30.05.1960
Efri deild: 87. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 2869 í B-deild Alþingistíðinda. (1080)

112. mál, útsvör

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Þetta frv. um bráðabirgðabreyt. á lögum um útsvör er einn liður í þeirri allsherjarendurskoðun, sem nú fer fram á skatta-, tolla- og útsvarsmálum. Sérstök n. vinnur að því að endurskoða og undirbúa nýja löggjöf um tekjustofna bæjar- og sveitarfélaga. Þeirri endurskoðun er hvergi nærri lokið, en vonir standa til, að unnt verði að leggja fram frv. um málið í heild fyrir Alþingi, er það kemur saman í haust. Hins vegar þótti rétt að gera nú þegar nokkrar breyt. á útsvarslögum, og fer þetta frv. í þá átt, en aðalefni þess er það, sem nú skal greina:

Í fyrsta lagi er afnumin sú regla, sem verið hefur í útsvarslögum nú um hríð, að sveitarfélög skuli jafna niður útsvörum eftir efnum og ástæðum. Sú regla er með þessu frv. afnumin og í stað þess lögfestir ákveðnir útsvarsstigar. Í öndverðu var ætlunin að reyna að hafa þá útavarsstiga tvo, annan fyrir alla kaupstaði og hinn fyrir öll önnur sveitarfélög. Við nánari athugun kom þó í ljós, að ekki var unnt á þessu stigi að fara þessa leið, og varð niðurstaðan sú að hafa útsvarsstigana þrjá, eins og greinir í 5., 6. og 7. gr., einn fyrir Reykjavík, og er hann óbreyttur frá þeim stiga, sem notaður hefur verið þar undanfarin ár, í öðru lagi fyrir aðra kaupstaði og í þriðja lagi fyrir önnur sveitarfélög. Þótt útsvarsstigi sé þannig ákveðinn og lögfestur, er gert ráð fyrir allrúmri helmild til niðurjöfnunarnefnda og sveitarfélaga til þess að hækka eða lækka þennan útsvarsstiga eftir þeim útsvarstekjum, sem hann gefur hverju sinni, allt miðað við það, hvort útkoman, eftir að jafnað hefur verið niður, er hærri eða lægri en sú útsvarsupphæð, sem fjárhagsáætlun gerir ráð fyrir. Þó er það takmark sett, að útsvarsstiga má aldrei hækka meira frá því, sem í frv. greinir, en um 30% .

Önnur breytingin er sú, að nú er tekin upp sú regla, að greidd útsvör skuli dregin frá tekjum, áður en útsvar er á lagt. Er gert ráð fyrir sem almennri reglu, að útsvör, sem greidd eru að fullu fyrir áramót, skuli dregin frá, en varðandi árið 1960 er sett í ákvæði til bráðabirgða sú sérregla, að útsvör, sem greidd eru að fullu fyrir 1. maí 1960, komi til frádráttar, áður en útsvar er lagt á tekjur á þessu ári. Ástæðurnar fyrir þessari frádráttarreglu, sem áður gilti, en var afnumin bæði varðandi tekjuskatt og útsvör árið 1942, eru að segja má aðallega tvær. Önnur er sú, að sveitarstjórnir telja það miklu skipta varðandi innheimtu útsvaranna, að skilamenn séu að vissu leyti verðlaunaðir fram yfir vanskilamenn, og telja sveitarstjórnarmenn yfirleitt, að sú regla, að greidd útsvör skuli frádráttarbær, örvi mjög innheimtuna og sé um leið viðurkenning til skilamannanna og hvatning til þeirra. Í öðru lagi hefur það lengi verið skoðun margra, að það sé nokkur vörn gjaldþegna gegn of háum álögum, að heimilt sé að draga útsvörin frá tekjum, áður en á þau er lagt útsvar.

Þriðja breyt. er svo varðandi veltuútsvör. Um alllangan aldur hefur það tíðkazt í öllum kaupstöðum og mjög mörgum öðrum sveitarfélögum og jafnvel flestum, að útsvör hafa ekki aðeins verið á lögð og innheimt af tekjum gjaldanda og eignum, heldur einnig farin þriðja leiðin, að leggja á veltu fyrirtækja. Þetta er byggt á þessu ákvæði í útsvarslögunum, að jafnað skuli niður eftir efnum og ástæðum. Ég skal ekki rekja það, hvernig þessi veltuútsvör eru upphaflega til komin, en það má segja, að meginsjónarmiðin muni vera þar tvö. Annað sjónarmiðið er, að það er alkunna, hversu framtölum hefur lengi verið áfátt hjá mörgum og skattaeftirlit ekki í því lagi, sem vera ætti. Það er því enginn vafi á því, að ýmis sveitarfélög hafa tekið upp veltuútsvörin til þess að reyna að ráða nokkra bót á þessu ástandi, þar sem ýmis fyrirtæki hafa kannske árum saman talið fram lítinn eða engan tekjuafgang, en haft mikið umleikis, og því talið eðlilegt og réttlátt, að þau greiddu nokkuð til þarfa bæjar- og sveitarfélagsins. Til þess að koma þessu sjónarmiði fram hafa veltuútsvörin verið að nokkru leyti notuð. En í annan stað kemur svo hitt, að mörg sveitarfélög hafa séð, að með hóflegum útsvarsstigum næðist ekki sú heildarupphæð útsvara, sem þyrfti til að standa undir eða mæta nauðsynlegum útgjöldum sveitarfélagsins, og þá hefur verið um tvennt að velja: annaðhvort að hækka enn útsvörin á almenningi, sem hefur ekki þótt fært, eða fara í einu eða öðru formi inn á veltuútsvör. Þessi ætla ég að séu höfuðsjónarmiðin, sem því hafa ráðið. Hinu er ekki að neita, að sem skattstofn eða gjaldstofn eru veltuútsvör í rauninni í núverandi mynd neyðarúrræði, og það er skoðun mín, að að því beri að stefna, ekki aðeins að takmarka veltuútsvörin, heldur að þau verði afnumin í þeirri mynd, sem þau nú eru. Hitt er svo annað mál, að það er ógerningur, eins og sakir standa, að lögbanna veltuútsvör með öllu. Það var eitt af því, sem ég fól sveitarstjórnarnefndinni að kanna, hvort væru möguleikar á því að afnema veltuútsvörin, og komst hún að þeirri niðurstöðu, að það væri ógerningur, eins og sakir standa, enda mátti öllum ljóst vera, eins og fjárhagsmálefnum sveitarfélaganna er háttað, að ef ætti að afnema veltuútsvörin, þá er aðeins tvennt til: annað að hækka útsvörin á almenningi, sem því svarar, til þess að ná inn þessari upphæð, eða hitt, að útvega sveitarfélögunum nýja tekjustofna. Ég tel, að fyrri leiðin sé ófær og að til þess að draga úr eða afnema veltuútsvörin í þeirri mynd, sem þau nú eru, verði að fara hina leiðina, að útvega sveitarfélögunum nýja tekjustofna enn meir en gert hefur þó verið nú með þeim fimmtungi af söluskatti, sem lögleitt hefur verið að renni til jöfnunarsjóðs sveitarfélaganna. Hins vegar eru í þessu frv. settar ýmsar takmarkanir, sem hafa ekki verið til áður varðandi veltuútsvör, þannig að í þessu frv. felst í fyrsta lagi bann gegn því, að veltuútsvör í nokkru tilfelli fari yfir 3%, en eins og nú standa sakir, er öllum sveitarfélögum það í sjálfsvald sett, hve hátt þau fara með veltuútsvörin, og hafa í ýmsum tilfellum farið upp fyrir eða jafnvel langt upp fyrir 3%. Þessi takmörkun er sem sagt lögbundin með þessu frv. Í öðru lagi eru svo í 3. gr. frv. frekari takmarkanir, sem sagt á þá leið, að útsvar á veltu megi aldrei nema hærri útsvarshluta, miðað við tegund gjaldstofns, en hundraðshlutinn var á hverjum stað árið 1959. Þó er gert það frávik, að ef einhver sveitarfélög hafa annaðhvort ekki lagt á veltuútsvör eða veltuútsvör voru lægri en veltuútsvör í Reykjavík á s.l. ári, þá sé því sveitarfélagi heimilt að fara upp í Reykjavíkurstigann, eins og hann var í fyrra.

Þá er enn fremur í fjórða lagi sú breyting í þessu frv., að úr lögum eru numin gömul lagaákvæði, sem setja samvinnufélög á annan bekk en atvinnurekstur almennt og verzlun og veita þeim óeðlileg fríðindi og forréttindi. Þessar takmarkanir eru aðallega tvenns konar. Önnur er sú, að í stað þess að atvinnufyrirtæki þurfi að greiða sitt veltuútsvar, hvort sem það telur fram beinan tekjuafgang eða ekki, þá er í lögum, eins og þau hafa verið túlkuð af hæstarétti, ákvæði um það, að tekjuútsvar og veltuútsvar á samvinnufélag megi þó aldrei nema meira en tekjuafgangur félagsins. Það þýðir, að ef samvinnufélag eða samvinnusamband telur sér engan ágóða eða engan hagnað af viðskiptum við utanfélagsmenn, þá er það þar með útsvarsfrjálst að þessu leyti. Þetta er óeðlilegt ákvæði, og er gert ráð fyrir, að það verði afnumið með þessum lögum. Í annan stað er svo sú takmörkun nú í gildi, að óheimilt er að leggja nokkurs konar útsvör á viðskipti félagsmanna við samvinnufélagið. Það er aðeins heimilt að leggja — og þó með þessum takmörkunum, sem ég gat um, á viðskipti við utanfélagsmenn. Nú er gert ráð fyrir í þessu frv., að heimildin til útsvarsálagningar nái til allra viðskipta samvinnufélags eins og annarra viðskiptaaðila.

Hins vegar er, um leið og numin eru úr gildi þessi gömlu sérákvæði, sem giltu um samvinnufélög, þá er þó í 8. gr. sett inn ákvæði annars vegar um það, að þó séu sláturhús og mjólkurbú undanþegin veltuútsvari, og í annan stað til þess að koma í veg fyrir, að í nokkru tilfelli verði lagt óeðlilega hátt á framleiðslu landbúnaðarafurða, þá er í sömu grein ákveðið, að útsvar af landbúnaðarafurðum, framleiddum innanlands og seldum í umboðs- eða heildsölu, megi ekki meira nema en 21/2 af heildarveltu.

Þessi eru meginatriði þess frv., sem hér liggur fyrir. Eins og ég tók fram í upphafi máls míns, er hér um að ræða aðeins nokkur atriði, einn lið í þeirri heildarendurskoðun, sem nú fer fram á útsvars- og skattamálum. Menn spyrja kannske: Hvers vegna máttu þessi atriði þá ekki bíða heildarendurskoðunar, hvers vegna er þetta lagt fram nú og óskað eftir afgreiðslu á því á Alþingi? Og þá er því fyrst til að svara, að það er talið af þeim mönnum, sem fjalla um þessi mál, undirbúningsnefndinni og öðrum, sem til hafa verið kvaddir, að við lausn þessa ákaflega flókna vandamáls um útsvarsmál og tekjustofna sveitarfélaga sé það mjög mikils virði að fá reynslu af því á þessu ári, hvernig útkoman verður af þrem lögboðnum útsvarsstigum og öðrum ákvæðum, sem í þessu frv. eru, til þess að sú reynsla, sem fæst við niðurjöfnun á þessu ári, verði höfð til hliðsjónar í haust, þegar endanlegar till. um tekjustofna bæjarog sveitarfélaga verða lagðar fyrir Alþingi.

Það þarf að hafa í huga, að með þessu frv. er að sjálfsögðu gerð ákaflega gagnger breyting frá því, sem verið hefur nú um marga áratugi, þar sem afnumin er reglan um efni og ástæður, en teknir upp lögboðnir útsvarsstigar. Þegar við höfum það í huga, að raunverulega eru það yfir 200 útsvarsstigar, sem notaðir hafa verið hér á landi, eða upp undir það jafnmargir og sveitarfélögin eru, og að samkvæmt frv. á að fækka þeim niður í þrjá, þá er hér um mjög mikla breyt. að ræða og vafalaust nauðsynlegt og gagnlegt einmitt að fá á þessu ári reynslu af því, hvernig þetta gefst, til þess að sú reynsla verði höfð til hliðsjónar, þegar ganga á til fullnaðar, væntanlega á næsta þingi, frá þessum málum.

Ég vil láta þessi inngangsorð nægja og legg til, að frv. verði vísað til 2. umr, og hv. heilbr.- og félmn.