14.04.1959
Neðri deild: 107. fundur, 78. löggjafarþing.
Sjá dálk 1257 í B-deild Alþingistíðinda. (1169)

144. mál, stjórnarskipunarlög

Jón Sigurðsson:

Herra forseti. Allir, sem hugsa alvarlega um það mál, sem hér er á dagskrá, játa, að hinir miklu innanlandsþjóðflutningar, sem átt hafa sér stað um langt skeið og hafa stórvaxið síðustu áratugina, hafa valdið mikilli röskun og skapað vandamál, sem verður að leysa m.a. með breytingu á kjördæmaskipuninni. Afleiðing þessa er, að núverandi ástand er orðið óþolandi, eins og bezt kom í ljós við síðustu alþingiskosningar, þegar við sjálft lá, að flokkar, sem fengu samtals aðeins 33% atkvæða, fengju meiri hluta á Alþingi.

Ég tel, að skynsamlegar breytingar á kjördæmaskipuninni hafi dregizt miklu lengur, en hollt hefur verið fyrir okkur, sem í sveitunum búum. Með hverju ári, sem hefur liðið, hefur hlutfallið milli þeirra, er landbúnað stunda, og annarra landsbúa orðið óhagstæðara fyrir sveitirnar. Ef Framsfl. hefði t.d. í stað þess að berjast með öllum tiltækilegum vopnum gegn þeirri bráðabirgðabreytingu, sem gerð var á kjördæmaskipun og kosningalögunum 1942, tekið upp skynsamlega samninga um frambúðarkjördæmaskipun, var aðstaðan til samninga vegna sveitanna langtum sterkari en nú. Árið 1942 voru þeir, er landbúnað stunduðu, um 36 þús. Nú erum við að nálgast 20 þús. Það er engu líkara en forustumenn Framsfl. hafi stöðugt verið að bíða eftir, að samningsaðstaðan við fulltrúa þéttbýlisins yrði sem allra verst fyrir sveitirnar, og nú vilja þeir bíða enn til 1960 eða hver veit hvað. Og þetta er flokkurinn, sem telur sig forsjón bændastéttarinnar. Þrátt fyrir þessa samningsaðstöðu halda sveitirnar með hinni fyrirhuguðu nýju skipun sömu þingmannatölu og nú er, en það er áreiðanlega Framsfl. að þakkarlausu.

Þetta er þó ekki sprottið af því, að Framsfl. hafi ekki haft aðstöðu til samninga um málið. Hann hefur þvert á móti haft allra flokka bezta aðstöðu til að semja um lausn kjördæmamálsins, ef hann hefði viljað. Síðan 1947 hefur Framsfl. setið því nær óslitið í ríkisstjórn til ársloka 1958 og prófað samstarf við alla flokka Alþingis á þessu tímabili. Við stjórnarmyndun Hermanns Jónassonar 1956 var endurskoðun stjórnarskrárinnar tekin upp í stjórnarsáttmálann, sem þrír af fjórum flokkum Alþingis stóðu að. Allir vita um efndirnar. Nú upplýsa báðir samstarfsflokkar Framsfl. í stjórninni, að Framsfl. hafi svíkið þetta loforð gersamlega. Nefnd, kosin af öllum flokkum Alþingis, starfaði einnig fyrir nokkrum árum, en allt kom fyrir ekki. Aðalforustumenn Framsfl. hafa ekki verið til viðtals um neinar leiðir í kjördæmamálinu, jafnvel ekki um einmenningskjördæmi, fyrr en þeir vissu, að samstaða hafði náðst um aðra lausn. Vitað er þó, að ýmsir kunnir framsóknarmenn hafa verið þar á annarri skoðun og látið það óhikað uppi. Ef flokksforusta Framsfl. hefði í stað þessarar afstöðu lagt fram á samstjórnarárum Sjálfstfl. og Framsfl. sem samningsgrundvöll t.d. till. á borð við tillögur Gunnars Þórðarsonar frá Grænumýrartungu í kjördæmamálinu, þá tel ég ekki ólíklegt, að sjálfstæðismenn og framsóknarmenn hefðu getað samið um málið fyrir mörgum árum. Í þessu efni mega forustumenn Framsfl. sjálfum sér um kenna, ef þeim finnst, að þeir samningar, sem nú eru til umræðu, hafi farið verr en skyldi.

Aðalbrtt., sem fram hafa komið, eru þessar: 1) Að skipta landinu í tóm einmenningskjördæmi.

2) Að gera allt landið að einu kjördæmi að viðhafðri hlutfallskosningu.

3) Að fara þarna bil beggja og skipta landinu í 8 kjördæmi, einnig að viðhafðri hlutfallskosningu.

Þessi síðastgreinda till. gengur í sömu átt og till. Hannesar Hafsteins á sínum tíma og kjördæmaskipunin við kosningar til búnaðarþings, sem Framsfl. bar fram og fékk samþykkta fyrir rúmlega 20 árum og enn er í fullu gildi, t.d. á Suðurlandsundirlendi, og virðist gefast þar ágætlega.

Allar þessar aðferðir hafa bæði kosti og galla, þó mjög mismikla. Framsóknarmönnum verður t.d. mjög tíðrætt um hættuna, sem stafi af hlutfallskosningum, og vitna í því efni óspart til Þýzkalands á dögum fyrra lýðveldisins fyrir daga Hitlers og svo ástandsins á Frakklandi eftir síðustu heimsstyrjöld. Norðurlönd nefna þeir ekki, sem eru okkur næst og íbúar þeirra okkur skyldastir, en þar hafa hlutfallskosningar gilt um langt skeið, án þess að stjórnmálaflokkum hafi fjölgað þar umfram það, sem telja má eðlilegt í lýðfrjálsu landi. Þeir sneiða líka að vonum hjá þeirri reynslu, sem fengizt hefur hér á landi í þessu efni.

Í bæjarstjórn Reykjavíkur hafa nú um alllangt skeið verið kosnir 15 bæjarfulltrúar með hlutfallskosningu, eða 3 fleiri fulltrúar en ráðgert er að Reykjavík kjósi til Alþingis. Hver er reynslan af þessu? Hún er á þann veg, að bæjarstjórnin er enn skipuð sömu 4 flokkum og þar hafa setið, og aðeins einu sinni á þessu tímabili, sem liðið er, skeði það, að nýr flokkur kom að manni, sem valt svo út úr bæjarstjórninni við næstu kosningar. Þetta er reynslan hér á landi í fjölmennasta kjördæmi landsins. Líkur fyrir því, að nýir flokkar þjóti upp og nái fótfestu í öðrum kjördæmum, þar sem aðeins eru kosnir 5–6 þingmenn, eru því alveg hverfandi, vegna þess að þar þarf miklu hærri hlutfallstölu kjósenda í kjördæminu á hvern þingmann til þess að ná kosningu, en í Reykjavík. Allt skraf Framsfl. um þann voða, sem þjóðinni stafi af því, ef hlutfallskosningar yrðu upp teknar við alþingiskosningar um land allt, er því ekkert annað en grýla, sem ætluð er til að hræða auðtrúa fólk, sem ekkert þekkir til.

Ég hef hugsað talsvert um þetta mál á undanförnum árum, ekki frá flokkspólitísku sjónarmiði, heldur eingöngu frá sjónarmiði bændastéttarinnar, með það í huga, hvað okkur hentaði bezt, eins og högum okkar er nú komið. Að gera allt landið að einu kjördæmi tel ég að ekki komi til greina. Það eru því einmenningskjördæmin og nokkur stór kjördæmi, sem hér koma til álita. Þegar velja á, á milli þeirra, tel ég hiklaust og er sannfærður um, eins og nú hagar orðið til, að stóru kjördæmin verða bændastéttinni miklu hagfelldari og því fremur, er fram líða stundir. Þessa skoðun byggi ég á eftirfarandi rökum:

Í fyrsta lagi: Það er vitað og líka almennt viðurkennt, að kosningar eru hvergi harðvítugri, en í fámennum einmenningskjördæmum, þar sem litlu munar á styrkleika flokkanna í kjördæmunum. Þetta er líka eðlilegt og auðskilið. Í fámenninu þekkir hver annan og sömuleiðis stjórnmálaskoðanir manna næstum eins og fingurna á sér. Það er því tiltölulega auðvelt að reikna sér til um styrk frambjóðendanna í slíku kjördæmi. Við þetta bætist, að í einmenningskjördæmi fær sá flokkur, sem sigrar, allt, en hinn eða hinir flokkarnir ekkert, þótt aðeins muni 1–2 atkvæðum, gagnstætt því, sem tíðkast í hlutfallskosningum. Eðlismunur þessara tveggja kosningaaðferða leiðir af sér, að miklu hættara er við, að kosningahitinn og harkan í einmenningskjördæmum gangi svo úr hófi, að öllum vopnum sé beitt til þess að ná síðustu vafaatkvæðunum. Þetta ætti að vera auðskilið hverjum meðalgreindum manni. Afleiðingarnar af slíkum átökum fyrir nauðsynlega samvinnu innbyrðis í sveitunum eru slíkar, að flesta mun fýsa, að slíkar eftirhreytur hverfi sem fyrst úr strjálbýlinu. Þar með er ekki sagt, að kapp geti ekki verið víðar í kosningum, en í einmenningskjördæmum, en aðstaðan er þar önnur.

Loks verður að hafa það í huga, að þar sem þrír flokkar eða fleiri berjast um þingsæti í einmenningskjördæmi, getur svo farið, að þingmaður sé kosinn af minni hluta kjósenda, enda oft átt sér stað. Nái einn og sami þingflokkur þingsæti með slíkum hætti eða með örlitlum meiri hluta atkvæða í mörgum kjördæmum eða einum landshluta, er viðbúið, að það valdi hinu herfilegasta misrétti milli flokkanna. Gagnstætt þessu tryggja hlutfallskosningar rétt minni hlutans, ef hann er ekki því minni, og þá einnig rétt okkar sveitafólksins, ef svo ber undir.

Í öðru lagi: Með allstórum kjördæmum með 5–6 þm. hafa héruðin innan hvers kjördæmis miklu sterkari aðstöðu að öðru jöfnu til að koma fram áhugamálum sínum, en með því að vera skipt í einmenningskjördæmi. Þetta liggur í því, að í stað eins þm. hefur sama kjördæmi 5–6 þm., sem ber skylda til að berjast fyrir nauðsynjamálum kjördæmisins á Alþingi. Auk þess verða þessir þm., eins og nú hagar til, venjulega úr þrem flokkum á Alþingi og hafa því aðstöðu til að vinna að framgangi málanna hver í sinum flokki. Þessu fylgir sá stóri kostur, að engin hætta er á, að þessi kjördæmi einangrist, eins og átt hefur sér stað með einmenningskjördæmin. Þegar þm. einmenningskjördæmis lendir í harðri stjórnarandstöðu, er ekki dæmalaust, að hann og kjördæmi hans sé látið gjalda þess hjá stjórnarflokkunum, þannig að hann komi engu máli fram á Alþingi. Slíkum refsingum er ekki hægt að koma við gagnvart 5–6 þm. kjördæmi, sökum þess að þegar hlutfallskosning er viðhöfð, mundi refsiaðgerðin bitna jafnframt á flokksmönnum stjórnarflokksins á Alþingi úr því kjördæmi. Þessi skipun er því að mínu áliti mjög sterk fyrir dreifbýlið. Styðst ég þar við 17 ára reynslu sem þingmaður kosinn hlutfallskosningu í tvímenningskjördæmi.

Því er mjög haldið á loft af framsóknarmönnum, að með hlutfallskosningu í stórum kjördæmum rofni núverandi persónutengsl milli kjósenda og þingmanna þeirra, þ.e. samflokksmanna þm. í kjördæminu. En hvað um þann fjölda kjósenda, sem telur sig ekki eiga neinn þingmann í sinu kjördæmi, heldur andstæðing, sem hann væntir einskis af og sízt til góðs fyrir sig og sín málefni? Tökum t.d. þá rúmlega 1.600 sjálfstæðis-kjósendur, sem búsettir eru á svæðinu frá Eyjafjarðarsýslu til Vestur-Skaftafellssýslu og eiga engan samherja og málsvara á öllu þessu svæði, sem á setu á Alþingi. Er nokkur svo fávís, að hann trúi því, að það rofni einhver dýrmæt tengsl milli þessara 1.600 sjálfstæðis-kjósenda og þingmanna úr þessum landshluta? Þvert á móti. Þeim munu þykja það áreiðanlega mikil og góð umskipti frá því, sem nú er, að fá sjálfstæðismann kjörinn, þótt í stóru kjördæmi sé, sem þeir geta snúið sér til með áhugamál sín. Eða halda framsóknarmenn, að það yrði einhver harmagrátur hjá framsóknarmönnunum í Norður-Ísafjarðarsýslu og Ísafjarðarkaupstað og að dýrmæt tengsl þeirra við þá Sigurð Bjarnason og Kjartan J. Jóhannsson slitnuðu, ef framsóknarmenn í þessu kjördæmi fengju þingmann, sem væri samflokksmaður, þótt í stærra kjördæmi væri? Ég býst við, að þeim þætti bættur skaðinn. Þannig mætti nefna fleiri dæmi.

Af þessu er augljóst, að persónutengslin við kjósendur með núverandi skipulagi eru nú svo gloppótt, að hlutfallskosningar stórbæta þar um.

Vafalaust þykir ýmsum kjósendum Sjálfstfl. og fleirum í einmenningskjördæmum, sem lengi hafa haft samflokksmann fyrir þingmann, súrt í broti að geta ekki haft þingmanninn áfram einir út af fyrir sig. Þeir, sem þannig hugsa, hafa ekki komizt í þá raun að hafa andstæðing fyrir þm., t.d. mann, sem þeir hafa ekki getað snúið sér til og hefur af ráðnum huga unnið gegn pólitískum áhugamálum þeirra. Þeim, sem ekki hafa hugleitt þetta, er hollt að minnast þess, að gengi flokka eins og fleira er fallvalt, og fyrr en varir geta þeir, sem nú eru í meiri hluta, verið komnir í minni hluta í kjördæminu, og andstæðingur þeirra kominn á þing, er vinnur beinlínis gegn öllum þeirra flokkslegu áhugamálum, jafnt utan þings og innan. Hafið þetta hugfast og enn fremur, að stærri kjördæmi og hlutfallskosning er eina leiðin til að tryggja rétt og áhrif minni hlutans, svo sem unnt er, hvaða flokki sem hann tilheyrir.

Heyrt hef ég þá mótbáru, að í þessum stóru kjördæmum sé viðbúið, að einstakar, fámennar sveitir eða jafnvel heilar sýslur, þ.e. þær minni, gleymist þingmönnunum, þær verði út undan. Þetta er auðvitað elns og hver önnur firra. Er það trúlegt, að enginn af 5–6 þingmönnum kjördæmisins sjái sér leik á borði til að afla sér aukins kjörfylgis í hinni afræktu sveit eða sýslu, ef hann yrði þess var, að samþingismenn hans ætluðu ekkert að skeyta um hana? Ég þori að fullyrða, að þingmenn verða þá öðruvísi gerðir hér eftir, en þeir hafa verið hingað til, ef slík tækifæri verða látin ónotuð.

Loks hafa jafnvel lítil byggðarlög handhægt og áhrifamikið ráð, sem ég veit til að hefur verið beitt til að koma fram áhugamáli, sem fulltrúum byggðarlags þótti hafa dregizt um of, en það var að mynda almenn samtök og tilkynna þeim frambjóðendum, er mest áttu á hættu, að enginn kæmi þar á kjörstað, nema þeir skuldbyndu sig til að koma því fram, er þeir kröfðust. Þessu var að sögn lofað undir marga votta og síðan efnt. Í þessu sambandi er líka rétt að minna á, að í hlutfallskosningu getur eins og í öðrum kosningum oltið á einu eða tveimur atkvæðum. Kjósendur í lítilli sveit geta því hæglega orðið lóðið í vogarskálinni, sem á veltur.

Í þriðja lagi stuðlar stórt kjördæmi með hlutfallskosningum að því, að auðveldara verði að koma á þing mönnum búsettum í kjördæmunum. Í einmenningskjördæmi, þar sem maður stendur gegn manni og baráttunni hættir til að verða hörð og stundum illvíg, verður ávallt nokkur hætta á, að kappsfullir forustumenn flokkanna heima í héruðunum meti hæfni þingmannsins fyrst og fremst eftir því, hvort hann er harðvítugur bardagamaður, en aðrir hæfileikar koma svo fyrst síðar til álita. Þetta veldur því, að efnilegir heimamenn eru oft sniðgengnir, þeim er ekki treyst, eða þeir reynast ófáanlegir til að kasta sér út í þá baráttu, sem þessu fylgir, enda oft ójafn leikur, ef móti er þaulæfður stjórnmálamaður. Og endirinn verður, að sóttur er frambjóðandi til Reykjavíkur. Þetta er alkunn saga um land, sem endurtekur sig við hverjar kosningar.

Með hlutfallskosningum í stórum kjördæmum verður aðstaðan gerólík. Efsti maður hvers lista verður að líkindum oftast þingmaður, sem fyrst og fremst ber hitann og þungann í umræðunum. Í næstu sætum verða menn, sem minni stjórnmálaæfingar er krafizt af til að byrja með. Þeir á listanum, sem ná ekki kosningu, eiga síðar fyrir sér að þokast upp. Augljóst er, að aðstaða óreyndra manna á stjórnmálasviðinu til að byrja stjórnmálaferil verður allt önnur og miklu léttari með hlutfallskosningu, en í einmenningskjördæmi. Af þessu leiðir, að með stórum kjördæmum og hlutfallskosningu verður unnt að fá efnismenn, búsetta í kjördæmunum, til að vera ofarlega á lista, hlédræga menn, sem almenningur treystir, þó að þeir aftaki með öllu að steypa sér út í tvísýna kosningabaráttu í einmenningskjördæmi. Og þessir menn koma svo í flestum tilfellum smám saman inn á Alþingi, þegar þeir, sem nú eru í kjördæmunum úti á landi, hætta þingmennsku. Við þetta bætist svo, að í stórum kjördæmum er úr fleiri hæfum mönnum að velja innan kjördæmisins, en í litlum og fámennum kjördæmum.

Ég er líka sannfærður um, að núverandi kosningafyrirkomulag á, á sama hátt, sinn þátt í, að bændur eru á góðri leið með að hverfa af Alþingi. Síðan ég var fyrst kosinn á Alþing, 1919, hefur þingbændum fækkað stórkostlega. Eftir kosningarnar 1923 vorum við t.d. 16. Nú eru 6 búandi menn á Alþingi, og líkur til, að þeim fari heldur fækkandi. Þetta er vissulega mikið áhyggjuefni fyrir bændastéttina, sem vert er að gefa gaum. Ef stór kjördæmi og hlutfallskosningar yrðu til þess, sem ég tel mikla ástæðu til að ætla, að bændur verði fúsari til framboðs og líklegri til að ná kosningu, en með núverandi skipan, sem ég tel fullreynda í því efni, þá væri vissulega mikið unnið fyrir bændastéttina.

Í fjórða lagi tel ég, að stór kjördæmi og hlutfallskosningar stuðli að því, er ég tel ef til vill mestu skipta fyrir sveitirnar, eins og nú er komið, en það er aukin samvinna og gagnkvæmur skilningur fólks til sjávar og sveita á högum hvors annars.

Þróun núverandi kjördæmaskipunar hefur verið á þá leið að greina á milli fólksins við sjávarsíðuna og í sveitunum. Þegar kaupstaður var orðinn allfjölmennur, hefur hann verið gerður að sérstöku kjördæmi, þannig hafa risið upp fleiri og fleiri hrein kaupstaðakjördæmi, þar sem eingöngu þarf að gæta einhliða hagsmuna sjávarsiðunnar og þéttbýlisins. Þessa þróun virðist Framsfl. vilja efla sem allra mest. Með till. hans um að skipta landinu í tóm einmenningskjördæmi er beinlínis að því stefnt að einangra sveitirnar frá þéttbýlinu, eftir því sem frekast er unnt. Er það í fullu samræmi við þá viðleitni flokksins fyrr og síðar að ala á tortryggni og óvild milli þessara aðila, sem þurfa svo nauðsynlega að vinna saman.

Með hinni fyrirhuguðu kjördæmabreytingu er dregið mjög úr þeirri hættu, að sveitirnar einangrist með sínar þarfir og sín sérstöku áhugamál, en á því hefur verið mikil og vaxandi hætta. Með breytingunni verða sveitirnar og kaupstaðirnir úti á landi samherjar. Bændur og kaupstaðarbúar verða að vinna saman og sömu þingmenn gæta hagsmuna beggja aðila. Þessi samvinna er jafnvel enn nauðsynlegri fyrir sveitirnar en kaupstaðina, þó að Framsfl. virðist ekki skilja það.

Í þessu sambandi verður ekki hjá því komizt að minnast á, að árið 1940 voru þeir, sem landbúnað stunduðu, samtals 37.123. Árið 1950 vorum við orðnir 28.692, og 1960 er talið, að við verðum komnir niður í um 20 þús. manns af um 170 þús., sem þá er gert ráð fyrir að verði búsettir hér á landi. Þetta eru því miður dapurlegar staðreyndir, sem við, sem í sveitunum búum, verðum að horfast í augu við, hjá því verður ekki komizt. Spurningin er: Hvernig á bændastéttin að snúast við þeim vandamálum, sem leiðir af þessari stórkostlegu röskun í þjóðfélaginu? Mitt álit er, að við verðum meðal margs annars að átta okkur á því, að það er til of mikils ætlazt, að 20 þús. manns geti sagt 150 þús. manns fyrir verkum. Og okkur notast það ekki heldur til framdráttar til langframa, að bændastéttin var einu sinni mikill meiri hluti þjóðarinnar og nær alls ráðandi.

Þessu þurfum við, sem í sveitunum búum, að gera okkur grein fyrir, um leið og við forðumst að vanmeta styrk bændastéttarinnar. En styrkur okkar felst í þroska og manndómi stéttarinnar og gildi landbúnaðarins fyrir þjóðfélagið. Bændastéttin hefur því þrátt fyrir mannfæðina allgóða aðstöðu, ef hyggilega verður haldið á málum hennar framvegis.

Ég hef ávallt talið, að keppa bæri að góðri samvinnu bændastéttarinnar og annarra stétta. Þörfin fyrir góða samvinnu verður skiljanlega því brýnni, sem við, er landbúnað stundum, verðum fáliðaðri. Þetta vænti ég að allir geti skilið. Þess vegna eigum við að taka vel og drengilega á sanngjörnum óskum þeirra, sem í þéttbýlinu búa, kjördæmabreytingum sem öðru. Ef við gerum það og bændastéttin gætir þess að láta ekki einangra sig, hvorki stéttarlega né á stjórnmálasviðinu, þá kvíði ég engu um framtíð hennar. Bændastéttin er og verður kjölfestan í þjóðfélagi okkar. Hennar þörfum hefur verið og verður áreiðanlega mætt af skilningi og velvild, það er mín reynsla. En hér getur líka svo farið, sem stundum vill verða, að okkur verði mælt í sama mæli og við mælum öðrum. Afstaða þeirra, sem í sveitunum búa, til kjördæmamálsins verður á vissan hátt prófsteinn á það, hvort sveitafólkið kýs að einangra sig í vonlausri baráttu eða það kýs drengilegt samstarf við þær stéttir, sem í þéttbýlinu búa. Þeir bændur, sem hugsa um þetta í alvöru án allra flokkssjónarmiða og gera sér grein fyrir núverandi aðstöðu bændastéttarinnar, geta tæplega verið í vafa um, hvorn kostinn þeir eiga að kjósa.