14.04.1959
Neðri deild: 107. fundur, 78. löggjafarþing.
Sjá dálk 1263 í B-deild Alþingistíðinda. (1170)

144. mál, stjórnarskipunarlög

Gísli Guðmundsson:

Herra forseti, góðir hlustendur. Þegar þau tíðindi spurðust á jólaföstu, að oddvitar þriggja þingflokka hefðu orðið ásáttir um það sín á milli að leggja fram á Alþingi breytingu þá á 31. gr. stjórnarskrárinnar, sem nú er til 1. umr., hygg ég, að ýmsum hafi farið eins og Njáli bónda á Bergþórshvoli, að þeir hafi látið segja sér það þrisvar, að slíkt og þvílíkt gæti átt sér stað: að það yrði í húmi einnar nætur afráðið á ábyrgð þriggja þingflokka að breyta af skyndingu einni grein stjórnskipunarlaganna og gera þar með þá byltingu á grundvelli þingræðisins að leggja niður 27 af 28 kjördæmum landsins, en taka upp í þeirra stað stór kjördæmi með hlutfallskosningu.

Það er vel, að hv. þm. G-K., Ólafur Thors, skuli vera fyrsti flm. og formælandi þingræðisbyltingarinnar hér í kvöld. Þessi hv. þm. og samverkamenn hans í Sjálfstfl. hafa látið mjög til sín taka í þessum málum undanfarna mánuði, en sá tími hefur verið notaður til að vinna bug á þeirri andstöðu, sem fyrir hendi hefur verið innan þríflokkanna, og reyna að sætta flokksmenn víðs vegar um land við það, sem koma skyldi. Það þurfti líka að sefa þá, sem vildu hafa 7 þm. á austanverðu Norðurlandi og 7 á Suðurlandi. En jafnframt er hv. þm. G-K., Ólafur Thors, sá maður, sem allur almenningur hafði fulla ástæðu til að ætla sérstaklega ólíklegan til þess að leggja hönd að slíku verki. Sama er að segja um flokk hans, Sjálfstfl. Að því skal ég nú víkja.

Frá fyrrverandi form. Sjálfstfl., Jóni Þorlákssyni, eru frá árunum 1930 og 1931 skjalfestar í Alþingistíðindum greinargóðar yfirlýsingar um þetta mál. Jón Þorláksson mælti á þessa leið á Alþ. 1930:

„Landshagir eru víða svo hér á landi, að sum kjördæmi hljóta að verða miklu fjölmennari, en önnur, og mér finnst mannfleiri kjördæmin ekki hafa yfir neinu að kvarta.“

Árið 1931 mælti hann enn fremur í ræðu: „Ég álít rétt að tryggja það, að fámennari, fjarlægari og afskekktari landshlutar séu ekki sviptir réttinum til að senda sína sérstöku fulltrúa á Alþ., því að þeir þurfa að eiga þar hver sinn fulltrúa til að tala sínu máli sérstaklega.“

Jón Þorláksson stóð við þessi orð. Hann beitti sér að vísu fyrir fjölgun þingmanna í Reykjavík og lögfestingu uppbótarsæta handa flokkum, og hið síðarnefnda var mikil breyting og umdeild, en í stjskr. 1933 var ekki eitt einasta kjördæmi lagt niður.

Annar merkur sjálfstæðismaður, Gísli Sveinsson, síðar þingforseti og sendiherra, sagði á þingi 1942:

„Kjördæmin íslenzku eru ekki til orðin af neinni tilviljun. Þetta fyrirkomulag er rótfast frá byrjun stjórnskipunar þessa lands og hefur haldizt ótrúlega vel. Það sýnir, að það hentar oss bezt.“

Ég hef enga ástæðu til að ætla annað en að þessi gagnmerki þingforseti sé enn sömu skoðunar.

Pétur Ottesen, hv. þm. Borgf., sem nú lætur af þingmennsku, eftir því sem Morgunblaðið segir, eftir langa og merka þingsögu, sagði á sama þingi, 1942:

„Að breyta landinu í eitt eða örfá kjördæmi með hlutfallskosningu tel ég ófært hér og andstætt þeim skilyrðum, sem við eigum við að búa.“

Sumir virðingarmenn Sjálfstfl. kváðu þó fastar að orði. Þeir máttu ekki heyra það nefnt, að flokkurinn lægi undir grun um að vilja leggja niður kjördæmi, — slíkt væri ekki annað, en rógur vondra manna, sögðu þeir, og kæmi ekki til mála. Fyrir þessar upplýsingar voru áreiðanlega margir sjálfstæðismenn þakklátir víða um land.

Ég hef enga tilhneigingu til að vera ósanngjarn við hv. þm. G-K. og hans menn eða kveða sterkt að orði um afstöðu þeirra þá og nú. En ég held, að það sé ekki ósanngjarnt, þó að ég segi, að það, sem hann og flokksmenn hans hafa sagt fyrr um þetta mál, verði, þegar upp er gert, að koma til frádráttar þeim rökum, sem hann og þeir nú telja gild í þessum málum. Það var eðlilegt, að menn yrðu hissa á jólaföstunni. Og mér finnst að öllu athuguðu ekki von, að það tæki minna en 3 mánuði að koma því í kring, að „flokkurinn þakki fögrum orðum fyrir það að gera þetta, sem hann þakkaði forðum, að þá var látið vera.“

Hér er á ferðinni breyting á stjskr. lýðveldisins. Það er ekkert undrunarefni, að stjskr. þurfi að breyta, en menn hafa ekki átt von á því lengst af, að breytinguna bæri að á þennan hátt, að ein grein af 80 í stjskr. yrði tekin út úr og snöggsoðin á leynifundum.

Stjórnarskrárbreytingin við stofnun lýðveldisins var bráðabirgðaráðstöfun. Þá þegar var ákveðið að endurskoða stjskr. í heild og í öndverðu settar til þess tvær nefndir, skipaðar samtals 20 mönnum. Nýsköpunarstjórnin hét því í október 1944, að endurskoðuninni yrði lokið á næsta vetri. Af því varð þó ekki. En árið 1947 var skipuð ný 7 manna nefnd í þetta mál. Formaður hennar var og er Bjarni Benediktsson, núverandi hv. 1. þm. Reykv. og form. þingflokks sjálfstæðismanna, lærður maður vel í stjórnfræðum. Þessi n. er enn til. Mér er ekki kunnugt um, að hún hafi beðizt lausnar eða verið leyst frá störfum. Einhvers staðar hefur verið imprað á því, að n. hafi orðið óstarfhæf, af því að einn nm. hafi sagt af sér. Þetta er fjarstæða, sem m.a. sannast á því, að n. var af form. talin starfhæf og kölluð til funda, eftir að það gerðist, enda auðvelt að fá mann skipaðan í stað hins. Þegar nefndin var síðast á fundi, lágu fyrir henni a.m.k. þrjár till., ein varðandi stjskr. í heild, að afgreiðsla hennar skyldi falin sérstöku stjórnlagaþingi, sem hefði ekki öðrum málum að sinna og þess vegna væri hægt að kjósa með tilliti til stjórnarskrármálsins eins, hinar tvær um breytingu á kjördæmaskipuninni. Þeim till. báðum kom form. n. á framfæri við n. sem umræðugrundvelli og kvað þær runnar frá nm. Sjálfstfl. Þessar tvær till. voru raunar hvor annarri andstæðar, en út í það fer ég ekki. Þetta var fyrir nokkrum árum, en form. hefur aldrei siðan kallað saman n. til að afgreiða þessar till. eða neitt annað.

Vissulega er þó fleira í stjskr. en kjördæmaskipunin, og áhugi hefur verið þar á ýmsum nýmælum. Í því sambandi má nefna yfirlýsingu nýsköpunarstjórnarinnar 1944, sem fjallaði um slík efnisatriði, og margnefndar tillögur fjórðungsþinga og stjórnarskrárfélaga. Ég veit, að form. afsakar sig með því, að áhugaleysi — sennilega allra flokka — um lausn kjördæmamálsins hafi haft sljóvgandi áhrif á endurskoðunina í heild. En snemma á þessum vetri var bersýnilega svo komið, að allir þingflokkar höfðu áhuga fyrir lausn kjördæmamálsins. Einmitt þá virtist hið þráða augnablik upp runnið, að stjórnarskrárnefndin gæti tekið til óspilltra málanna og bundið enda á starf sitt, t.d. á einu ári eða jafnvel á skemmri tíma. En sjálfur nefndarform. hefur haft n. að engu. Hann er sjálfur með í því að taka eina grein úr stjskr. og samþ. breytingu á henni einni sem stjórnarskrárbreytingu. Endurskoðunin, sem þjóðin hefur beðið eftir, síðan lýðveldið var stofnað, er eftir.

Ég spyr: Úr því að öll stjskr. varð að bíða eftir kjördæmamálinu í mörg ár, því mátti þá kjördæmamálið ekki bíða í eitt ár eftir stjskr. í heild? Þetta eru hvatvísleg vinnubrögð. Sem betur fer, er enn tími til að átta sig. Enginn vandi er leystur, þó að rokið sé nú í stjórnarskrárbreytingu af þessu tagi og kosningar út af henni með stefnulausa stjórnarflokka við stýrið, sem leggja út í þetta ævintýri með þriðja flokknum, sem þeir sjálfir í blöðum sínum telja nánast þjóðarplágu.

Út frá þessu sjónarmiði, að málinu beri að fresta um eitt ár, mun Framsfl. taka afstöðu við 2. umr. þessa máls. Hann telur enn sem fyrr, að afgreiðsla stjskr. á sérstöku stjórnlagaþingi sé heppileg lausn, þótt fleira komi til greina. En hvað sem því líður, ber nauðsyn til að bjarga stjskr. út úr þeim hráskinnaleik, sem undanfarið hefur verið leikinn af flokkum þeim, sem að frv. þessu standa.

Eins og ég vék að í upphafi, er meginefni þessa frv. að leggja niður öll kjördæmi í landinu utan Reykjavíkur og taka upp fá stór kjördæmi. Ég held, að mér sé óhætt að fullyrða, að í flestum eða öllum þessum kjördæmum hafi menn úr öllum flokkum í nálega þrjá undanfarna áratugi óttazt þessa breytingu og kviðið fyrir því, að hún yrði knúin fram, og jafnframt búizt við, að þess yrði þá skammt að bíða, að landið allt yrði eitt kjördæmi, sem líka má telja sennilegt.

Flutningsmenn þessa frv. leyfa sér í grg. þess að viðhafa þau orð, að kjördæmaskipunin hafi um langan aldur verið „undirrót misréttis og ranglætis í íslenzkum stjórnmálum og torveldað heilbrigða, lýðræðislega þróun í landinu“. Samkv. íslenzkri málvenju hlýtur hér, þegar talað er um langan aldur, að vera átt við a.m.k. heila eða hálfa öld. Ég leyfi mér að spyrja: Hvað á svona sleggjudómur að þýða? Hefur ekki á þessum tíma verið lýðræði í landinu? Höfum við Íslendingar ekki verið taldir meðal elztu og fremstu lýðræðisþjóða heims, og erum við ekki taldir það í dag? Höfum við ekki á síðustu 50–100 árum endurheimt frelsi þjóðarinnar? Hefur ekki verið unnið að því að reyna að minnka hið þjóðfélagslega ranglæti og misrétti gagnvart þeim, sem minni máttar eru? Hefur hér verið einhvers konar harðstjórn, sem níðist á mannréttindum? Hvar er hin íslenzka ritskoðun? Hvar er hin íslenzka leynilögregla, sem hlustar á einkasamtöl manna og hirðir lausmálga í rekkjum sínum um óttuskeið? Hvar eru hinar íslenzku fangabúðir og píslartæki, sem kúgaðir menn fá að reyna hjá ríkisstj., sem flytjendur þessa frv. á víxl sjá í lýðræðisljóma og stundum ef til vill með réttu? Nei, þetta er ekki hér á Íslandi, og það verður varla á Íslandi, meðan við búum við þann þingræðisgrundvöll, sem nú er. Það fyrirkomulag verkar sem hamla á flokksræði og einræði, það verkar sem hamla á þá, sem ölvaðir af valdi missa ráð og rænu. Við skulum vona, að við þurfum aldrei að kynnast slíku, þó að breytt verði til frá því, sem nú er.

Ef eitthvert land í veröldinni er lýðræðisland með lýðræðisþróun, þá er það okkar land, Ísland. En þingræðið á Íslandi hefur til þessa dags byggzt á þjóðskipulagi fornu og hefðbundnum rétti byggðarlaga til takmarkaðs sjálfstæðis innan ríkisheildarinnar. Kjördæmin, sem nú á að leggja niður, eru að stofni til forn arfur þjóðveldisaldar. Sum þeirra svara til hinna fornu þinga, sum til eins eða tveggja goðorða. En hvor tveggja, goðorðin og þingin, voru ríki í ríkinu. Ísland varð ríki, fámennt, en sjálfstætt þó. Það hefur nú sitt atkvæði á þingi hinna Sameinuðu þjóða, eins og önnur, sem eru mörgum sinnum fjölmennari. Byggðarlögin, kjördæmin, eiga líka að hafa sitt takmarkaða sjálfstæði. Þau hafa lengi haft það, þau eiga sögulegan rétt og þarfnast hans. Við viljum öll vera Íslendingar, ekki bara Evrópumenn eða heimsborgarar. Menn vilja líka vera Skagfirðingar, Snæfellingar, Ísfirðingar, Vestmanneyingar o.s.frv., jafnframt því sem við erum öll Íslendingar. Eitt meginatriði þessa takmarkaða sjálfstæðis er rétturinn til að eiga fulltrúa út af fyrir sig á Alþingi. Það var Íslandi mikils virði, að hér var oft haldið fast á landsréttindum. Hér er um að ræða landsréttindi byggðarlaganna, og hví skyldu þau af hendi látin?

Þegar Alþingi var endurreist á fimmta tug 19. aldar, var landinu skipt í 20 einmenningskjördæmi, þ.e. 19 sýslukjördæmi og Reykjavík. Ekkert þessara kjördæma hefur misst rétt sinn til þingmanns, en 6 af sýslunum eru tvímenningskjördæmi, og 3 sýslum hefur verið skipt í 2 einmenningskjördæmi hverri, bætt við 5 kaupstaðakjördæmum, en Reykjavíkurþingmönnum fjölgað úr 1 í 8. Grundvöllur kjördæmaskipunarinnar frá 1843 er því óbreyttur enn, sýslurnar og stærsti kaupstaðurinn, en aðrir kaupstaðir, þéttbýlislandnám nýs tíma, hafa fengið kjördæmaréttindi smátt og smátt frá 1903 til 1942 og höfuðstaðurinn nokkra fjölgun. Þetta er þróun byggðakjördæma á sögulegum grundvelli, og Framsfl. mun við síðari umræðu leggja til, að áfram verði haldið á þeirri braut nú á þessu þingi, ef málinu fæst ekki frestað um eitt ár, sem þó vonandi verður, því að það er öllum fyrir beztu. En ef frestunartill. verður felld, munum við leggja til, að Gullbringusýsla, Keflavík, Kópavogur, Kjósarsýsla og Akranes verði sérstök kjördæmi og að Akureyri hafi tvo þingmenn í stað eins nú, enn fremur að fjölgað verði um fjóra í Reykjavík. Til þess að reyna að vernda hinn íslenzka þingræðisgrundvöll höfum við framsóknarmenn til samkomulags viljað fallast á, að uppbótum sé haldið og að tala þingmanna verði allt að 60, enda þótt veruleg fjölgun þingmanna sé vart til bóta. Það hefur ekki verið neinum vandkvæðum bundið að ná samkomulagi við Framsfl. um breytingar, sem byggðar væru á þessum grundvelli.

Einhvers staðar hef ég orðið þess var, að það hefur verið borið fram í afsökunarskyni, að þingflokkur framsóknarmanna hafi ekki viljað standa við það, sem ákveðið var við myndun vinstri stjórnarinnar sumarið 1956, að reynt yrði að ná samkomulagi milli stjórnarflokkanna um breytingar á 31. gr. stjórnarskrárinnar, og ég held, að hv. þm., sem siðast talaði, hafi vikið að því áðan. En þegar í fyrravetur tilnefndi Framsfl. tvo menn til viðtala af sinni hálfu, þó að meira en helmingur væri eftir af kjörtímabilinu, en ekki venja að samþykkja stjórnarskrárbreytingu fyrr en á síðasta þingi fyrir kosningar. Þessir menn voru reiðubúnir til viðræðu, hvenær sem var. Ég var sjálfur annar þeirra og er þessu því nokkuð kunnugur. Viðtöl þessi hófust þó ekki fyrr en í byrjun nóvember sama ár, enda langur tími til stefnu, miðað við kosningar á venjulegum tíma 1960. Mér virtust þá nokkrar horfur á samkomulagi, þótt það færi á annan veg. Auðvitað þurftu þessi viðtöl, þótt þau hefðu borið árangur, ekki að fara neitt í bága við störf stjórnarskrárnefndar, ef einhver hefðu verið, en gátu þvert á móti hjálpað til að koma skriði á störf hennar.

Ég vil minna á það hér, sem kunnugt er og vikið var að áðan, að á árunum 1905 og 1907 voru eins og nú uppi á Alþingi till. um fá stór kjördæmi með hlutfallskosningum. Þær strönduðu vegna almennrar andstöðu í kjördæmunum. Alþingismenn þekktu þá ekki eins og nú þá galla á hlutfallskosningum, sem siðan hafa komið fram erlendis, að hætt er við, að þær auki sundrungu og grafi þannig undan lýðræðinu. Þessu má ekki gleyma. Ég mun ekki ræða hér um hlutfallskosningar sérstaklega, en þeim, sem hafa áhuga fyrir stærðfræðilegu réttlæti, vil ég benda á það, að þær eru engan veginn full trygging fyrir því, að meiri hluti þingmanna í kjördæmi hafi meiri hluta kjósenda á bak við sig, því valda hin svonefndu dauðu atkvæði, sem alltaf eru einhver og stundum mörg. Þetta geta menn athugað sjálfir með því að búa til dæmi á ýmsa vegu. Líkurnar fyrir stærðfræðilegu óréttlæti eru því meiri, sem flokkarnir verða fleiri, en þetta fyrirkomulag ýtir undir fjölgun flokka, eins og allir sjá. En ég var að tala um kjördæmatill. frá 1905 og 1907 og andstöðuna gegn þeim í kjördæmunum. Þá töldu menn sig þurfa að snúast til varnar. Ekki mun þess minni þörf nú, þegar litið er á það, hve þjóðinni veitist örðugt að gegna þeirri frumskyldu sinni við sjálfstæði sitt að halda landinu í byggð, því sem byggilegt er, og nytja gæði þess sem viðast til sjós og lands. ~g hef ekki tíma til að ræða ýtarlega þessa hlið málsins eða um þá mótspyrnuhreyfingu, sem nú er hafin í kjördæmunum og komið hefur fram á ýmsan hátt. Hv. flm. þessa frv. munu kynnast henni nánar síðar. En mér finnst það hart fyrir það fólk, sem er að reyna að byggja upp traust atvinnulíf í bæjum, þorpum og sveitum hér og þar um landið og aðrar framfarir til þess að tryggja byggðina og framtíðarafkomu sína og sinna þar að svipta það sínu hefðbundna sjálfstæði og sérstaka þingmannsrétti, eins og það sé höfuðmein þjóðfélagsins, að þetta fólk hafi of mikinn rétt. Mér finnst það nærri því grátlegt, þegar reykvískir ráðamenn, sem eru að braska við þetta mál, geta fengið sig til að nota sér hollustu flokksmanna sinna úti um land til þess að fá þá til að fylgja þessu máli hálfnauðuga og til skaða fyrir sig og sína nú og síðar. Þar er tryggð illa launuð.

Ég tel það litlu máli skipta, þótt þingmannatala eins eða annars flokks hækki eitthvað eða lækki hlutfallslega í bili. Þessum málum á ekki að skipa með tilliti til flokka fyrst og fremst. Að því leyti sem þetta frv. kann að vera borið fram til að draga úr áhrifum Framsfl. í landinu, eins og aðstandendur þess hrósa sér stundum af, held ég, að þar verði þeir fyrir meiri vonbrigðum en þá grunar, og harma ég það raunar ekki. Sjónarmið þeirra að þessu leyti er mannlegt, en ekki stórmannlegt, og ekki meira um það. En að því leyti sem stefnt er að því að hnekkja hinu sjálfstæða valdi kjördæmanna og skammta þeim lífsmöguleika úr hnefa, er vissulega um þjóðmálastefnu að ræða, og sú stefna er málefnaleg, þótt ekki sé hún neinum holl að mínum dómi.

Þessi útvarpsumræða um frv. svo fljótt, í byrjun 1. umr. í þinginu, er nokkuð óvenjuleg. Mér er ljóst, að hún er ætluð til þess að koma á framfæri í skyndi afsökun af hálfu þeirra, sem að því standa. Þeim er ljóst orðið, að víða andar köldu til þessa máls. Við framsóknarmenn höfum ekki nema einn fjórða ræðutímans, og við því er ekkert að segja, það fer að lögum. Ég veit, að við berum hvort eð er ekki fram nema lítið brot af þeim andsvörum, sem hlustendur víðs vegar um landið hafa sjálfir á reiðum höndum og hafa alltaf haft og þeir nú bera fram, hver með sjálfum sér og sínum stað, þar sem afsakanirnar eru metnar jafnóðum og þær eru bornar fram hér við hljóðnemann. Ég skil, að hér þarf mikilla afsakana við og að mikið liggur á. Það þarf að afsaka pennastrik, sem dregin hafa verið yfir gömul heit og yfirlýsingar. Það þarf að afsaka meðferð þessa máls í sambandi við endurskoðun stjórnarskrárinnar, og það þarf að afsaka framkomuna gagnvart stuðningsmönnum flokka í kjördæmum, sem nú á að leggja niður. Það þarf að segja fámennu kjördæmunum það í fínum umbúðum, að þau séu alveg sérstaklega undirrót misréttis og ranglætis í landinu og hafi alltaf verið um langan aldur, sbr. ummælin úr grg., sem ég las áðan.

Ein afsökunin er sú, að það sé bara til bóta fyrir kjördæmin að afnema þau, hvert þeirra verði þá hluti af stóru kjördæmi og eigi sinn hlut í 5–6 þingmönnum. Það ætti þá að vera hentugra að flytja mál við fimm eða sex menn, en einn eða tvo. En ef það er betra, hvers vegna hafa þá ekki legið fyrir óskir almennings í þessum kjördæmum um, að þau yrðu lögð niður og fengju að vera hluti af stóru kjördæmi? Ég veit ekki um slíkar óskir. Kannske vilja flm. prófa þetta með atkvgr. í hverju kjördæmi fyrir sig. Og væri þá ekki bezt, að landið væri eitt kjördæmi, svo að allir ættu hlut í 60 þingmönnum? En ég veit um mótmæli víða að, og þau kunna að verða fleiri, eftir að frv. er komið fram á Alþingi. Hér er of langt gengið. Það þýðir ekki að segja mönnum, að það sé þeim sjálfum til hagsbóta, sem allir sjá að er til tjóns. Það vita fylgismenn þessara flokka í kjördæmunum eins og aðrir. Þeir af þeim, sem fylgja þessu máli, gera það fyrir flokk sinn eða af því, að þeir halda, að þjóðarheildin þurfi á því að halda. Hitt dettur þeim víst fáum í hug, að það sé þeim eða kjördæmunum til hagsbóta. Þarna eru flokksvélar í gangi að þarflausu, af því að þær eru gangvanar.

Ég ann þeim að ýmsu leyti, mætum mönnum, sem að þessu frv. standa, betra hlutskiptis. Þess vegna m.a. leyfi ég mér að skora á þá að taka upp eðlilegri og heilbrigðari vinnubrögð í þessu máli, vinna með öðrum í nokkra mánuði að endurskoðun stjórnarskrárinnar, eins og lofað hefur verið af þeim og öðrum. Frelsinu, lýðræðinu og mannréttindunum í þessu landi stafar ekki hætta af hinum fornu kjördæmum. En því stafar mikil hætta af ýmsu öðru, sem gert er eða látið ógert, meðan menn dunda við að slá sig til réttlætisriddara og bíta í skjaldarrendur að óþörfu. Ég dreg ekki í efa, að það verði vígreif sveit, sem — ef til vill kemur — verður send fram á vígvöllinn í vor til að herja á ranglætið fyrir norðan, austan, sunnan og vestan, og að margir í þeirri sveit reynist vaskir og vel að heiman búnir. Þó held ég, að mörgum kjósandanum finnist fátt um, ef þeir hafa ekki aðra betri stefnu að bjóða en að leggja niður kjördæmin, sem eiga að koma þeim á þing. — Góða nótt.