ættu rétt á því að kjósa í sjúkrasamlagsstjórnir 4 fulltrúa, en Tryggingastofnunin hefði rétt til þess að skipa einn sem formann, og að þessar stofnanir skyldu þó verða milligönguaðilar á milli tryggingastofnunarbáknsins hér í Reykjavík og staðanna úti á landi eða í kaupstöðunum.

Þessi skipan hefur verið á nú í allmörg ár, það hefur verið bundið í lögum, að sjúkrasamlögin skyldu hafa umboðið fyrir tryggingarnar. Þetta hefur þó verið að litlu marki, að nokkru leyti, og mín skoðun er sú, að þarna hefði þurft að ganga miklu lengra til móts við þetta sjónarmið, að þó að farið sé eftir almannatryggingalögunum, þá hefði raunverulega átt að dreifa framkvæmdavaldinu þannig, a.m.k. í öllum kaupstöðum landsins og helzt enn þá viðar, að það hefðu verið til tryggingaráð eða tryggingastofnanir eða sjúkrasamlagsstjórnir eða hvað við viljum kalla það, sem hefðu verið undir beinni stjórn eða undir eftirliti skulum við segja frá yfirtryggingaráðinu hér í Reykjavík, og þessir aðilar hefðu átt að annast framkvæmd laganna hver í sínu umdæmi, og bótaþegar á umdæmissvæðinu hefðu þá getað leitað til þessa sérstaka ráðs með allt það, sem þeir vildu ræða í sambandi við lögin, og þeir áttu þá sambærilega aðstöðu í sínu umdæmi til að koma sínum málum þar fram og ræða þau í einstökum atriðum við þá, sem hefðu með framkvæmd málsins að gera, eins og t.d. þeir hafa nú í Reykjavík, sem milliliðalaust geta gengið til Tryggingastofnunar ríkisins og rætt þar sín vandamál beint og milliliðalaust við þá menn, sem úrskurðina eiga að fella um framkvæmdina. Við þekkjum þetta vel, sem heima eigum úti á landi, að þetta er ekki aðeins í sambandi við Tryggingastofnun ríkisins. Þetta er svona í sambandi við hvert stórkerfið á fætur öðru, að það raunverulega kemur þannig fram, að þetta verkar sem bein réttindaskerðing á fólkið úti á landi að geta ekki náð á sama hátt til þeirra aðila, sem beint fara með framkvæmd málsins. Þetta verður þunglamalegt í framkvæmdinni, eins og það er nú, og ég get ekki séð, að til þess séu neinar ástæður. Hér á að vera starfað eftir lögum, eftir fastmótuðum reglum, og vitanlega er hægt að láta þær reglur vera í höndunum á þeim nefndum úti á landi, sem þar eiga að sjá um framkvæmdina, engu síður en í böndunum á þeirri nefnd, sem kosin er til þess að vera yfir öllu landinu í einu, eins og nú á sér stað.

Ég fyrir mitt leyti tel það illt, að í sambandi við þessa miklu endurskoðun, sem nú hefur farið fram á tryggingalöggjöfinni, skuli þetta sjónarmið ekki hafa verið athugað neitt, engar breytingar gerðar á því, nema í þá átt, sem nú er lagt til í 8. gr. frv., þar sem nú er ákveðið að taka það umboð, sem verið hefur um langan tíma, af sjúkrasamlagsstjórnunum, svipta þau umboðum fyrir Tryggingastofnun ríkisins og mæla fyrir í lögum, að umboðin skuli vera í höndum bæjarfógeta og sýslumanna.

Ég verð að segja það líka, að mér þykja ákvæði 8. gr. um þetta efni vera hin furðulegustu. Það er ekki nóg með það, að þarna er horfið að því að viðurkenna þessa kosnu fulltrúa af bæjarstjórnunum, sem eru í stjórnum sjúkrasamlaga, sem umboðsmenn trygginganna, eins og þeir hafa verið, og að í staðinn eigi að skipa bæjarfógeta og sýslumenn, heldur sé ég ekki annað betur en að með því að fastbinda þetta í lögunum, eins og gert er hér ráð fyrir í 8. gr., sé búið að loka alveg fyrir þann möguleika, að Tryggingastofnunin geti samið á eðlilegan hátt við félag lögmanna, við bæjarfógeta og sýslumenn, því að þeir segja bara, þegar Tryggingastofnunin ætlar að fara að semja við þá: Við höfum í rauninni ekkert við ykkur að semja, við heimtum bara að fá þessa borgun fyrir það. Þetta er bundið í lögum, að við skulum vera umboðsmenn. Það er bundið hér í 8. gr. laganna, að utan Reykjavíkur skuli sýslumenn og bæjarfógetar annast umboðsstörf fyrir Tryggingastofnunina, hver í sínu umdæmi. Það er skylda. Það er ekki einu sinni heimilt fyrir tryggingaráð að semja við þessa aðila og notfæra sér á þann hátt rétt til þess að ná þar þó eins brúklegum samningum og hægt er. Mér þykir því, að þetta ákvæði sé allavega, hvernig sem á það er litið, óhyggilegt og það ætti að breyta því. En hitt er þó í mínum augum miklu stærra atriði, að það ætti vitanlega að hafa þetta a.m.k. eins og það hefur verið, að sjúkrasamlögin fari hvert á sínum stað með þetta umboð trygginganna.

Þá vil ég einnig minna á það, því að sjúkrasamlögin eru vitanlega einn þátturinn í þessu tryggingakerfi, að samstarfið, sem verið hefur á milli Tryggingastofnunar ríkisins og sjúkrasamlaganna, hefur komið sér tiltölulega vel gagnkvæmt fyrir báða aðila. Sjúkrasamlögin verða víða að hafa sitt starfslið. Sum meira að segja eru það lítil, að þau geta naumast haldið uppi fulllaunuðum manni. Með því að hafa umboðsstarfið fyrir Tryggingastofnun ríkisins hafa þau þar fengið viðbótargreiðslur og geta á eðlilegri og betri hátt staðið undir sínum óhjákvæmilega rekstri. Nú á að gera þennan möguleika að engu.

Þó að sjúkrasamlögin séu á stærri stöðum, þurfa þau að hafa sínar skrifstofur og jafnvel fleiri starfsmenn en einn, og þetta getur tiltölulega mjög auðveldlega fallið inn í þeirra verkahring, eins og það hefur fallið. En nú á allt í einu að taka þetta af þessum aðilum, sem með þetta umboð hafa farið og þó á þennan hátt bæði eru tengdir tryggingakerfinu og eins eru kjörnir fulltrúar fólksins á viðkomandi stað, og það á að skylda það með lögum, að þetta verði fært yfir til bæjarfógeta og sýslumanna. Ég er vitanlega algerlega andvígur þessu og harma svo hitt, að það skuli ekki hafa komið hér fram till. um verulegar breytingar á kerfi trygginganna.

Þá eru nokkur efnisatriði.

Það er vitað, að á undanförnum árum hefur einna mest verið fundið að tryggingalögunum að því leyti til, að hinn ákveðni elli- og örorkulífeyrir hefur þótt tiltölulega mjög lágur. Hann mun hafa numið eitthvað rúmlega 6500 kr. fyrir einstakling sem hámark, breytist örlítið eftir vísitölu og getur verið kominn eitthvað aðeins hærra með seinustu vísitölu, en það munar engu teljandi. Það virðist vera mjög einróma álit allra, sem um þessi mál töluðu, að þetta hámark væri orðið úrelt fyrir löngu og að það bæri að vinna að því að hækka nokkuð þennan ellilífeyri. En hverju er svo gert ráð fyrir í þessu frv.? Ég sé ekki, að frv. geri ráð fyrir því, að raunverulega fari fram nein hækkun á elli- og örorkulífeyrinum. Það er að vísu gert ráð fyrir því, að elli- og örorkulífeyrir verði hækkaður til samræmis við það, sem laun hinna lægst launuðu hafa verið hækkuð á launalögum, en það hefur verið föst venja frá upphafi, að ellilaunin og örorkulaunin breyttust nákvæmlega í hlutfalli við þau laun. Ég tel því þessa breytingu á elli- og örorkulaununum ekki tilheyra neinni endurskoðun á löggjöfinni, heldur hefði þetta að sjálfsögðu eins og hingað til leitt af þeirri breytingu, sem annars staðar hefur orðið. Spurningin var um það: Átti ekki að verða við þeim fjölmörgu óskum, sem fram höfðu komið um að gera bæturnar nokkru meiri?

Þá vil ég einnig benda á, að það hefði t.d. ekki verið ofrausn, sýnist mér, þó að örorku- og ellilífeyririnn hefði verið hækkaður t.d. eins og laun voru hækkuð í þeim launaflokkum, þar sem launahækkunin var meiri en hjá þessum lægst launuðu, t.d. eins og hjá þeim, sem fengu ekki aðeins 9–10% grunnlaunauppbót, heldur voru einnig hækkaðir á milli launaflokka, en það er ekki gert í sambandi við ellilaunin og örorkulaunin.

Þá var annað atriði, sem almennt hafði verið kvartað mikið undan í sambandi við tryggingarnar, en það var skerðingarmarkið á elli- og örorkulífeyrinum. Skerðingarmarkið var í aðalatriðum þannig, að þegar önnur laun bótaþega voru orðin jafnhá og fullur ellilífeyrir, eða sem sagt, ef ellilaunamaður hafði aflað sér tekna upp á 6500 kr. eða þar um bil, auk þess sem hann hafði 6500 fyrir í ellilífeyri, þá mátti strax byrja að skerða ellilaunin. Skerðingin byrjaði strax við þetta mark. Það virtust eiginlega allir vera á því, að hér byrjaði skerðingin allt of neðarlega og kæmi sér mjög illa í mörgum tilfellum. Nokkrar umbætur hafa verið gerðar á þessu í frv. og til bóta, en þær bætur eru mjög litlar. Það er gert ráð fyrir því, að skerðingin byrji strax, þegar aukatekjurnar eru orðnar 11/3 af fullum ellilaunum, í staðinn fyrir það, að áður var miðað við ein full ellilaun. Mér þykir því, að þetta skerðingarmark sé enn sett allt of lágt, og bezt hefði auðvitað verið, að það hefði verið afnumið með öllu, eins og till. er nú komin hér fram um.

Þá var allmikið rætt um það ákvæði, sem hafði verið í gildi í almannatryggingalögunum, að smávægilegar eftirlaunagreiðslur eða jafnvel varla kallandi eftirlaunagreiðslur í sumum tilfellum, nokkurs konar viðurkenningargreiðslur, sem ýmsir fengu, t.d. á 18. gr. fjárl., voru hreinlega dregnar frá úrskurðuðum ellilaunum, þannig að ef ellilaunamaður hafði fengið full ellilaun, 6500 kr., en hafði svo t.d. fengið viðurkenningargreiðslu á 18. gr. fjárl., 5000 kr., þá voru þær algerlega dregnar frá ellilaunum hans og hann fékk bara 1500 kr. greiddar af ellilaunum og svo þessar 5000 kr. á 18. gr. fjárl., og hann græddi því í rauninni ekki eina einustu krónu á því að fá þá viðurkenningu, sem fjárlagaafgreiðslan hafði raunverulega ætlazt til fyrir hann. Margir kvörtuðu undan þessu ákvæði og þótti þetta mjög óréttlátt, og nú er gert ráð fyrir því í þessu frv. að verða við þessari leiðréttingu að öllu leyti, og það tel ég gott.

Þá var allmikið rætt um það, að þau tiltölulega mjög naumu mæðralaun, sem veitt voru, væru með öllu ófullnægjandi og það væri orðið aðkallandi að setja reglur um miklu fullkomnari og víðtækari mæðralaun en gert hafði verið ráð fyrir. Þetta frv. gerir að vísu ráð fyrir því, að hér verði gerðar á talsverðar bætur. Þó eru á þeim ákvæðum mjög greinilegir annmarkar, þar sem er nú farið að koma við sérstöku skerðingarmarki einnig á þessum mæðralaunum, sem ég tel mjög hæpið og ég hefði talið rétt að yrði athugað nánar við afgreiðslu málsins.

Þá hefur oftsinnis á undanförnum árum verið minnzt á það, að rétt væri, að Tryggingastofnun ríkisins annaðist þá sérstöku hjálp við þá, sem eru eðlilega hjálpar þurfi fyrir tryggingarnar, að annast þá innheimtuþjónustu, sem stofnunin hafði um tíma, en hún hefur siðan verið meir og meir að skjóta sér undan, sem er innheimta á barnsmeðlögum. En það hefur greinilega sótt í það horf, að forustumenn trygginganna hafa reynt að skjóta sér undan þessu starfi með öllum ráðum, og eins og frv. liggur hér fyrir nú og þau fylgifrv., sem hér hafa verið lögð fram með því, hefur sjónarmið starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins þar orðið ofan á, en hagsmunir hinna tryggðu í þessu efni verið fyrir borð bornir, þar sem Tryggingastofnunin vill nú skjóta sér að öllu undan því að annast þessa innheimtuþjónustu.

Ég tel alveg nauðsynlegt, að tekin verði hér upp ákvæði í sambandi við þetta frv. eða á annan hátt, sem tryggja það, að Tryggingastofnun ríkisins eða slíkur aðili greiði undanbragðalaust úrskurðuð meðlög með börnum og sé ekki að kveinka sér undan því að þurfa að fara eftir réttum lögum með að innheimta það hjá þeim, sem greiðsluna eiga að borga, jafnvel þó að það kunni að vera nokkuð örðugt. Ég tek það ekki sérstaklega alvarlega, þó að þeir, sem með framkvæmd trygginganna hafa haft að gera, segi, að nokkuð hafi dagað uppi af þessum innheimtum hjá þeim. Ég sé ekki, að þeim sé vandara um en öðrum að standa í innheimtu samkvæmt þar til settum lögum. Ef lögin eru ekki nógu sterk, geta þeir vist ekki síður en aðrir beðið um að gera þau sterkari.

Samkvæmt þessu frv. er gert ráð fyrir því, að heilsugæzlukafli gömlu almannatryggingalaganna verði felldur niður. Það er að vísu rétt, að þessi kafli hefur ekki komið til framkvæmda nema að litlu leyti, og af því mátti kannske draga tvær ályktanir, annaðhvort þá að gefast nú upp að fullu og öllu við að reyna að koma í framkvæmd þessum kafla, sem dregizt hefur aftur úr á undanförnum árum, eða þá hitt að manna sig upp í það að koma honum beint í framkvæmd og laga þá kaflann eitthvað þannig til, að hæft hefði þeim aðstæðum, sem við búum við nú í dag.

Ég tel, að tvímælalaust sé stigið spor aftur á bak að fella heilsugæzlukaflann niður. Öll skilyrði eru að verða miklu betri en áður til þess að framkvæma þennan kafla, og það er áreiðanlegt, að sú framkvæmd á heilsugæzlumálum okkar og sjúkramálum, sem í framkvæmd hefur verið á undanförnum árum, getur ekki verið til frambúðar, hún er ekki æskileg í ýmsum grundvallaratriðum. Þar á að skipta um, og að því leyti til gerði kaflinn um heilsugæzlu ráð fyrir miklu eðlilegra skipulagi, sem ber að stefna að.

Þá er hér eitt mjög mikilvægt atriði enn, sem ég vildi minnast á, en það hefur mikið verið rætt á undanförnum árum, þegar málefni trygginganna hefur borið á góma, en það er í sambandi við iðgjöld hinna tryggðu. Það hefur komið fram hjá mjög mörgum, að tryggingariðgjöldin væru orðin mjög há og að það bæri að athuga, hvort ekki væri hægt að ganga lengra í þá átt heldur en gert var í upphafi, að hið opinbera tæki að sér nokkuð af þessum persónugjöldum, sem þá voru sett, að hér yrði sem sagt meira um opinberar almennar tryggingar og um minni þátttöku hinna tryggðu með beinum iðgjöldum. Það hefði vitanlega verið eðlileg framþróun í þessum málum. En hitt tel ég í mesta máta óeðlilegt, að nú, þegar endurskoðun fer fram, skuli menn ekki treysta sér til þess að gera hér neina bót á frá því, sem ákveðið var, þegar lögin voru sett 1946.

Það er gert ráð fyrir því sem meginatriði í sambandi við tryggingarnar, að ríkissjóður greiði um það bil 1/3 af kostnaði tryggingakerfisins og að hinir tryggðu greiði um það bil annan þriðja hluta. Þegar litið er á einn mjög þýðingarmikinn þátt í tryggingakerfinu, sem er sjúkratryggingarnar, kemur hins vegar í ljós, að þar greiðir ríkið ekki nema 20% af kostnaði þeirra trygginga, og þar er ætlazt til, að hinn tryggði greiði sjálfur í beinum persónuiðgjöldum 60% af öllum kostnaðinum. Tel ég þó fráleitast af öllu í sambandi við þessi háu og miklu persónugjöld að ætla sér að halda þessu hlutfalli áfram, og ég tel, að ekki komi til mála að stíga minna skref í þessum efnum en það, að hlutföll ríkissjóðs og bæjar- og sveitarfélaga verði a.m.k. jafnmikið af heildargjöldum sjúkratrygginganna og þau eru nú eftir öðrum köflum tryggingalaganna. Á þann hátt væri hins vegar hægt að lækka sjúkrasamlagsgjöldin, hina beinn nefskatta, því að vitanlega eru, þar sem um slíkar almannatryggingar er að ræða eins og þessar, hinir beinu nefskattar, sem koma jafnþungt niður á hinum bláfátæka og þeim vei efnum búna, mjög vafasamur grundvöllur undir almannatryggingakerfi.

Þá hef ég tekið eftir í sambandi við þetta frv., að ýmis ákvæði eru hér, sem mjög orka tvímælis og ég hefði gjarnan viljað fá upplýsingar um.

Það hefur t.d. verið þannig í framkvæmd, að það hefur ekki verið talið lögum samkvæmt að greiða hvort tveggja í senn, t.d. dagpeninga, slysa- og sjúkradagpeninga, og t.d. barnalífeyri og reyndar ýmislegt annað. Nú er mér það ekki alveg ljóst samkvæmt 59. gr. frv., hvort hér er gerð breyting á, en þó hygg ég eftir mjög takmörkuðum upplýsingum, sem ég gat fengið frá Tryggingastofnun ríkisins, að þá sé ekki gert ráð fyrir breytingum í þessum efnum. En ég vil spyrja: Hvaða réttlæti er í því, að t.d. kona, sem vinnur almenna vinnu og fær vegna einhverra smáslysa slysabætur, dagpeninga, eða þá að hún fær sjúkradagpeninga sér úrskurðaða í veikindum,-hvaða ástæða er til þess, að ef hún tekur dagpeningana, þá skuli eiga að falla niður lífeyririnn með barni hennar, sem hún á? En þannig er þetta núna í framkvæmd. Barnalífeyririnn er vitanlega hugsaður sem hluti af framfærslukostnaði barnsins, sem þarna er til orðinn vegna útgjalda ákveðins aðila, og það á vitanlega ekki að fara að svipta konuna í þessu tilfelli barnalífeyrinum, þó að hún falli undir þau ákvæði eins og aðrir að geta fengið sína dagpeninga vegna slysa eða veikinda. Ég veit, að þessi ákvæði eru svona nú í framkvæmd, og ég get ekki annað séð en að 59. gr. frumvarpsins geri ráð fyrir að halda þessu. Þó eru öll ákvæði þar um mjög óljós eftir því orðalagi, sem þar er notað.

Ég skal svo taka það fram, að ég hef hugsað mér að flytja hér nokkrar brtt. við frv., sem eru í þá átt, sem ég hef hér lýst minni skoðun. En ég hef ekki þessar till. að öllu leyti tilbúnar nú, en mun leggja þær fram síðar og þá gera viðbótargrein fyrir þeim, eftir því sem mér þykir ástæða vera til.