14.04.1959
Neðri deild: 107. fundur, 78. löggjafarþing.
Sjá dálk 1270 í B-deild Alþingistíðinda. (1171)

144. mál, stjórnarskipunarlög

Forsrh. (Emil Jónsson):

Herra forseti, háttvirtu áheyrendur. Ég tel óþarft að rekja, a.m.k. að nokkru ráði, ástæðurnar fyrir því, að þetta frv. er fram borið. Þær ástæður eru öllum landsmönnum kunnar. Í stuttu máli má segja, að höfuðástæðan sé sú, að með núverandi löggjöf er landsins börnum skammtaður mismunandi réttur eftir því, hvar á landinu menn búa, sem hefur svo leitt af sér mjög mikið ósamræmi í fulltrúatölu flokkanna á Alþingi, miðað við kjósendatölu þeirra.

Hv. þm. N-Þ., Gísli Guðmundsson, sem hér var að enda sína málskrúðsræðu rétt í þessu, vildi að vísu halda því fram, að lýðræði á Íslandi væri ekki hætta búin af þessum ástæðum. Þó að hver kjósandi í einu kjördæmi hafi ekki nema tuttugasta hluta af þeim rétti, sem kjósandi hefur í öðru kjördæmi, þá er það að hans mati, engin hætta fyrir lýðræði á Íslandi. Þetta voru hans orð, en ég geri ekki ráð fyrir, að það taki margir undir þau.

Á þessu kosningakerfi eða kjördæmakerfi okkar hefur oft þurft að gera breytingar, eftir því sem tímar liðu og tilfærsla varð í byggð landsins, og nokkrar breytingar hafa verið gerðar og yfirleitt í þá átt að draga úr misréttinu, þó að aldrei hafi það verið leiðrétt neitt nálægt því til fulls. Síðasta leiðréttingin var gerð 1942, og þá í síðari kosningunum komst fulltrúatala flokkanna á Alþingi næst því, sem hún hefur nokkurn tíma gert, svo að ég muni eftir, að vera í samræmi við atkvæðatölu flokkanna. En síðan 1942 hefur orðið mikil breyting á íbúaskiptingu og íbúatölu landsins, og er fróðlegt að athuga hana.

Á fimmtán ára tímabilinu frá árslokum 1942 og til ársloka 1957 hefur íbúatalan aukizt á Íslandi úr 123 þús. rúmum og upp í 164 þús. rúm, eða um 41 þús. manns á öllu landinu, sem er réttur þriðjungur af því, sem íbúatalan var 1942. Þessi fjölgun er mjög mikil, að á 15 árum skuli fólksfjölgunin í heild í landinu hafa numið yfir 33%. En þessi fjölgun hefur fyrst og fremst orðið hér í nágrenninu: í Reykjavík, en þar hefur íbúatalan vaxið um nærri 27 þús. á þessu árabili, í Gullbringu- og Kjósarsýslu og Hafnarfirði samanlagt hefur íbúatalan meira en tvöfaldazt á þessu tímabili og vaxið um ca. 11 þús., þ.e.a.s. íbúafjölgunin á þessum tveim stöðum, í Reykjavík og á Reykjanesi með Hafnarfirði, hefur vaxið um 38 þús. af þessu 41 þús., sem íbúatala landsins hefur aukizt á þessu tímabili. Auk þessara staða hefur svo átt sér stað minni háttar fjölgun á Suðurlandi, Norðausturlandi og Miðvesturlandi. Þessi þróun gefur strax til kynna, hvar skórinn muni kreppa mest að og hvar sé mest þörf leiðréttingar, enda er frv. við það miðað að leiðrétta þá skekkju, sem hér hefur orðið á hlutfallinu á milli íbúatölu og fulltrúatölu á Alþingi.

Samkv. frv. er ætlað að fjölga um 4 alþm. í Reykjavík og um 3 í Gullbringu- og Kjósarsýslu og Hafnarfirði, einn á Norðausturlandi og einn á Miðvesturlandi. Þó að með þessu sé misréttið ekki að fullu leiðrétt, er þó hér um að ræða mikla lagfæringu til bóta. Ég tel raunar rétt, að það komi hér fram, vegna þess að á það hefur verið drepið í blöðum, að þessi lausn, sem hér liggur fyrir, er samkomulagslausn þriggja flokka, en auðvitað ekki eins og hver og einn einstakur þessara flokka vildi helzt vera láta, heldur hafa flokkarnir orðið að vinna það til samkomulagsins að slá meira og minna af kröfum sínum. Alþfl. vildi t.d. fjölga Reykjavíkurþingmönnum um 6, í stað þess að frv. gerir ráð fyrir 4. Hann vildi líka, að þingmenn í Norðausturlandskjördæminu yrðu 7 og í Gullbringu- og Kjósarsýslu 6, eða elnum fleiri á hvorum stað en frv. gerir ráð fyrir. Og hann gat líka fallizt á, að í Suðurlandskjördæminu yrðu 7 í staðinn fyrir 6. Þingmannatalan í heild hefði þá orðið 65 í staðinn fyrir 60, en á þann hátt hefði fengizt mun meiri lagfæring á hlutfallinu milli kjósendatölu og fulltrúafjölda á Alþingi heldur en frv. gerir ráð fyrir. En þetta fékkst ekki samþykkt vegna andstöðu Alþb. Uppbótarþingmenn verða samkv. frv. 11 eins og áður, og verður þeim skipt milli flokka á sama hátt og áður að öðru leyti en því, að ekki er gert ráð fyrir röðuðum landslista. Á þann hátt er fjölmennustu héruðunum einnig tryggð nokkur bót, þar sem helmingi uppbótarsæta er úthlutað á hæstu tölu.

Þá er loks að geta þeirrar breytingar, sem telja má veigamesta og þýðingarmesta, en það er að sameina kjördæmin gömlu í nokkur stærri og kjósa þar með hlutfallskosningu, en það er líka sú breyt., sem sætt hefur hvað mestri gagnrýni af hálfu andstæðinga málsins, framsóknarmannanna.

Afstaða Alþfl. til þessa máls þarf ekki að koma neinum á óvart. Alþfl. hefur alla tíð verið því fylgjandi, að hlutfallskosningafyrirkomulag yrði upp tekið, og lengi vel á því, að landið yrði gert eitt kjördæmi. Til samkomulags hefur Alþfl. þó breytt afstöðu sinni til þessa síðasta atriðis, að landið yrði eitt kjördæmi, og hefur á síðasta þingi flokksins, sem haldið var um mánaðamótin nóvember–desember s.l., samþykkt að halda sig að svipaðri eða sömu aðferð og hér er lagt til að verði viðhöfð, að skipta landinu í átta stór kjördæmi með hlutfallskosningum og úthluta uppbótarsætum til jöfnunar milli flokka.

Þetta er sú leið, sem mestar líkur virðist gefa á því, að nokkurn veginn réttlátt hlutfall fáist milli kjósendatölu og fulltrúatölu flokkanna á Alþingi.

Einmenningskjördæmi utan Reykjavíkur án uppbóta, eins og Framsfl. hefur gert ályktun um á sínu síðasta flokksþingi, bera í sér líkurnar til þess, að hið ferlegasta ranglæti ríki í þessum málum, þar sem svo getur þá farið, að flokkur, sem á mjög miklu fylgi að fagna um allt land, en hvergi hreinum meiri hluta, fái engan mann kosinn. Slíkt ástand mundi stríða svo gegn réttarvitund þjóðarinnar, að það yrði aldrei þolað til lengdar. Þegar vinstri stjórnin var mynduð 1956, var um það samið, að kjördæmaskipunin skyldi endurskoðuð. Hv. þm., sem síðast talaði hér, Gísli Guðmundsson, gat þess nú að vísu, að endurskoðunin hefði ekki hafizt, fyrr en í nóvembermánuði s.l., og það er rétt, ef það er þá hægt að segja, að um endurskoðun hafi verið að ræða, því að það var eiginlega ekki byrjað á að ræða um þetta mál milli flokkanna, sem að stjórninni stóðu, fyrr en uppstytta var komin í stjórnarsamstarfið á s.l. hausti og þá mjög lauslega. En samþykktir síðasta þings framsóknarmanna um málið með einmenningskjördæmi sem meginreglu og enga uppbótarmenn skera úr um það, að málið var og er ekki leysandi með þeim og ekki leysanlegt með þeim frá sjónarmiði okkar Alþýðuflokksmanna. Slíkt fyrirkomulag eins og þar er stungið upp á getum við aldrei fallizt á.

Sjálfstfl. og Alþb. höfðu aftur á móti við ýmis tækifæri lýst sig fylgjandi svipaðri lausn á þessu mikilsverða máli og Alþfl. hafði ákveðið á sínu flokksþingi að fylgja. Var því eðlilegt, að þessir flokkar leituðu sameiginlega að einhverri þeirri endanlegri lausn, sem þeir gætu allir fallizt á og sameinazt um, og það hefur nú tekizt. Að vísu, eins og ég hef sagt áður, er þessi samkomulagslausn eins og allar slíkar lausnir, að allir aðilar hafa orðið að slaka til á sérstöðu sinni að einhverju leyti, og við því er ekkert að segja, ef það er innan þess ramma, sem viðkomandi aðili hefur sett fyrir sinni afgreiðslu. En út af þessu samkomulagi tel ég þó nauðsynlegt og rétt vegna blaðaskrifa um það, að sett hafi verið auðmýkjandi skilyrði, sem ríkisstj. hafi orðið að ganga að, til þess að fá málið samþykkt, taka fram það, sem nú fer á eftir:

Fyrsta og aðalkrafa þeirra Alþýðubandalagsmanna var sú, að ríkisstj. segði af sér, þegar er afgreiðslu fjárlaga væri lokið og framgangur kjördæmamálsins tryggður. Virtist því aðeins mögulegt að fá þessa menn til að leggja hinu mikla réttlætismáli líð, að stjórn með þingræðislegan meiri hluta að baki beiddist lausnar. Þessu var svarað þannig, að Alþfl. teldi, að afgreiða bæri kjördæmamálið þegar í stað á Alþingi, og þess vegna væri ekki rétt að blanda saman umræðum um það og umræðum um myndun nýrrar meirihlutastjórnar, sem vissulega hlaut að taka langan tíma. Hins vegar var einnig svarað, að ríkisstj. væri að sjálfsögðu reiðubúin til að víkja á sömu stundu og hægt væri að mynda nýja meirihlutastjórn. Þessu skilyrði var því raunverulega hafnað, enda féll Alþb. frá því að halda í það.

Þegar það var út úr heiminum, voru af sömu aðilum borin fram fimm önnur skilyrði í staðinn: Í fyrsta lagi, að fé til flugvallagerðar yrði skipt á milli staða í fjárlögum, í öðru lagi, að benzínvegafé svokölluðu yrði einnig skipt í fjárlögum á milli staða, í þriðja lagi, að atvinnuaukningarfé yrði skipt með samkomulagi á milli flokka, í fjórða lagi, að fé, sem tekið væri að láni erlendis, yrði ráðstafað með samkomulagi flokkanna, og í fimmta lagi, að málskotsréttur einstakra stjórnarnefndarmanna innflutningsskrifstofunnar yrði afnuminn. Um þrjú fyrstu atriðin, þ.e.a.s. skiptingu á vegafé, fé til flugvallagerðar og atvinnuaukningarfé, er það að segja, að það var aldrei meining ríkisstj. að ráðstafa þessu fé upp á eindæmi, og ríkisstj. hafði enga tilhneigingu til að gera það. Þess vegna hafði um það verið talað, m. a. við Sjálfstfl., og út frá því gengið, að þessi háttur yrði hafður á. Afgreiðsla þessara þriggja mála var því ráðin, áður en skilyrði Alþb. um þau voru sett fram, og á þann hátt, sem þar var farið fram á. Um fjórða atriðið, erlendu lántökurnar, er það að segja, að til þess að mega taka lán þarf samþykki Alþingis, og getur það þá og er það venja — sett þau skilyrði um notkun fjárins, sem því þykir eðlilegt. Í þessu var því heldur ekkert nýtt. En fimmta atriðið, málskotsréttur einstakra stjórnarnefndarmanna innflutningsskrifstofunnar, að hann yrði afnuminn, var aftur á móti nýmæli og raunverulega það eina nýja, sem í þessum svokölluðu skilyrðum Alþb. felst, og þarfnast því nokkurra skýringa.

Þegar Sjálfstfl. og Framsfl. fóru með stjórn landsins eftir 1950, voru tveir menn, einn frá hvorum, látnir úthluta leyfum. Ef þá greindi á, gat hvor þeirra sem var skotið málinu til ríkisstj., sem þá felldi úrskurð um, hvernig með skyldi fara. Sami háttur var hafður á, eftir að fjölgað var um tvo við úthlutun leyfanna. Hver þeirra um sig gat áfrýjað afgreiðslu hvaða máls sem var til ríkisstj. Þetta er svo ákveðið í lögum. Þetta er út af fyrir sig ekki óeðlilegt, þegar um samstjórn tveggja eða fleiri flokka er að ræða, og hafa málskot af þessu tagi oft verið notuð. En hins vegar má segja, að þegar ríkisstj. er skipuð öllum ráðherrum úr sama flokki, horfir þetta mál öðruvísi við, sérstaklega þegar ríkisstj. hefur ekki að baki sér úr eigin flokki nema tiltölulega fáa þingmenn. Þá væri hugsanlegur sá fræðilegi möguleiki, að samflokksmaður ríkisstj. í innflutningsskrifstofunni áfrýjaði öllum málum, sem hann kærði sig um að ráða, til ríkisstj. og hefði fyrir fram tryggt sér samþykki hennar og gæti hann því einn ráðið þar öllu. En þetta dettur náttúrlega engum heiðarlegum manni í hug að gera. Og til marks um það, hversu fjarlæg þessi hugsun hefur verið fulltrúa Alþfl. í innflutningsskrifstofunni og ríkisstj. í heild, er það, að síðan ríkisstj. tók við í desembermánuði s.l. og til þessa dags hefur þessi fulltrúi Alþfl. í innflutningsskrifstofunni ekki áfrýjað einu einasta máli, heldur hefur hann þvert á móti leitazt við að afgreiða þar málin með samkomulagi í n. En einhvern veginn hefur þessi hugsun ekki verið alveg fjarlæg þeim Alþýðubandalagsmönnum.

En á þessu máli er þó til önnur hlið, sem rétt er að athuga líka. Þarna eiga enn fjórir menn sæti til að úthluta leyfum. Ef atkv. falla þannig, að tveir eru með og tveir á móti, er hægt að hindra framgang allra mála, sem svo verður ástatt um, og ómögulegt fyrir fram að vita, hversu oft það gæti komið fyrir. Málskotsréttur í einhverju formi þarf því mjög nauðsynlega að vera til, og var því þessu skilyrði kommúnistanna algerlega synjað, að fella alveg niður málskotsréttinn.

Þá var fram borin sem varakrafa, að málskotsrétturinn yrði ekki notaður af fulltrúum þeirra flokka, sem að samkomulaginu standa, þegar um væri að ræða leyfi fyrir bílum, bátum og fjárfestingu, og á þetta var fallizt. Það þýðir að vísu, að leyfum þessum verður úthlutað nákvæmlega á sama hátt og áður, ef meiri hluti fæst fyrir hverri ákvörðun í nefndinni. En náist ekki samkomulag um meiri hluta fyrir leyfisveitingu, verður hún að bíða fram yfir kosningar, því að málskotsrétturinn um þessa málaflokka er ekki til. Og það getur þýtt, að bíða þurfi þá eftir afgreiðslu þeirra mála, sem þannig verður ástatt um, tvo til þrjá mánuði. Þetta er allt og sumt, sem um hefur verið samið á milli flokka. Komi fulltrúarnir í innflutningsskrifstofunni sér saman, gengur allt sinn gang óbreytt eins og áður.

Öll þessi mál, sem ég hef nefnt hér og gerð hafa verið að skilyrði fyrir framgangi kjördæmamálsins, eru óskyld afgreiðslu kjördæmamálsins sjálfs, og sýnir málsmeðferðin því, að þetta mikla mál var reynt að gera að verzlunarvöru á vissan hátt til þess eins að koma höggi á Alþfl., sem þó tókst ekki betur en þetta.

Þetta taldi ég nauðsynlegt að taka fram vegna þess áróðurs, sem upp hefur verið tekinn, sérstaklega í blaðinu Þjóðviljanum, sem hefur verið að burðast við að reyna að taka þetta fram sem áróðursefni á ríkisstj. og Alþfl. sérstaklega. Niðurstöðunni er bezt lýst með orðum dagblaðsins Tímans um þetta á laugardaginn var. Hann segir orðrétt í fyrirsögn fyrir grein um málið: „Kommúnistar féllu frá öllum skilyrðum sínum, er verulegu máli skiptu.“

Alþfl. gerir sér ljóst, að með þessu frv. er ekki náð fullu jafnrétti allra þegna þjóðfélagsins til þess að hafa áhrif á gang þjóðmála, sem þó hlýtur að verða stefnt að. Enn er ætlazt til, að heilir landshlutar hafi helmingi minni rétt, en aðrir og ekki einu sinni það. Þó er þetta merkur og þýðingarmikill áfangi, þar sem enn miklu meira óréttlæti verður hrundið, — óréttlæti, sem mikill meiri hluti þjóðarinnar hefur átt við að búa og stríðir móti réttlætiskennd heilbrigt hugsandi manna og til lengdar verður aldrei unað við. Því fyrr sem þetta verður leiðrétt, því betra. Þetta óréttlæti hefur birzt á tvennan hátt: í fyrsta lagi í misjöfnum rétti héraða, og í öðru lagi í misjafnri aðstöðu flokka eftir því, hvar fylgismenn þeirra hafa verið búsettir á landinu.

Í því moldviðri, sem reynt hefur verið að þyrla upp í sambandi við afgreiðslu þessa máls, hefur því mjög verið á lofti haldið, að með leiðréttingu þessara mála væri hagsmunum dreifbýlishéraðanna stefnt í einhverja hættu. Þessu vil ég algerlega mótmæla. Mál á Alþingi eru ekki afgreidd á þann hátt, að héraðssamtök séu um afgreiðslu þeirra. Það eru flokkarnir, sem koma sér saman um hana. Það eru flokkarnir, sem ráða úrslitum mála, og í öllum flokkum eru fulltrúar bæði frá dreifbýli og þéttbýll. Að einn flokkur sé þar öðrum fremri, þannig að honum beri að veita forréttindi, er áreiðanlega ekki rétt.

Það, sem skeður með þessari breytingu úti á landsbyggðinni, er ekki það, að fulltrúum þessara héraða verði yfirleitt fækkað, heldur hitt, að fulltrúum eins flokks, Framsfl., verði fækkað, en hann hefur í krafti hinna mörgu smáu kjördæma haft forréttindaaðstöðu að þessu leyti. Þegar þess vegna mörgu smáu kjördæmunum verður slegið saman, skapast möguleiki til þess, að minni hlutarnir í öllum smáu kjördæmunum til samans geti líka fengið kosinn sinn fulltrúa. Þetta fullyrði ég að sé líklegra til að gefa sanna mynd af heildarvilja viðkomandi héraðs heldur en þó að einn flokkur slampist á að fá alla menn kosna í öllum smáu kjördæmunum, kannske með talsvert minna en helming atkvæðatölunnar, og getur þannig útilokað, að nokkur önnur rödd heyrist úr heilum landsfjórðungi eða landshluta en hans eigin. Þetta verður komið í veg fyrir með því að sameina smáu kjördæmin í færri stórum og viðhafa hlutfallskosningu, sem skapar fleirum en þeim, sem flest atkvæðin hefur, möguleika til þess að fá fulltrúa kosinn líka. Eftir því sem fleiri eru kosnir á þennan hátt með hlutfallskosningu, skapast möguleikar til þess, að fulltrúatalan skiptist réttlátlega á milli flokkanna í kjördæminu.

Ég veit, að Framsfl. leggur nú á það ofurkapp að fá til fylgis við sig og sinn málstað menn úr öðrum flokkum til þess, eins og hann segir, að bjarga málstað dreifbýlisins. En slíkt er hin mesta fjarstæða. Með því er ekki verið að bjarga neinu fyrir dreifbýlið, heldur verið með því að bjarga Framsfl. og tryggja það, að engar aðrar raddir heyrist frá þessum stöðum en raddir þess flokks, sem flest hefur atkvæði, minni hlutarnir verði gersamlega þurrkaðir út. En komið er í veg fyrir það með hinni nýju skipan.

Þegar núverandi ríkisstj. tók við í desembermánuði s.l., lýsti hún yfir því, að hún mundi beita sér fyrir lausn kjördæmamálsins á þeim grundvelli, sem hér hefur verið lagt til, og að þing mundi verða rofið og kosningar látnar fara fram í vor, hvort sem tækist að koma málinu fram eða ekki. Við þetta verður að sjálfsögðu staðið og mundi hafa verið gert, hvernig sem farið hefði um afgreiðslu málsins, þó að óneitanlega sé skemmtilegra að koma fram fyrir kjósendurna með málið leyst heldur, en óleyst.

Kjósendur landsins koma þess vegna til með að fella úrslitadóminn í málinu við kosningar í vor, og efast ég ekki um út af fyrir sig, hvernig sá dómur muni verða. En á það vildi ég mega benda, að mörg önnur og þýðingarmikil mál bíða úrlausnar í okkar þjóðfélagi, sem tafizt hafa og torveldazt vegna átaka um þetta mál. Þess vegna er nauðsynlegt að koma því út úr heiminum. Ranglætið má sætta sig við um stundarsakir, en ekki verður það gert til langframa. Þess vegna er nauðsynlegt að fá þetta mál afgreitt nú, lagfæringu, þó að ekki sé hún fullkomin, þá mikla lagfæringu þó, framkvæmda og snúa sér síðan með fastari tökum að lausn þeirra vandamála, sem bíða. Góða nótt.