20.03.1958
Neðri deild: 69. fundur, 77. löggjafarþing.
Sjá dálk 108 í C-deild Alþingistíðinda. (1793)

153. mál, eftirlit til varnar ofeyðslu hjá ríkinu

Skúli Guðmundsson:

Herra forseti. Hv. þm. A-Húnv. (JPálm), sem flytur þetta frv., hefur gert það að till. sinni, að því verði vísað til fjhn. til athugunar að lokinni 1. umr. Ég á sæti í þeirri n. Mér þykir ástæða til að óska nánari skýringa á nokkrum atriðum í frv. frá hv. flm., áður en málið fer til n. Verð ég þá að ræða nokkuð um einstakar gr. frv. nú við 1. umr. og vænti þess, að forseti hafi ekki við það að athuga.

Í 2. gr. frv. segir, að ríkisstj. skuli eigi hafa heimild til að eyða fé eða ákveða útgjöld umfram það, sem gert er ráð fyrir í fjárl. eða öðrum lögum, nema samþykki yfirskoðunarmanna komi til. Mér sýnist þetta út af fyrir sig nokkuð ljóst orðað, að samkvæmt þessu skilst mér, að stjórnin megi greiða fé úr ríkissjóði umfram það, sem ákveðið er í fjárl., ef hún fær til þess samþykki yfirskoðunarmanna. Þess vegna þótti mér það dálítið einkennilegt, að í ræðu um málið hélt hv. flm. því fram, að það væri ekki ætlazt til þess í frv., að yfirskoðunarmennirnir hefðu nokkurt fjárveitingavald. Mér sýnist einmitt ljóst af orðalagi 2. gr., að ef þetta verður samþ., þá sé yfirskoðunarmönnunum þar með veitt fjárveitingavald. Ríkisstj. getur einmitt leitað heimildar hjá þeim til þess að greiða upphæðir úr ríkissjóði fram yfir það, sem ákveðið er í fjárl. eða öðrum lögum frá Alþingi. Mér finnst þannig vera nokkurt ósamræmi í þessari yfirlýsingu hv. flm. og orðalagi frv. og þætti gott að fá á þessu nánari skýringar.

Í öðrum gr. frv., þeirri 3. og 5., eru ákvæði um skyldu ríkisstj, til þess að hafa samráð við yfirskoðunarmenn um vissar ákvarðanir. Ég vildi leyfa mér að óska skýringa hjá flm. á því, við hvað er átt með þessu. Mér sýnist eðlilegast að skilja þetta þannig, að stjórnin verði í þessum tilfellum að ráðgast við yfirskoðunarmenn um þá hluti, sem þarna ræðir um, og þeir verði að leggja sitt samþykki á hennar till., til þess að þær geti náð fram að ganga, og ég vildi óska þess, að hv. flm. gæfi svör um það, hvort þetta sé ekki réttur skilningur hjá mér á þessum ákvæðum.

Í 4. gr. er aftur á móti talað um það, að ef einhver starfsgrein eða stofnun ríkisins vilji fjölga starfsmönnum eða ráða menn í ólögbundna stöðu og gera aðrar ráðstafanir, sem auka kostnað frá því, sem verið hefur, þá sé skylt að bera allt slíkt undir yfirskoðunarmenn. Mig langar í þriðja lagi að fá skýringu á þessu, hvort það sé þá fullnægjandi að bera þetta undir yfirskoðunarmenn, en ekki sé nauðsynlegt að fá þeirra samþykki til ráðstafananna. Þótt þetta sé svona orðað, ber e. t. v. að skilja það þannig, að þeir þurfi þarna einnig að veita sitt samþykki, til þess að greiða megi fé umfram það, sem verið hefur, til þeirra ráðstafana, sem nefndar eru í greininni.

Og þá er loks í fjórða lagi ákvæði í síðari málsgr. 6. gr., sem ég vildi óska nánari skýringar á. Í 6. gr. segir, að yfirskoðunarmenn skuli velja sér formann, sem kalli þá til funda og stjórni fundum. Síðan segir: „Verði þeir ekki sammála um eitthvert mál, geta þeir krafizt þess, að afgreiðslu á því verði frestað, þar til Alþ. gefist færi á að taka afstöðu til þess.“ Ber að skilja þetta þannig, að ef t. d. einn af þessum þremur yfirskoðunarmönnum er ekki hinum sammála, þá geti hann einn komið því til leiðar, að málinu verði frestað, þar til Alþ. hefur getað tekið afstöðu til þess? Hefur einn af þessum þremur þannig stöðvunarvald? Ég vildi óska að fá nánari skýringu á þessu.

Í fyrirsögn frv. segir, að það sé um eftirlit til varnar gegn ofeyðslu hjá ríkinu og stofnunum þess, en af ákvæðum í einstökum greinum sýnist mér koma fram, að yfirskoðunarnefndinni sé ætlað miklu stærra verkefni, en þetta. Í 3. gr. segir t. d., að enga ríkisstofnun megi setja á fót nema með lögum, og skal hafa samráð við yfirskoðunarmenn um starfsmannafjölda og ráðningar, að svo miklu leyti sem lög um stofnunina ákveða það ekki. Mér sýnist þarna koma fram, að til þess sé ætlazt, að yfirskoðunarmenn hafi eitthvað að segja um val manna í stöður eða mannaráðningar. Og í 5. gr. sýnist mér, að þeim sé ætlað enn víðtækara verkefni. Þar segir, að þegar fé er veitt í fjárl. í einu lagi til meirí háttar verka, svo sem atvinnuaukningar, skólabyggingar, vegaviðhalds, hafnarbóta o. fl., þá sé skylt að hafa samráð við yfirskoðunarmenn um skiptinguna. Þetta er vitanlega allt annað, en að gæta þess, að fé sé eytt umfram það, sem ákveðið er í fjárl. Þarna er þeim ætlað að fjalla um mál, sem nú eru í höndum hinna ýmsu ráðuneyta og ráðherra, og skipting á fé, sem þannig er veitt í einu lagi er vitanlega allt annað, en eftirlit með því, að ekki eyðist fé umfram heimildir fjárlaga.

Í 7. gr. segir, að Alþ. skuli ákveða laun yfirskoðunarmanna með tilliti til aukinna starfa. Þetta virðist nú eðlilegt. Svo segir í greininni til viðbótar: „Einnig úrskurðar fjárveitinganefnd Alþ. reikninga um skrifstofukostnað þeirra.“ Já, ég geri ráð fyrir því, að þeir þurfi að hafa skrifstofu og eitthvert skrifstofulið, því að mér sýnist þeim vera ætlað mikið að starfa skv. frv. En mér hefði fundizt það betur í samræmi við frv. og ákvæði þess yfir höfuð, að Alþ. hefði skammtað þeim í askinn fyrir ákveðið tímabil í senn, og það ættu þeir að láta sér nægja, nema sett yrðu í frv. ákvæði um það, að finna skyldi einhvern annan aðila, sem þeir ættu að leita samþykkis hjá, ef skammturinn nægði þeim ekki. En eins og greinin er orðuð núna, sýnist mér, að yfirskoðunarmönnum sé ætlaður möguleiki, sem aðrir hafa ekki samkvæmt frv., að borga það, sem þeir telja að þurfi að greiða út, og koma með reikninginn á eftir til þingsins. Þessu vildi ég aðeins skjóta fram til athugunar.

Í 8. gr. er ráðuneytisstjórum og forstöðumönnum ríkisstofnana lögð sú skylda á herðar að láta yfirskoðunarmönnum í té allar upplýsingar, sem þeir óska eftir. Það er nú sjálfsagt meiningin hjá flm., að þetta sé þó takmarkað við meðferð fjármuna, sem þessum mönnum er falin, þó að það sé ekki tekið fram í greininni. En e. t. v. væri réttara að taka það fram berum orðum.

Í grg. ræðir flm. nokkuð um fjárgreiðslur frá ríkinu umfram fjárlagaheimildir, og síðan birtir hann í grg. töflu um fjárgreiðslur utan fjárlaga á tímabilinu frá ársbyrjun 1950 til ársloka 1956. Árin 1950–54 hefur hv. þm. tekið tölurnar upp úr fjáraukalögum, sem samþykkt hafa verið á Alþ., og hygg ég, að það séu rétt teknar tölur upp úr þeim lögum. Síðan setur hann þarna tölur fyrir árin 1955 og 1956, en þar hafa komizt inn einhverjar skekkjur hjá hv. þm., því að vitanlega ætti að byggja þær tölur upp á sama hátt og þær, sem þarna eru nefndar fyrir fyrri árin. En fyrir árið 1955 er tilgreint í grg. 122.2 millj., en samkvæmt frv. til fjáraukalaga, sem nýlega var lagt hér fram á þingi, hafa umframgreiðslurnar, reiknaðar á þennan hátt, orðið 100 millj. og 400 þús., svo að þarna skakkar rúmlega 20 millj. Og mér sýnist, að það sé ljóst af ríkisreikningi fyrir 1956, sem við höfum einnig fengið í hendur, þótt ekki séu komnar athugasemdir við hann frá yfirskoðunarmönnum, að upphæðin, sem talin er þarna í grg. hjá hv. flm., sé eitthvað milli 20 og 30 millj. of há einnig fyrir það ár.

Það virðist sjálfsagt að fylgja sömu reglu við þessa skýrslugerð fyrir öll árin, sem tekin eru til samanburðar. Annars er það, eins og áður hefur verið tekið fram af hæstv. fjmrh. í þessum umr., dálítið hæpið að ýmsu leyti að miða þarna við heildarupphæðir ríkisreikninga, vegna þess að ýmiss konar viðskipti koma þar inn, greiðslur bæði inn og út, sem ekki eru sama eðlis eins og hin venjulegu rekstrargjöld ríkisins. Og viðkomandi þessum umframgreiðslum yfirleitt má líka benda á það, að ríkisstjórn á hverjum tíma hefur fleiri heimildir í höndum til þess að greiða fé úr ríkissjóði heldur en þær, sem eru í gildandi fjárlögum á hverjum tíma. Alþ. veitir ýmsar heimildir í sérstökum ályktunum, sem ekki eru teknar inn í fjárlög, stundum afgreiddar eftir að fjárlög hafa verið samþykkt á Alþ., þó að þær eigi að gilda fyrir sama árið, og nema slíkar heimildir oft verulegum upphæðum.

Í grg. segir, að á ári hverju geri yfirskoðunarmenn margvíslega innheimtu hjá ríkinu o. s. frv. Rétt er það, að yfirskoðunarmenn benda á í athugasemdum, eins og til er ætlazt af þeim, það, sem þeim finnst athugavert vera, bæði viðkomandi umframgreiðslum og öðru, sem þeir komast að við athugun ríkisreikninga. Við höfum nýlega fengið ríkisreikninginn fyrir 1955 með athugasemdum yfirskoðunarmanna, svörum reikningshaldara og till. yfirskoðunarmanna til úrskurðar. Ég hef lesið yfir þeirra athugasemdir. Nokkrar þeirra eru um umframgreiðslur hjá vissum stofnunum ríkisins. Og ég hef talið saman, hvað þær nema mikilli fjárhæð samtals, þessar umframgreiðslur, sem yfirskoðunarmenn þarna gera athugasemdir um. Og mér sýnist það vera u. þ. b. 27 eða 28 millj., eitthvað nálægt því. Nú er hins vegar leitað aukafjárveitingar fyrir um 100 millj. í frv. til fjáraukalaga, eins og ég gat um áðan, og kemur fram af þessu, að eitthvað yfir 70 millj. af þeim greiðslum, sem óskað er heimilda fyrir eftir á í frv. til fjáraukalaga, hafa verið þannig, að yfirskoðunarmenn hafa ekki séð neina ástæðu til að gera athugasemdir út af því. Mikill meiri hluti af þessum greiðslum er þannig samkvæmt þessu, að yfirskoðunarmenn hafa talið þær sjálfsagðar og óhjákvæmilegar og því engin ástæða til að gera athugasemdir út af þeim. Og eftir að þeir hafa fengið svör við þessum athugasemdum, sem þeir gerðu m. a. um umframgreiðslurnar, komast þeir að þeirri niðurstöðu, að við þessu hafi ekki verið hægt að gera eða ekki sé það aðfinnsluvert. Vil ég nefna sem dæmi, að ein athugasemd þeirra var um það, að útgjöld póstsins höfðu farið u. þ. b. 2.4 millj. fram úr áætlun, og eftir að þeir hafa fengið skýringar á þessu, segja þeir í till. sínum: „Með svarinu er gerð glögg grein fyrir aðalástæðunum fyrir gjaldahækkuninni.“ Og önnur athugasemd var um áfengisverzlunina, þar sem útgjöldin höfðu orðið rúmlega 2 millj. meiri, en áætlað var í fjárl., og þar segja þeir: „Gjaldahækkanir hjá stofnuninni hafa orðið að allmiklu leyti af óviðráðanlegum orsökum.“ Nefna má enn dæmi um umframgreiðslur til flugmála, sem urðu allmiklar eða u. þ. b. 5½ millj. og yfirskoðunarmenn gerðu athugasemd við. Eftir að þeir hafa fengið skýringar, segja þeir svo, með leyfi hæstv. forseta: „Flugmálastjóri hefur með svari sínu gefið ýmsar skýringar á því, hvernig háttað er um greiðslur hjá stofnuninni, sem virðist að hafi verið óhjákvæmilegt að inna af höndum, og verður við svo búið að standa.“ Og viðvíkjandi veðurstofunni, sem þeir gerðu athugasemd um út af 412 þús. kr. umframgreiðslu, segja þeir, að það sé upplýst með svarinu og megi við svo búið standa. Þannig kemur þetta fram, að það er ekki nema hlutfallslega lítið af umframgreiðslunum eða mikill minni hluti þeirra, sem er þannig, að yfirskoðunarmenn telji ástæðu til að gera athugasemdir þar við. Annars má benda á það viðvíkjandi sumum þessum ríkisstofnunum, að þrátt fyrir það, þótt gjöldin hafi farið fram úr áætlun fjárlaga, hafa þær skilað meiri hagnaði í ríkissjóð, en gert var ráð fyrir í fjárlögunum. Þannig hefur verið t. d. á þessu ári um áfengisverzlunina og útvarpið, svo að tvær stofnanir séu nefndar. Að vísu má segja, að það réttlæti ekki alltaf umframgreiðslur, þó að tekjur stofnunar fari fram úr áætlun fjárlaga, en á þetta má þó benda og einnig það, að aukin tekjuöflun hjá ríkisstofnunum getur oft haft í för með sér óhjákvæmilega aukningu á gjöldunum.

Ég sé nú ekki ástæðu til að hafa mörg orð um þá stefnu, sem fram kemur í frv., að ætla sjálfum yfirskoðunarmönnum ríkisreikninganna að hafa slíkt eftirlit með ráðstöfunum ríkisstjórnar og forstöðumanna ríkisstofnana á ríkisfé, vegna þess að hæstv. fjmrh. ræddi um þá hlið málsins nokkuð hér áður við umr. En ég verð að segja það, að mér finnst þetta óeðlilegt. Mætti þá alveg eins gera till. um það, að t. d. endurskoðendur í bönkum ríkisins tækju að sér ákvarðanir um lánveitingar frá þeim stofnunum. En nú er það svo og hefur verið þannig undanfarið, að endurskoðun, bæði hjá einstökum stofnunum og ríkinu og stofnunum þess, hefur verið alveg aðskilin frá framkvæmdastjórninni, og þetta held ég að sé eðlilegt. Það mun t. d. ekki vera venja í félögum, sem hafa viðskipti með höndum, að velja menn úr stjórnum félaganna til þess að endurskoða reikninga þeirra. Það hefur verið talið hingað til, að þetta tvennt gæti ekki farið saman.

Vitanlega er þörf á því, að á hverjum tíma sé reynt að komast hjá eyðslu á ríkisfé fram yfir það, sem nauðsyn krefur, og því er ástæða til að fagna því, þegar menn gera sér far um að benda á einhverjar leiðir til þess að komast hjá óþarfri eyðslu eða stilla útgjöldum sem mest í hóf. En ég verð að efast mjög um það, að bezta ráðið til þess að koma þessum málum í betra horf sé það að búa til nýtt ráðuneyti, sem eigi að vera yfir þeim, sem nú eru fyrir. Þetta nýja ráðuneyti mundi vafalaust þurfa starfslið, e. t. v. nokkuð fjölmennt, og gæti orðið þess vegna alldýr stofnun. Auk þess sýnist mér af frv., að yfirskoðunarmönnum eða þessu nýja ráðuneyti sé ætlað þarna miklu meira starf, en að líta eftir ofeyðslu hjá ríkinu og sporna gegn henni, eins og ég hef áður tekið fram.