15.02.1957
Sameinað þing: 32. fundur, 76. löggjafarþing.
Sjá dálk 2371 í B-deild Alþingistíðinda. (181)

Varamenn taka þingsæti

Frsm. minni hl. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Ég vil byrja með því að gleðja hv. frsm. meiri hl. kjörbréfanefndar, hv. þm. Siglf., með því, að ég mun ekki ræða um þetta mál frá pólitísku sjónarmiði, heldur eingöngu lagahlið þess. En ég vil þó aðeins vegna ummæla í hans ræðu um, að þm. Sjálfstfl., sem hér hafa rætt áður um þetta mál, hafi ráðizt að Eggert Þorsteinssyni, taka það fram, að þessi ummæli hv. þm. eru alveg staðlausir stafir. Þeir þm. Sjálfstfl., sem talað hafa í þessum umr., hafa einmitt tekið það skýrt fram, að sá maður, sem hér er um að ræða, Eggert Þorsteinsson, sé í alla staði hinn mætasti maður, enda snýst málið ekki um hans persónu, heldur eingöngu um lagahlið málsins.

Kjörbréfanefnd gat ekki orðið á eitt sátt um afgreiðslu þessa máls, og leggur minni hl., sem er hv. 11. landsk. þm. og ég, til, að kjörbréfið sé fellt.

Ég skal nú rekja þær ástæður, sem þessi afstaða er á byggð.

Í 31. gr. stjórnarskrárinnar segir, með leyfi hæstv. forseta, að kosnir skulu 8 þm. í Reykjavík. Kosning þeirra er hlutbundin. Jafnmargir varamenn skulu kosnir, samtímis og á sama hátt.

Varamenn voru lengi vel engir til fyrir þingmenn, og það var fyrst með stjórnarskrárbreytingunni 1915, sem ákveðið er að lögfesta varamenn. Þá var ákveðið, að sex þm. skyldu kosnir með hlutbundnum kosningum um land allt, svo kallaðir landskjörnir þingmenn, sem komu í stað hinna konungkjörnu. Þá var ákveðið, að jafnframt, samtímis og á sama hátt skyldu kosnir sex varamenn.

Síðan hefur stjórnarskránni nokkrum sinnum verið breytt, og nú er svo komið, að varamenn eru samkv. stjórnarskránni bæði fyrir landsk. þingmenn, þ.e.a.s. uppbótarþingmennina, sem eru allt að 11, einnig fyrir þingmenn Reykjavíkurkaupstaðar og í þriðja lagi fyrir þingmenn í tvímenningskjördæmunum. En um alla þessa varamenn er notað sama orðalag og í upphafi. Í stjórnskipunarlögunum frá 1915, stjórnarskránni 1920, 1934, 1942 og 1944 er alls staðar notað þetta sama orðalag um varamennina, að þeir skuli kosnir jafnmargir, samtímis og á sama hátt.

Nú hefur þetta ákvæði stjórnarskrárinnar, sem svo er nánar skýrt í kosningalögum, að sjálfsögðu oft verið rætt og um það ritað. Á prenti er ekki um margar skýringar á þessu ákvæði að ræða, en Einar Arnórsson hæstaréttardómari, sem lengi var prófessor í lögum við háskólann, skrifar um þetta í Réttarsögu Alþingis. Þar skýrir hann ákvæðin um varaþingsæti landskjörinna þingmanna, en eins og ég gat um, gildir nákvæmlega það sama um varaþingmenn Reykvíkinga. Þar segir hann m.a., í Réttarsögu Alþingis, á bls. 500:

„Varaþingmenn landskjörnir verða þeir menn á lista hverjum, sem fá næsta atkvæðatölu þeirra, sem kosnir verða aðalþingmenn. Ef listi t.d. fær tvo aðalþingmenn landskjörna, a og b, þá eru það e og d, sem næsta fá atkvæðatölu, varamenn. En ef sæti bæði aðalmanns og varamanns losnar og enginn af þeim varamönnum, sem listinn fékk, er til, þá verður að fara fram kosning bæði aðalmanns og varamanns. Slík kosning fór fram haustið 1926, er aðalþingmaður eins listans og varamaður hans voru báðir látnir.“

Síðan ræðir Einar Arnórsson um, hvort þetta sé heppilegt skipulag, og telur æskilegt að breyta því, en segir:

„Orð stjórnarskrárinnar eru svo ótvíræð um þetta atriði, að eigi verður um villzt.“

Hér eru tekin af öll tvímæli um það, að skilja beri stjórnarskrána svo, að af hverjum lista séu aðeins kosnir jafnmargir varamenn, samtímis og á sama hátt, eins og listinn fær aðalmenn kjörna. Það þýðir í því tilfelli, sem hér er um að ræða, að A-listinn, sem fékk einn aðalmann kosinn, Harald Guðmundsson, á aðeins rétt til eins varamanns, og ef bæði aðalmaður og varamaður falla frá eða forfallast, þá er óheimilt og stjórnarskrárbrot að fara neðar á listann eftir varamönnum.

Ég ætla, að það sé rétt, að þeir lagakennarar við háskólann, sem kennt hafa stjórnlagafræði, alla stund frá því að þetta kom til, eða í rúma fjóra áratugi, — ég ætla að það sé rétt, að þeir hafi allir haldið fram eindregið þessum skilningi, sem Einar Arnórsson lýsir í Réttarsögu sinni, og hafi aldrei í þessi rúm 40 ár verið dregið í efa, að þessi skilningur væri réttur. Í framkvæmdinni hefur þetta aðeins einu sinni komið til, og það var árið 1926, þegar landskjörinn þm., Jón Magnússon forsrh., féll frá. Við landskjörið 1922 var hann kosinn einn af þeim lista, sem hann var á, og næsti maður var að sjálfsögðu varaþingmaður hans. Þegar Jón Magnússon féll frá var varamaður hans einnig dáinn, þá nýlega. Á þessum lista, sem Jón Magnússon var kjörinn af 1922, voru sex menn. Það voru sex menn á þeim lista. Enginn stakk upp á því þá, og ég held, að það hafi í rauninni ekki hvarflað að nokkrum manni, að heimilt væri að taka þriðja mann á listanum og setja hann inn sem varamann á Alþingi.

Í tilkynningu ríkisstj. um aukakosningu í stað aðalmanns og varamanns segir svo, með leyfi hæstv. forseta, — það er í Stjórnartíðindum frá 1926, B-deild, bls. 85:

„Með því að landsk. alþm. Jón Magnússon og varaþingmaðurinn með honum, Sigurður Sigurðsson, eru báðir látnir“ o.s.frv., þá verði að efna til nýrra kosninga á aðalmanni og varamanni.

Það kom því ekki til greina þá og enginn leyfði þeim skilningi, að taka mætti þriðja mann á listanum og gera hann að varamanni. Þannig er það, að í þessa rúma fjóra áratugi, sem slík ákvæði hafa verið í stjórnarskrá um varamenn, hefur bæði í kenningu og í framkvæmd, bæði í teori og praksís, verið óvefengt, að ekki mætti fara neðar á lista og grípa þannig til varamanna, þó að aðalmaður og varamaður féllu frá eða forfölluðust. Þessi skilningur, sem ég hér hef lýst, hefur sem sé verið óvefengdur þangað til nú í sambandi við varamann fyrir Harald Guðmundsson.

Yfirkjörstjórnin í Rvík, sem nú hefur, eða meiri hluti hennar, talið sig til neydda að gefa út kjörbréf, er hins vegar á einu máli um það, að lagaheimild skorti til þess að gefa út slíkt kjörbréf. Eins og hv. frsm. meiri hluta n. las hér upp, er bókað í áliti yfirkjörstjórnar frá því í október s.l.:

„Yfirkjörstjórnin varð sammála um það að gefa ekki Eggert Þorsteinssyni kjörbréf sem varaþingmanni fyrir Alþfl., þar sem hún taldi skorta lagaheimild til þess.“

Auk þeirra kenninga, sem haldið hefur verið fram alla stund í Háskóla Íslands, og þess, sem ég vitnaði til í Réttarsögu Alþingis eftir Einar Arnórsson, og framkvæmdarinnar 1926, bætist við samhljóða skilningur allra þriggja yfirkjörstjórnarmanna Reykjavíkur.

Eftir að Alþ. gerði nú nýlega ályktun um varamannssætið, hefur orð:ð ágreiningur í yfirkjörstjórninni, þar sem einn yfirkjörstjórnarmanna, Hörður Þórðarson, segir:

„Yfirkjörstjórnin hefur synjað beiðni um útgáfu kjörbréfs til Eggerts Þorsteinssonar sem varaþingmanns Alþýðuflokksins í Reykjavík, af því að hún taldi til þess skorta heimild í lögum. Ég álít, að við þessa ákvörðun sína eigi yfirkjörstjórn enn að standa og synja beri því enn um útgáfu kjörbréfs, og mun ég því ekki undirrita það.“

Hinir tveir í yfirkjörstjórninni lýsa því yfir, að þeir vilji virða ályktun Alþingis, og gefa út handa Eggert Þorsteinssyni svofellda yfirlýsingu:

„Með vísun til þingsályktunar, samþykktrar á Alþingi 11. febr. 1957, um kjörbréf varaþingmanns, veitum vér hér með Eggert G. Þorsteinssyni kjörbréf þetta sem varaþingmanni alþýðuflokksins.“

En jafnframt er bókað af þessum meiri hluta, að yfirkjörstjórnin liti svo á, að Alþingi hafi með framangreindri ályktun tekið Eggert Þorsteinsson gildan sem varaþingmann og að þingseta hans hljóti nú að byggjast á þeirri ályktun, þ.e. ályktun Alþingis. M.ö.o.: afstaða allra þriggja yfirkjörstjórnarmanna er sú sama í okt. s.l. og nú, að hún telur ekki lagalegan grundvöll fyrir þingsetu hans sem varamanns.

Það er enn fleira, sem styður þessa skoðun, sem ég nú hef lýst.

Fram til 1942 var svo ákveðið um sveitarstjórnarkosningar, að varamenn skyldu kosnir fyrir aðalmenn, en á sömu lund og er um alþm., að af hverjum lista skyldu kosnir samtímis og á sama hátt aðeins jafnmargir og aðalmenn voru.

Þetta olli ýmsum erfiðleikum, og þess vegna var það, að ríkisstj. 1942 hlutaðist til um, að flutt væri frv. til breytinga á þessu. Og í grg. þess frv. segir svo, með leyfi hæstv. forseta, það eru Alþingistíðindi 1942, A, bls. 147–148:

„Þeirri reglu hefur verið fylgt, að framboðslisti, sem hlotið hefur bæjarfulltrúa eða hreppsnefndarmenn, skuli hafa rétt til jafnmargra varamanna. Þegar framboðslisti hefur aðeins fengið kosna einn eða tvo aðalmenn, þá kemur það fyrir, að varamenn eru ekki fyrir hendi til að taka sæti í bæjarstjórn eða hreppsnefnd í stað forfallaðs aðalmanns, og getur þá svo farið, að bæjarstjórn eða hreppsnefnd verði óstarfhæf: `

M.ö.o.: hér kemur það skýrt fram, að það var ekki talið heimilt í bæjarstjórnum eða hreppsnefndum að fara neðar á lista, heldur aðeins taka varamenn úr hópi þeirra, sem voru jafnmargir og aðalmenn. Til þess að fá heimild til þess að breyta þessu og fara neðar á listann, taldi ríkisstj. nauðsynlegt að fá lagabreytingu. Hún lagði málið þannig fyrir þingið, að hver listi, þó að hann fengi ekki nema einn mann kosinn, skyldi eiga rétt til ekki færri en þriggja varamanna, þ.e.a.s. listar í bæjarstjórnar- og hreppsnefndarkosningum skyldu fá jafnmarga varamenn og aðalmenn, en þó aldrei færri en þrjá. Í meðförum þingsins var þessu breytt á þá lund, að að lokum var ákveðið, og það eru gildandi lög í dag, að hver framboðslisti, sem hlotið hefur bæjarfulltrúa eða hreppsnefndarmenn, kosna hlutbundnum kosningum, hefur rétt til varamanna, og skulu frambjóðendur á lista, þeir sem ekki ná kosningu, vera varamenn.

Þetta þýðir t.d. í Reykjavík, þar sem eru yfirleitt 30 menn á lista, 15 aðalmenn og 15 varamenn, að ef listinn fær einn mann kosinn, þá eru allir 29 á listanum varamenn, sem grípa má til eftir röð.

Nú er það svo, að í stað þess að áður giltu sömu reglur um sveitarstjórnir í þessu efni og um alþm., hefur varðandi sveitarstjórnarmenn verið beinlínis gerð lagabreyting til að hreyta þessu. Það var ekki talið heimilt að lögum að fara neðar á lista um sveitarstjórnarmenn, nema gerð væri sérstök lagabreyting í þá átt, eins og gert var árið 1942. Á sama hátt þarf ekki lagabreytingu, heldur stjórnarskrárbreytingu, til þess að um alþingismenn megi fara neðar á lista eftir varamönnum en lýst hefur verið.

Nú vil ég taka það skýrt fram, að frá mínu sjónarmiði er það æskilegt, að stjórnarskránni verði breytt. Ég tel það æskilegt, að henni verði breytt þannig í fyrsta lagi, að varamenn verði fyrir alla þingmenn. Nú eru skv. stjórnarskránni engir varamenn til fyrir þingmenn í einmenningskjördæmum, þannig að þó að þeir forfallist eða séu frá þingmennsku um hríð, þá er þeirra sæti autt. Ég tel í fyrsta lagi æskilegt, að stjórnarskránni verði breytt þannig, að varamenn séu einnig kosnir fyrir þingmenn í einmenningskjördæmunum. En í öðru lagi tel ég æskilegt, að breytt verði ákvæðum stjórnarskrár um varamenn fyrir uppbótarþingmenn og fyrir aðra þá, sem kosnir eru hlutbundnum kosningum, á þá lund, að fara megi neðar á lista, ef aðalmaður og varamaður eru ekki fyrir hendi, svipað og gert er við sveitarstjórnarkosningar. Ég tel æskilegt, að stjórnarskránni verði breytt á þá lund t.d., að listi í Reykjavík. sem fær einn mann kosinn, eins og Alþfl. fékk síðast, geti fengið varamenn úr þriðja eða fjórða sæti eða jafnvel neðar, ef hinir falla frá eða forfallast. En það er tvennt ólíkt, hvað er réttur og ótvíræður skilningur á stjórnarskrá og lögum eða hvað er æskilegt skipulag í framtíðinni. Og það má ekki rugla réttan skilning á gildandi lögum með óskhyggju um það, hvernig þetta og þetta ætti að vera í framtíðinni og að æskilegt væri, að málum væri þannig skipað.

Ég ætla nú, að þau rök, sem ég hér hef talið, ættu að vera nægilega þung á metunum. En það má til frekari skilningsauka, sérstaklega fyrir þingmenn eins stjórnarflokksins, þess sem er fjölmennastur í landinu, minnast á ummæli, sem lögfræðilegur ráðunautur Alþýðubandalagsins viðhefur í Þjóðviljanum 9. febr., þar sem hann vitnar í ákvæði stjórnarskrárinnar og segir síðan :

„Þetta tekur af öll tvímæli. Rannveig Þorsteinsdóttir var samkv. stjórnarskránni rétt kjörinn varamaður Haralds Guðmundssonar. Hún ein var sá varamaður, sem Alþfl. fékk kosinn samtímis og á sama hátt og Harald. Fram hjá þeirri staðreynd verður ekki komizt með neinum brögðum.“

Það er stundum um það rætt í lögfræðinni, að neyðarréttur geti veitt heimild til þess að víkja frá lögum, og eru vissar almennar reglur og sjónarmið um það, hvenær neyðarrétti megi beita. Spurningin er þá, hvort hér sé um svo brýna nauðsyn að ræða, að neyðarréttarreglurnar komi til greina. Maður gæti hugsað sér, að ef bæði aðalmaður og varamaður væru fallnir frá, væru látnir, þá væru að vissu leyti vissar málsbætur og mætti orða þann möguleika, að þessar óviðráðanlegu ástæður, þetta neyðarástand réttlætti að fara neðar á listann og taka varamann þaðan. En jafnvel þótt svo væri, þó að bæði aðalmaður og varamaður væru látnir, mundi samt sem áður óheimilt skv. Skýlausum ákvæðum stjórnarskrárinnar að fara neðar á listann eftir varamanni. — En hér er, sem betur fer, ekki svo farið, því að svo vel vill til, að báðir hlutaðeigendur — eða bæði — eru við beztu heilsu. Haraldur Guðmundsson er, sem betur fer, í fullu fjöri og hans starfskraftar óskertir, og hefur ekki verið upplýst hér, hver nauður rekur til, að hann fari af þingi. En ef svo á að verða, þá er það aðeins viljaákvörðun hans sjálfs og hans flokks, sem m.a. ræður yfir því og skipar í það embætti, sem um hefur verið rætt að Haraldur Guðmundsson flytjist til.

Varðandi varaþingmann, hinn eina réttkjörna varaþingmann Haralds Guðmundssonar, Rannveigu Þorsteinsdóttur, veit ég ekki og hefur ekki verið upplýst hér fyrir Alþingi um nein forföll, sem hamli henni að taka varasætið. Þar sem hér er því aðeins um eigin vilja eða eigin óskir, en engin lögmæt forföll að ræða hjá hvorugum, að því er virðist, þá fer því fjarri, að nokkur neyðarréttarsjónarmið komi hér til greina að mínu áliti.

Í þessum umr. hefur það borið við, að því hefur verið blandað saman: Ja, fyrst það er réttlátt og sanngjarnt og æskilegt í framtíðinni, að varamenn megi taka neðar á lista, og fyrst þessu var nú breytt með lögum 1942 varðandi sveitarstjórnamenn, hvers vegna má þetta þá ekki ganga í gegn nú? — En hv. alþm. verða að vera þess vel minnugir, að stjórnarskráin er töluvert annað en almenn löggjöf. Stjórnarskráin er hyrningarsteinn lýðræðis og mannréttinda, hornsteinn okkar þjóðskipulags, og hún er varin á allt annan veg en hin almenna löggjöf. Til þess að setja almenn lög eða breyta lögum er nægilegt, að frv. gangi í gegn og séu samþykkt í báðum deildum og hljóti síðan staðfestingu forseta. En til þess að stjórnarskránni verði breytt, þarf samþykki tveggja þinga með þingrofi og nýjum kosningum á milli. Svo vel er um hnútana búið, til þess að ekki sé raskað að ófyrirsynju eða án þess að borið sé undir kjósendur landsins þessum hyrningarsteinum, sem í stjórnarskránni felast. Og svo .mikla áherzlu leggur þjóðfélagið á það, að alþingismenn virði stjórnarskrána, að hver nýr alþm. verður að vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni og heita því að halda hana í öllum greinum.

Ég verð því að segja, að það er töluverður ábyrgðarhluti, ef hv. alþm. tefla svo á tæpasta vað um túlkun á stjórnarskránni og ekki aðeins það, heldur jafnvel gera samþykktir, sem að dómi allra þeirra, sem fram til síðustu vikna hafa um þetta fjallað, eru skýlaust brot á stjórnarskránni.

Ég skal ekki hafa þessi orð fleiri. En af þeim ástæðum, sem ég hér hef greint, leggur minni bl. kjörbréfanefndar til, að kjörbréfið sé fellt.