01.04.1960
Neðri deild: 60. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 2682 í B-deild Alþingistíðinda. (1040)

112. mál, útsvör

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Í samningi þeim, sem gerður var, þegar núverandi ríkisstj. var mynduð, var ákveðið, að efnt yrði til endurskoðunar skattamála, og var það atriði í beinu framhaldi af og samræmi við þær kosningastefnuskrár, sem báðir stjórnarflokkarnir höfðu lagt fram fyrir síðustu alþingiskosningar í októbermánuði. Í þeim báðum var gert ráð fyrir því að endurskoða skattalöggjöfina með það fyrir augum fyrst og fremst að létta beina skatta, en afla hinu opinbera í þess stað tekna með sköttum á eyðslu og neyzlu, eftir því sem við yrði komið. Í framhaldi af þessu var svo efnt til gagngerðrar endurskoðunar á öllu skatta- og tollakerfi landsins.

Í fyrsta lagi voru menn í það settir að endurskoða tollskrána og löggjöfina um aðflutningsgjöld. Sú endurskoðun tekur vafalaust langan tíma, og má reikna með því, að hún taki 1–2 ár.

Í annan stað var hafin endurskoðun á gildandi ákvæðum um söluskatt og undirbúin ný löggjöf um hann. Slík löggjöf hefur nýlega verið afgr. frá Alþ. Felur það í sér, að lagður var á 3% söluskattur á smásölu og þjónustu og enn fremur til bráðabirgða 8% innflutningssöluskattur, en hins vegar felldur niður sá 9% söluskattur, sem verið hefur í gildi á iðnaði og þjónustu. Athugun á söluskattsmálunum í heild heldur áfram og má gera ráð fyrir, að nýjar till. eða endurskoðun á þeim málum liggi fyrir í haust.

Í þriðja lagi var svo hafin endurskoðun á löggjöfinni um tekju- og eignarskatt, og geta heildartill. um það mál ekki legið fyrir fyrr en í haust, en nú hefur verið lagt fram frv. um einn þátt þeirra mála, þ.e.a.s. að afnema tekjuskatt á almennum launatekjum, og atriði, sem standa í nánu sambandi við það.

Í fjórða lagi var svo endurskoðunin á tekjustofnum bæjar- og sveitarfélaga, og var hún falin sérstakri n. manna, eins og segir í grg. þessa frv. Hefur hún þegar skilað tveimur frv., frv. um jöfnunarsjóð sveitarfélaganna, sem ég mælti fyrir hér áðan, og því frv. um bráðabirgðabreyt. á lögum um útsvör, sem hér liggur fyrir.

Þetta frv. er bráðabirgðabreyt., eins og segir í fyrirsögninni, og í rauninni er aðeins ætlazt til þess, að þessi breyt. gildi á árinu 1960, þ.e.a.s. við útsvarsálagningu á þessu ári á tekjur, eignir og veltu ársins 1959. Hins vegar er frv. að gildistíma ekki rígskorðað við árið 1960, og er það vegna þess, að ef svo kynni að fara, að Alþ. afgreiddi ekki heildarlöggjöf um útsvör og tekjustofna sveitarfélaganna fyrir lok þessa árs, verður að hafa það sem varasjóð, að þetta frv, geti þá gilt lengur en til áramóta, en að því er stefnt, að heildarlöggjöfin geti orðið lögð fyrir haustþingið og afgr. fyrir áramót.

Aðalbreytingarnar í þessu frv. frá gildandi lögum eru þær, sem nú skal greina:

Í fyrsta lagi er þess að geta, að í stað þess að svo að segja eini tekjustofn sveitarfélaganna, sem nokkru máli skiptir, hefur verið útsvörin, er nú gert ráð fyrir, að þau fái annan til viðbótar, sem er hluti af söluskatti og gengur um jöfnunarsjóð til sveitarfélaganna og ég hef gert grein fyrir áður.

Í öðru lagi er svo með þessu frv. gert ráð fyrir þeirri meginbreytingu á útsvörunum, að í stað þess, að þeim hefur verið jafnað niður eftir efnum og ástæðum, eins og segir í gildandi lögum, þá er nú afnumið það ákvæði og lögfestir ákveðnir útsvarsstigar. Ég ætla, að það sé bæði í þágu gjaldendanna og sveitarfélaganna sjálfra, að útsvarsstigarnir séu þannig fastákveðnir og lögbundnir eins og hér er gert ráð fyrir.

Við athugun og undirbúning þessa útsvarsstiga kom það skjótlega í ljós, að tvo stiga hið fæsta þyrfti að hafa: annan fyrir kaupstaði og hinn fyrir sveitahreppa. Var þá rætt um það í upphafi að leggja þann útsvarsstiga, sem notaður hefur verið í Reykjavík undanfarin ár, til grundvallar fyrir kaupstaðina alla. Athugun leiddi í ljós, að það gat ekki staðizt, því að sumir kaupstaðir mundu ekki ná þeim tekjum, sem þeim væri óhjákvæmilegt að afla sér með útsvörum, með því að nota þann útsvarsstiga. Niðurstaðan varð því sú, sem greinir í þessu frv., að útsvarsstigarnir eru 3, einn fyrir Reykjavík, annar fyrir aðra kaupstaði og hinn þriðji fyrir önnur sveitarfélög.

Við athugun þessara mála kemur það nefnilega í ljós, eins og ég gat um áður í sambandi við jöfnunarsjóð sveitarfélaganna, að fjárþarfir sveitarfélaganna eru ákaflega ólíkar, og þetta er ekki aðeins hér hjá okkur, heldur er það víðast hvar annars staðar einnig, þar sem við höfum einhver kynni af sveitarstjórnarmálefnum, að þar hefur ekki tekizt að lögfesta sama útsvarsstiga fyrir alla, heldur verður að vera meira og minna svigrúm fyrir sveitarfélögin vegna þess, hvað framkvæmdir þeirra og starfsemi og fjárþörf er mismunandi.

Það er einnig ljóst, að við útsvarsálagningu og niðurjöfnun getur komið í ljós, að þessir stigar gefi sveitarfélaginu ekki þá upphæð, sem nauðsynleg er og gert er ráð fyrir í fjárhagsáætlun. Þess vegna hefur verið talin nauðsyn að hafa það ákvæði, sem er í 10. gr. þessa frv.: „Nú kemur í ljós, að útsvör skv. 5.–9. gr. þessara laga reynast hærri eða lægri en fjárhagsáætlun segir til um, og skal þá niðurjöfnunarnefnd lækka eða hækka hvert útsvar að réttri tiltölu, unz hinni áætluðu upphæð að viðbættum 5–10% fyrir vanhöldum við innheimtu er náð, en hækkun útsvara má þó eigi fara fram úr 30%.“ M.ö.o.: gangur þessara mála er að sjálfsögðu þessi: Sveitarfélagið gerir sína fjárhagsáætlun, og í henni er tiltekin upphæð útsvara, heildarupphæð útsvara, sem talið er að þurfi að ná inn. Þegar svo niðurjöfnun fer fram, getur verið, að hinn lögboðni útsvarsstigi gefi annaðhvort hærri upphæð útsvara eða lægri upphæð en fjárhagsáætlunin reiknar með. Ef út kemur við niðurjöfnun hærri upphæð en í fjárhagsáætlun greinir, þá á að slá af vissri hundraðstölu og þeirri sömu af öllum útsvörum. Ef hins vegar út kemur lægri upphæð en fjárhagsáætlunin gerir ráð fyrir, þá á að hækka útsvörin einnig öll að réttri tiltölu, en er þó ekki heimilt að hækka þau meira en 30%. Ef sveitarfélagið þarf að fá meiri hækkun til að ná nauðsynlegum tekjum, verður það annaðhvort að reyna að skera niður útgjöld sín eða leita aukaframlags úr jöfnunarsjóði, eins og ég gerði grein fyrir áðan.

Í sambandi við útsvarsstigana skal ég benda á það, að útsvarsstiginn í Reykjavík, sem greinir í 5. gr., er sá sami sem lagður hefur verið til grundvallar undanfarin 2 ár hér í Reykjavík, og eru þær reglur og sá stigi prentað sem fylgiskjal með þessu frv. á bls. 9 og 10 í grg., en útsvarsfrjálsar tekjur eru undir 25 þús. í Reykjavík. Það er fyrst við 25 þús. kr. tekjur byrjað að leggja á útsvar hér, í öðrum kaupstöðum, skv. 6. gr., er markið 15 þús., en skv. 7. gr. hefst hins vegar útsvarsálagningin hjá öðrum sveitarfélögum við 3 þús. kr. tekjur.

Sem sagt, ein meginbreytingin með þessu frv. er þessi lögfesting útsvarsstiganna og að horfið er frá hinni gömlu reglu um að jafna niður eftir efnum og ástæðum. Ég ætla, eins og ég tók fram, að þetta skapi meira öryggi, meiri festu í framkvæmd málanna og sé því til mikils gagns fyrir gjaldendur. En einnig ætla ég, að þetta sé til mikils gagns fyrir sveitarfélögin, skapi meiri festu, og um leið ætti það að draga úr tortryggni, sem oft verður vart í garð hreppsnefnda og niðurjöfnunarnefnda, sem annast niðurjöfnun útsvaranna, þegar stigarnir hafa þannig verið lögfestir, í staðinn fyrir að þessir aðilar hafa samkvæmt lögum haft frjálsar hendur samkvæmt efnum og ástæðum, þó að því sé hins vegar ekki að neita, að í flestum sveitarfélögum hefur nú undanfarin ár verið farið í meginatriðum eftir föstum reglum við niðurjöfnun útsvara.

Þá vil ég nefna í þriðja lagi, að veltuútsvör, sem notuð hafa verið hér og m.a. nýgenginn hæstaréttardómur liggur fyrir um að sveitarfélögin hafi heimild til að leggja á, — að veltuútsvör eru nú lögbundin þannig, að þar er sett algert hámark fyrir þeim. Það er í 5. gr. frv. varðandi Reykjavík, í niðurlagi hennar, þar segir um útsvar á veltu, að „upphæð útsvarsins skal ákveðin í hundraðshlutum af veltu, allt að 3%“. Þetta hefur verið mismunandi eða frá 1/2 % og upp í 3% að undanförnu, og er sá stigi veltuútsvarsins, sem notaður hefur verið hér í Reykjavík, prentaður á bls. 10. Það þótti hins vegar ekki ástæða til að taka slíka sundurliðun nákvæmlega upp í lögin. En hins vegar er það ákvæði í niðurlagi 5. gr., að veltuútsvar má þó aldrei nema hærri hundraðshluta, miðað við tegund verzlunar eða þjónustu, en var árið 1959. Það þýðir, að þó að þarna sé ákveðið aðeins eitt hámark, 3%, í lögunum, þá má t.d. ekki fara með veltuútsvar á nýlenduvöruverzlun hærra en 1/2 %, eins og það var á s.l. ári.

Varðandi kaupstaðina er í 6. gr. ákvæði um útsvör af veltu, og er þar starfsemi flokkuð í tvo flokka, sem heimilt er að leggja á allt að 2% og suma allt að 3%. Og í niðurlagi 7. gr. segir einnig varðandi önnur sveitarfélög, að þau hafi heimild til þess að leggja útsvar á veltu.

Nú vil ég taka það skýrt fram, að í stað þess að útsvarsstigarnir á tekjur og eignir eru lögboðnir, þá er aðeins um heimild að ræða fyrir sveitarfélögin til að leggja á veltuútsvar. Samkvæmt þessu frv. er engu sveitarfélagi skylt að leggja á veltuútsvar, heldur hefur það sveitarfélag eða sá aðili, sem þar fer með niðurjöfnun, niðurjöfnunarnefnd eða hreppsnefnd, um það sjálfdæmi.

Í sambandi við veltuútsvörin er svo rétt að benda á ákvæði 12. gr. frv. um útsvör af samvinnufélögum. Nú eru sérákvæði í samvinnulögunum um útsvarsálagningu á samvinnufélög, og þetta frv. hefur í sér fólgnar tvær breytingar frá gildandi lögum. Önnur breytingin er sú, að svo segir í samvinnulögunum, að þau greiði því aðeins útsvör af viðskiptum sínum, að þau viðskipti hafi borið arð á síðasta útsvarsári, og megi útsvarið ekki nema hærri fjárhæð en arðinum, og um þetta liggur fyrir hæstaréttardómur frá 1955, um skilning á þessu ákvæði. Nú er það þannig, að þar sem veltuútsvör hafa verið notuð, hefur það iðulega komið fyrir, að á fyrirtæki, sem hefur ekki talið sér neinn hagnað eða arð af rekstri sínum, hefur samt sem áður verið lagt veltuútsvar, og í öðrum tilfellum, þar sem um lítinn arð eða hagnað hefur verið að ræða, þá hefur útsvarið í heild, þ.e.a.s. tekjuútsvar, eignarútsvar og veltuútsvar, numið hærri og jafnvel töluvert hærri upphæð en arðinum nemur. Slík útsvarsálagning hefur ekki verið heimil á samvinnufélögin, en sú takmörkun, sem hefur þannig gert mun á samvinnufélögum og öðrum atvinnurekstri, er með þessu frv. úr gildi numin. Það þykir ekki eðlilegt og ekki sanngjarnt, að ein tegund atvinnurekstrar njóti að þessu leyti annars og meiri réttar en atvinnureksturinn almennt.

Hin breytingin, sem gerð er varðandi veltuútsvör á samvinnufélögin, er sú, að hingað til hefur aðeins verið heimilt að leggja útsvör á viðskipti samvinnufélags við utanfélagsmenn, en eftir þessu frv. er heimilt að leggja á öll viðskipti, alla veltu samvinnufélaganna, hvort sem er við innanfélagsmenn eða utanfélags. Nú hefur þetta verið framkvæmt með ýmsum hætti á undanförnum árum. Víðast hvar hafa veltuútsvör verið aðeins lögð á utanfélagsveltuna, en í nokkrum sveitarfélögum hefur verið lagt á heildarveltuna, og stafar það sumpart af því, að sum samvinnufélög hafa ekki í sínu framtali greint á milli viðskipta við innanfélags- og utanfélagsmenn, og hafa þá niðurjöfnunarnefndir og hreppsnefndir í slíkum tilfellum lagt á heildarveltuna. Til eru líka þau sveitarfélög, sem engar fastar reglur hafa um þetta haft, heldur jafnað niður einhverri upphæð á samvinnufélögin, án þess að það hafi farið eftir föstum reglum.

Þá er enn sú breyting gerð með þessu frv. frá gildandi lögum, að greidd útsvör skuli verða frádráttarhæf. Um það segir í 3. gr., c-lið:

„Útsvör s.l. árs skulu dregin frá hreinum tekjum, ef þau hafa verið greidd sveitarsjóði að fullu fyrir áramót næst á undan niðurjöfnun. Sama gildir um útsvör, sem greidd eru að fullu samkvæmt b-lið 28. gr. útsvarslaganna.“ — Þar er átt við útsvarsgreiðslur fastra starfsmanna, sem eiga að ljúka tveim hlutum útsvarsgreiðslunnar eftir áramót. Þetta ákvæði þýðir það, að nú er tekin aftur upp sú regla varðandi útsvarsálagningu, sem gilti fram til ársins 1942, bæði varðandi tekjuskatt og útsvör, að greiddir skattar og útsvör skyldu dregin frá hreinum tekjum, áður en skattar væru á lagðir. Með því frv., sem nú liggur fyrir hv. Ed. um breyt. á tekjuskattslögunum, er ekki gert ráð fyrir breytingum nú að þessu leyti varðandi tekjuskattinn, en hins vegar með þessu frv.. gert ráð fyrir, að greidd útsvör skuli dragast frá hreinum tekjum við útsvarsálagningu, og þegar rætt er um, að útsvör eigi að dragast frá, þá er auðvitað átt bæði við tekjuútsvar, eignarútsvar og veltuútsvar sem frádráttarhæft.

Þessi frádráttarheimild hefur af mörgum verið álitin víss vörn gegn skatta- og útsvarsálögum. Að vísu má segja, að það, hvort skattar og útsvör eigi að vera frádráttarhæfir, er nokkuð umdeilt meðal ýmissa lærðra manna í þessari grein. En enginn vafi er á því, að margir telja þetta nokkra vörn, en auk þess telja sveitarfélögin, eins og kemur fram í grg., að þetta ákvæði hafi veruleg áhrif varðandi innheimtu útsvara.

Vegna þess að þetta ákvæði á að koma til framkvæmda nú strax á þessu ári, hefur ekki þótt sanngjarnt að gera eingöngu frádráttarhæf þau útsvör, sem greidd höfðu verið að fullu fyrir síðustu áramót, og er því sett bráðabirgðaákvæði í lögin, það er b-liður ákvæða til bráðabirgða, að við álagningu útsvara 1960 skuli leyfa til frádráttar tekjum útsvör, sem voru á lögð 1959 og greidd sveitarsjóði að fullu fyrir 1. maí 1960. Ef hins vegar þessi lög gilda áfram fram yfir lok þessa árs, mundi koma til framkvæmda það ákvæði að miða við áramót.

Þá er í 3. gr. þessa frv. svo ákveðið í b-lið, að víkja megi frá ákvæðum skattalaga um vissa hluti. Þar er m.a. vitnað í lög frá 1958, sem fjalla um skattfrádrátt sjómanna, enn fremur um tapsfrádrátt á milli ára og um fyrningarfrádrátt og afskrift eigna. Svo er nefnilega mál með vexti, að við útsvarsálagningu hafa sveitarfélögin ekki talið sig og eru auðvitað tvímælalaust ekki bundin við ákvæði tekjuskattslaganna um þessar frádráttarheimildir. Varðandi sjómannafrádráttinn t.d., þann sem ákveðinn er í tekjuskattslögum, þá hefur við niðurjöfnun útsvara í Reykjavík og víðar verið veittur varðandi þau nákvæmlega sami frádráttur og um tekjuskatt, en í sumum sveitarfélögum hefur þessi frádráttur ekki verið leyfður a.m.k. að fullu: Eins er það t.d. um fyrningarafskriftir, að í sumum sveitarfélögum hafa ekki verið heimilaðar jafnháar fyrningarafskriftir og leyfðar eru í skattalögum. Nú er gert ráð fyrir með þessu ákvæði annars vegar að svipta ekki sveitarfélögin heimild til þess að víkja þannig frá ákvæðum skattalaga um þessa frádrætti, ef þau telja sér það nauðsyn, en þó í niðurlagi þessa liðar ákveðið, að frávik frá þessu gjaldanda í óhag megi þó aldrei meira vera en það var í hlutaðeigandi sveitarfélagi á árinu 1959, þannig að að því leyti sem einstök sveitarfélög hafa veitt þessi fríðindi á s.l. ári, þá megi þau ekki kippa að sér hendinni nú varðandi þau. .

Í 9. gr. er svo lögákveðið, að lækka skuli útsvar gjaldenda frá því, sem segir í útsvarsstiganum, þegar tilteknar ástæður eru fyrir hendi, svo sem sjúkrakostnaður, slys, dauðsföll, eignatjón, mikil tekjurýrnun eða önnur óhöpp, sem skerða gjaldgetu þeirra verulega, og uppeldis- og menningarkostnaður barna þeirra, sem eldri eru en 16 ára, sem þeir annast greiðslu á, en persónufrádráttur fyrir börn, bæði varðandi útsvör og tekjuskatt, er miðaður við 16 ára aldur, þ.e.a.s. framfærslualdurinn. Hins vegar er það vitað, að foreldrar hafa að sjálfsögðu oft ekki minni kostnað af börnum, sem eru komin yfir 16 ára aldur, en eru við nám, og er því hér ekki aðeins heimilað, heldur lögákveðið, að slíkur uppeldis- og menningarkostnaður barna, sem eru eldri en 16 ára, skuli dreginn frá við útsvarsálagningu eða að útsvör skuli lækka vegna hans.

Varðandi samningu þeirra þriggja útsvarsstiga, sem greinir í frv., vil ég taka það fram, að útsvarsstiginn varðandi Reykjavík er saminn í samráði við fulltrúa frá bæjarstjórn Reykjavíkur, að útsvarsstiginn fyrir aðra kaupstaði var saminn í samráði við stjórn kaupstaðasambandsins á Norðurlandi, Vestfjörðum og Austurlandi, og stjórn þess sambands leggur til, að reglurnar verði lögfestar eins og hér greinir. Varðandi önnur sveitarfélög var þess óskað, að stjórn Sambands íslenzkra sveitarfélaga gerði um það tillögur og kveddi sér til aðstoðar oddvita úr sveitahreppum, og eru þessar till. samdar að tilhlutun stjórnar sambandsins með aðstoð fimm starfandi hreppsnefndaroddvita, sem voru þeir Ágúst Þorvaldsson, oddviti Hraungerðishrepps, Bjartmar Guðmundsson, oddviti Aðaldælahrepps, Garðar Halldórsson, oddviti Öngulsstaðahrepps, Páll Björgvinsson, oddviti Hvolhrepps, og Snæbjörn Thoroddsen, oddviti Rauðasandshrepps.

Um áhrif þessa frv. á útsvör í hverju einstöku sveitarfélagi og á útsvör hvers einstaks gjaldanda er auðvitað erfitt að fullyrða, m.a. vegna ákvæðisins í 10. gr. um, að heimild sé til hækkunar og lækkunar frá útsvarsstiganum eftir því, hvernig heildarupphæðin kemur heim við fjárhagsáætlun, og vissulega má segja, að á þessu ári mun við niðurjöfnun útsvara í sveitarfélögunum fást mjög dýrmæt reynsla af þessum ákvæðum, sem verður þá til hliðsjónar höfð við setningu heildarlöggjafar um þessi efni. Hins vegar má gera sér nokkra grein fyrir því, hvernig útkoman verður hér í Reykjavík eða líkur eru til, að hún verði. Nú er það svo, að þessi útsvarsstigi, sem greinir í 5. gr. og á að gilda fyrir Reykjavík, er sá sami og notaður var árið 1958 og 1959 hér í Reykjavík. Árið 1958 nægði hann ekki, og þurfti að bæta ofan á útsvörin á eftir 3.8%. Á s.l. ári gaf útsvarsstiginn hins vegar meira en heildarupphæð útsvara samkvæmt fjárhagsáætlun var, og var því lækkaður eða slegið af honum um 6.3%. Nú er það svo, að frádráttarheimildin, sem ég gat um áðan, að greidd útsvör dragast frá hreinum tekjum við útsvarsálagningu, mun svara til þess, að útsvörin almennt lækki um 19–20%. Ef við berum þetta saman við útsvörin í Reykjavík í fyrra, m.ö.o. að útsvörin almennt lækki hjá hverjum gjaldanda í kringum 19–20% frá stiganum nú, en lækkuðu um 6.3% frá stiganum í fyrra, þá má gera ráð fyrir, að útsvörin verði 10–15% lægri í Reykjavík nú á þessu ári en á s.l. ári. Nánar er að sjálfsögðu ekki hægt neitt um það að segja, fyrr en niðurjöfnunarnefnd hefur kannað framtöl og reiknað út útsvörin, en líkur verða að teljast til þess, að um 10–15% lækkun verði að ræða frá útsvarsstiganum, eins og hann er í frv.

Ég vænti þess, að ég hafi með þessum orðum skýrt meginákvæði þessa frv., og læt hér því staðar numið, en legg til, að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. heilbr.- og félmn.