05.02.1960
Neðri deild: 23. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 378 í B-deild Alþingistíðinda. (1981)

48. mál, efnahagsmál

Forsrh. ( Ólafur Thors ):

Herra forseti. Snemma árs 1950 voru samþykkt frá Alþingi lög um gengisfellingu, en með þeim viðurkenndi Álþingi hið mikla verðfall, sem raunverulega var þá þegar orðið á gildi íslenzku krónunnar. Gengi krónunnar lækkaði þá um 42.6%, þ.e.a.s. erlendur gjaldeyrir hækkaði í verði um 74.3%. Það er óhætt að segja, að þessari lagasetningu væri vel tekið af þjóðinni, enda var mönnum þá flestum orðið ljóst, að í óefni var komið og það hafta- og fiskábyrgðakerfi, sem Íslendingar höfðu þá búið víð um nokkurra ára skeið, gat ekki lengur staðizt. Hins vegar sætti það talsverðri gagnrýni, þegar gripið var til þess ráðs í ársbyrjun 1951 að koma á hinu svokallaða bátagjaldeyriskerfi til að bæta úr mjög versnandi rekstrarafkomu bátaútvegsins vegna aflaleysis annars vegar og versnandi verzlunarárferðis. Þó tókst að forðast frekari útfærslu uppbótakerfisins næstu þrjú árin, enda var þá um að ræða vaxandi velmegun og sæmilegt efnahagslegt jafnvægi.

Síðustu fimm árin, eða síðan togarastyrkirnir voru ákveðnir haustið 1954, hefur uppbótakerfið hins vegar verið fært út svo að segja á hverju ári við vaxandi gagnrýni alls almennings í landinu. Um þverbak keyrði þó vorið 1958, þegar siðari lögin um útflutningssjóð voru sett, en þá var svo komið, að erlendur gjaldeyrir hafði verið hækkaður í flestum venjulegum greiðslum um a.m.k. 55%, sem samsvaraði 35% gengislækkun. Enn meiri varð gengislækkunin að því er varðaði greiðslur fyrir útflutninginn, þar sem aðalreglan var 80% uppbætur, sem samsvarar 45% gengislækkun. Sé miðað við þann hluta útflutningsins, sem mestar bætur hefur fengið, nemur gengislækkunin nærri því 50%, þ.e.a.s. hækkun Bandaríkjadollars úr kr. 16.32 í um það bil 32 kr.

Útflutningssjóðslögin frá 1958 voru að því leyti spor í rétta átt, að með þeim var viðurkennt að nokkru það verðfall íslenzku krónunnar, sem þegar var orðið, og einnig var reynt að gera kerfið mun einfaldara en verið hafði samkvæmt útflutningssjóðslögunum, sem vinstri stjórnin setti fyrir jólin 1956. Hins vegar var ljóst, þegar er þessi lög voru sett, að með þeim var hvorki gengið nógu langt í þá átt að viðurkenna það gengisfall, sem raunverulega var orðið, né heldur gerðar þær ráðstafanir aðrar í efnahagsmálum, sem nauðsynlegar voru, ef einhver líkindi áttu að verða til þess, að þetta kerfi gæti staðið til frambúðar. Engar hliðarráðstafanir voru gerðar, er stuðlað gætu að peningalegu jafnvægi eða tryggt, að þjóðin sætti sig við þessar ráðstafanir án kauphækkana, sem að óbreyttum aðstæðum hlutu að færa allt kerfið úr skorðum von bráðar.

Það fer ekki á milli mála, að margir þeirra, sem að þessari lagasetningu stóðu, gerðu sér ljósa annmarka hennar og sáu, að við hana yrði ekki búið nema skamma hríð án nýrra róttækra aðgerða, enda var svo komið í byrjun desember sama árs, aðeins rúmu hálfu ári eftir að lögin voru samþykkt, að sú ríkisstj., sem að þeim stóð, varð að biðjast lausnar, og forsrh. lýsti því yfir, að ný verðbólgualda væri risin og ríkisstj. væri ekki sammála um nein úrræði til lausnar þeim vanda. Var lausnarbeiðnin skýlaus yfirlýsing um, að þær vonir, sem stjórnin hafði bundið við þessar ráðstafanir, höfðu algerlega brugðizt, og var sú niðurstaða ekki önnur en margir höfðu séð fyrir frá upphafi.

Minnihlutastjórn Alþýðuflokksins, sem mynduð var 23. des. 1958 með óbeinum stuðningi Sjálfstfl., tókst eftir leiðum, sem þessir flokkar urðu sammála um, að stemma stigu við því, að hin nýja verðbólgualda, sem forsrh. vinstri stjórnarinnar hafði svo rækilega tilkynnt, að risin væri, flæddi yfir þjóðfélagið og bakaði efnahagslífi þjóðarinnar óbætanlegt tjón. Öllum var hins vegar ljóst, að hér var aðeins um bráðabirgðalausn vandamálanna að ræða. Má reyndar augljóst vera, að vinstri stjórnin hefði ekki vikið úr sessi, ef hún hefði ekkí sjálf gert sér fulla grein fyrir því, að miklu meira átak þurfti til að leysa frambúðarvandamál verðbólgunnar, án þess að lagðar væru of þungar byrðar á allan almenning í landinu.

Fullur skilningur á því mikla verkefni, sem hér beið úrlausnar, lýsti sér í stefnuskrám Sjálfstfl. og Alþfl. við síðustu kosningar og síðan í stefnuyfirlýsingu núv. ríkisstj., sem birt var Alþingi og íslenzku þjóðinni, þegar stjórnin tók við völdum 20. nóv. s.l. Hitt er mála sannast, að því fór fjarri, að menn gerðu sér fullkomna grein fyrir því, þegar kosningar fóru fram í lok októbermánaðar s.l., og raunar ekki heldur, þegar stjórnin var mynduð tæpum mánuði siðar, hve ástandið í efnahagsmálum þjóðarinnar var orðið hættulegt. Öllum virtist þó auðsætt, að varla yrði unnt að bæta svo híð gamla kerfi, að viðhlítandi gæti orðið. Hins vegar var það verkefni eftir að gera sér grein fyrir, hvað koma skyldi í stað þess, hvenær og hvernig.

Á þeim tíma, sem síðan er liðinn, hefur ríkisstj. gert sér grein fyrir því, að hér var fárra góðra kosta völ og í rauninni um ekkert val að ræða. Aðeins ein leið getur talizt fær: sú að játa með nýrri breytingu á gengisskráningunni, hvert sé sannvirði íslenzku krónunnar, og leitast síðan við með hliðarráðstöfunum að létta þær byrðar, sem þessi breyting leggur á almenning, og tryggja á annan hátt, að gengisbreyt. geti náð tilætluðum árangri.

Þessi er niðurstaða þeirrar rannsóknar, sem ríkisstj. og sérfræðingar hennar hafa framkvæmt, síðan stjórnin fékk viðunandi starfsfrið, er þingi var frestað 7. des. s.l., og er nú lögð fyrir þing og þjóð með lagafrv. því, sem hér liggur fyrir. Skal ég nú, um leið og ég vísa til hinnar ýtarlegu grg., sem frv. fylgir, leitast við með sem fæstum orðum að gera grein fyrir því, hvers vegna ekki var lengur auðið að búa að uppbótakerfinu svonefnda og hverjar eru í aðaldráttum till. ríkisstj. og hvaða áhrif sé líklegt, að þær hafi á efnahagsafkomu landsmanna.

Það er óhætt að segja, að meginvandamálið, sem leysa þarf í efnahagsmálum Íslendinga nú, og um leið það, sem sízt verður umflúið, sé greiðsluhallinn gagnvart útlöndum. Þetta vandamál hefur fylgt okkur svo að segja óslitið frá styrjaldarlokum. Fyrstu árin eftir stríðið var hallinn afleiðing þeirrar uppbyggingar atvinnulífs þjóðarinnar, sem þá var framkvæmd og greidd var með notkun þeirra gjaldeyriseigna, sem myndazt höfðu á stríðsárunum. En að þeim þrotnum var hann á árunum 1948–53 jafnaður að miklu leyti með aðstoð Bandaríkjanna á vegum Marshall-áætlunarinnar. Með þeirri aðstoð og þeirri leiðréttingu á genginu, sem átti sér stað árið 1950, tókst að skapa jafnvægi gagnvart útlöndum, og árið 1954 var um lítinn eða engan halla að ræða.

Þetta jafnvægi stóð þó skemur en skyldi, og síðan verðlagið innanlands komst algerlega úr skorðum eftir verkfallið mikla vorið 1955, hefur greiðsluhallinn verið mikill ár frá ári, og þannig var hann á árunum 1955—58 tæpar 200 millj. kr. á ári. Hafa verið nokkrar sveiflur í þessum efnum frá ári til árs, einkum vegna breytinga á birgðum og aflabrögðum. Upplýsingar liggja enn ekki fyrir um það, hver hallinn hefur verið árið 1959, en varla hefur hann numið minni upphæð en 350 millj. kr., enda átti sér stað óvenjuleg birgðaaukning á árinu, en hún nam samtals 84 millj. króna. Hallinn er þá samanlagt á þessum fimm árum a.m.k. 1100 millj. kr.

Þessi þráláti greiðsluhalli hefur verið jafnaður með tvennu móti: erlendum lántökum og rýrnun gjaldeyrisstöðunnar. Hvort tveggja hefur nú gengið svo langt, að út í algert óefni er komið. Aukning erlendra skulda hlýtur að leiða til þess, að greiðsla vaxta og afborgana til útlanda fari vaxandi ár frá ári, enda hafa útgjöld landsins af þessum orsökum aukizt óðfluga. Á árunum 1951—55 nam greiðslubyrðin ekki nema 30 millj, kr. á ári, þ.e.a.s. það fé, sem Íslendingar þurftu að nota til þess að greiða vexti og afborganir af lánunum, en það var um 3% af heildargjaldeyristekjum þjóðarinnar. Árið 1958 er greiðslubyrðin orðin 87 millj. kr., árið 1959 138 millj., og ef reiknað er aðeins með þeim lánum, sem þegar hafa verið tekin eða um samið, verður hún 163 millj. kr. árið 1960 og nær hámarki, 183 millj. kr., árið 1961. Miðað við þessar tölur má áætla, að greiðslubyrðin nemi um 10% af heildargjaldeyristekjum þjóðarinnar á árunum 1959—61.

Þetta eru því ískyggilegar horfur, og þó mundi greiðslubyrðin þyngjast enn stórkostlega á næstu árum, ef ekki tekst að bæta úr greiðsluhallanum. Á þetta vandamál var mjög rækilega bent í hagfræðingaáliti, sem unnið var fyrir vinstri stjórnina snemma árs 1958, en þar var komizt að þeirri niðurstöðu, „að á næstu árum megi ekki bæta á þá greiðslubyrði, sem þegar hefur myndazt eða nú er að myndast“. Þegar þetta var ritað, voru erlendu skuldirnar þó mun lægri en þær eru nú orðnar.

Hin afleiðing greiðsluhallans hefur verið lækkun gjaldeyriseigna og aukning gjaldeyrisskulda bankanna við útlönd. Í árslok 1954 voru hreinar gjaldeyriseignir bankanna í frjálsum gjaldeyri 220 millj. kr., en í árslok 1959 var í stað þessara eigna komin hrein skuld að upphæð 65 millj. kr. Gjaldeyrisstaðan í frjálsum gjaldeyri hafði með öðrum orðum versnað um 285 millj. kr. á þessum 5 árum. Rýrnun gjaldeyrisstöðunnar í jafnkeypisgjaldeyri var 15 millj. kr. M.ö.o.: gjaldeyrisstaðan hafði versnað á þessum fáu árum um 300 millj. kr. Svo var líka komið um síðustu áramót, að allir yfirdráttarmöguleikar íslenzkra banka voru nýttir til hins ýtrasta, enda var um að ræða hreint neyðarástand í gjaldeyrismálum. Úr þessu verður að bæta svo fljótt sem unnt er, því að gjaldeyrisforði, er nægi fyrir nokkurra mánaða innflutningi, er hverri þjóð nauðsynlegur til þess að jafna tímabundnar sveiflur í gjaldeyristekjum og gjaldeyriseftirspurn. Það er óhjákvæmilegt, að af því leiði alvarlegar truflanir á innflutningi og stórtjón fyrir framleiðslu þjóðarbúsins, ef ekki tekst að bæta gjaldeyrisstöðuna á einn eða annan hátt verulega frá því, sem nú er. Stöðugt vofir yfir, að Íslendingar geti ekki staðið við greiðsluskuldbindingar sínar erlendis og innflutning nauðsynlegustu rekstrar- og nauðsynjavara.

Þetta ástand í gjaldeyrismálunum og hin þunga greiðslubyrði hefur þegar skapað ástand, sem hlýtur von bráðar að leiða til stórfellds atvinnuleysis og rýra framleiðslu og lífskjör landsmanna vegna skorts á rekstrar- og neyzluvörum. Það er því óhjákvæmileg nauðsyn að binda endi á greiðsluhallann við útlönd. En það mun ekki takast, nema menn geri sér ljóst, eins og segir í grg. frv., að „orsök greiðsluhallans er ekki sú, að útflutningsframleiðsla og gjaldeyristekjur séu ekki miklar. Þær hafa aldrei verið meiri í sögu þjóðarinnar. Orsökin er röng gengisskráning og of mikil útlán bankanna. Meðan sú orsök er ekki brott numin, hlýtur greiðsluhallinn að haldast, hversu mikið sem útflutningsframleiðsla og gjaldeyristekjur aukast.“ Þetta er sá mikli vandi, sem blasir við okkur í dag: Þjóð, sem aldrei hefur framleitt meira eða búíð við blómlegra atvinnulíf, en hefur þó á örfáum árum komizt í svo botnlausar skuldir, að við borð liggur, að hún glati því trausti, sem hún hafði áður áunnið sér meðal annarra þjóða, og tefli efnahagslegu sjálfstæði sínu í voða.

Því verður ekki trúað, að íslenzka þjóðin, sem brotizt hefur úr fátækt til bjargálna á tveimur mannsöldrum með dugnaði og hagsýni, sé ekki reiðubúin til að leggja nokkuð á sig nú til að forðast þennan voða. Ég hef líka sannfærzt um það, að umframeyðsla Íslendinga á undanförnum árum er á engan hátt að kenna eyðslusemi eða sérhlífni almennings, heldur er hún bein afleiðing uppbótakerfisins og stefnunnar í efnahagsmálum. Hér er það forustan, — við hér á Alþingi, — sem hefur brugðizt, en hún hefur ekki hingað til vísað á neina færa leið út úr ógöngunum.

En hvers vegna er ekki hægt að leysa þennan vanda með því að halda uppbótakerfinu með einhverjum breytingum eða úfærslu?

Uppbótakerfið er í tveimur meginatriðum frábrugðið venjulegri gengislækkun. Í fyrsta lagi hafa þær álögur, sem lagðar hafa verið á innflutninginn, verið að meðaltali miklu lægri en þær bætur, sem útflutningsatvinnuvegunum hafa verið greiddar. Og í öðru lagi hafa verið mismunandi bætur til einstakra greina útflutningsatvinnuveganna — og þó sérstaklega misháar álögur á hina ýmsu þætti innflutningsins. Hvort þessara atriða um sig felur í sér veikleika, er nægja til þess, að ekki er hægt að leysa með uppbótakerfinu vandamál þau, sem við er að stríða í íslenzkum efnahagsmálum. Skal ég nú ræða þetta nokkru nánar:

Það er áætlað, að á árinu 1959 hafi meðalgengi á útflutningi verið 87% af skráðu gengi, þ.e.a.s. um það bil 30.50 kr. á hvern dollar. Meðalgengi á innflutningi var hins vegar aðeins um 68.5% af skráðu gengi, þ.e.a.s. um 27.50 kr. á hvern dollar. Af þessum mikla mismun í meðalálögum á innflutning og útflutning hlaut að leiða, að mjög erfitt var að ná jöfnuði milli tekna og gjalda hjá útflutningssjóði. Sannleikurinn er sá, að slíku jafnvægi var í rauninni aðeins hægt að ná með einu móti, þ.e.a.s. með miklum greiðsluhalla við útlönd, er jafnaður var með erlendum lántökum og þó sérstaklega með notkun gjaldeyrisforða bankanna og söfnun gjaldeyrisskulda. Stafaði þetta af því, að ekki voru greiddar nema 55% yfirfærslubætur á erlend lán, en hins vegar engar yfirfærslubætur á söfnun gjaldeyrisskulda bankanna. Sá gjaldeyrir, sem þannig fékkst, var svo seldur innflytjendum við mun hærra verði en hann var keyptur á. Af þessu er ljóst, hve samtvinnaður greiðsluhallinn við útlönd er því fyrirkomulagi á gengismálum, sem verið hefur undanfarin ár.

Greiðsluhallinn er annars vegar afleiðing uppbótakerfisins, vegna þess að hið óeðlilega lága verð á meginhluta innflutningsins hlaut að ýta stórlega undir eftirspurn eftir erlendum vörum og þar af leiðandi stuðla að greiðsluhalla. Hins vegar var greiðsluhallinn og sú skuldasöfnun erlendis, sem honum fylgdi, beinlínis nauðsynleg, til þess að hægt væri að ná greiðslujöfnuði hjá útflutningssjóði.

Fyrir því má að sjálfsögðu færa veigamikil rök, að Íslendingar þurfi á erlendu lánsfé að halda til uppbyggingar atvinnuveganna. Hitt er stórkostlega hættulegt fyrir efnahagslegt sjálfstæði þjóðarinnar, ef skuldasöfnun við útlönd er beinlínis gerð að ómissandi þætti í fjárhagskerfi landsins til þess eins að skjóta sér undan því að horfast í augu við veruleikann. Eins og segir í grg., þá er þessi galli uppbótakerfisins „svo veigamikill, að hann einn gerir það að verkum, að kerfið getur ekki staðið til frambúðar, þar sem því eru ákveðin takmörk sett, hversu mikill hallinn getur verið og hversu lengi hann getur staðið“. En lítum þá á hitt megineinkenni uppbótakerfisins, hinar mismunandi álögur og bætur á hina ýmsu þætti inn- og útflutnings. Ýmsir hafa talið þetta uppbótakerfinu til gildis og haldið því fram, að með því væri komið í veg fyrir óeðlilegar álögur á almenning. Reynsla Íslendinga af uppbótakerfinu með öllum þeim tilbrigðum, sem reynd hafa verið á undanförnum árum, ætti að hafa sýnt mönnum fram á, að einnig þetta er sjálfsblekking ein. Hér kemur tvennt til. Annars vegar er það, að óeðlilegt misræmi í álögum á innflutning getur aldrei tryggt jafnvægi til lengdar. Ástæðan er sú, að þeir tekjustofnar, sem mest er lagt á hverju sinni, hafa alltaf tilhneigingu til að bregðast, þegar til lengdar lætur. Vegna hins gífurlega verðmismunar beinist þungi eftirspurnarinnar sífellt meir frá þessum vöruflokkum yfir á aðra, sem haldið er í lágum gjaldaflokkum, unz svo er komið, að ekki er hægt að afla nægra tekna nema með því að finna enn nýja flokka til þess að leggja hin háu gjöld á.

Það þarf því að umskapa kerfið meira og minna frá ári til árs, ef endarnir eiga að ná saman, en það þekkja Íslendingar vel af reynslu undanfarinna ára. Stríðið, sem háð hefur verið síðustu árin til þess að tryggja nægan innflutning hágjaldavara, er gott dæmi um þetta. Reynt hefur verið að ýta undir innflutning þessara vara með öllum ráðum, en allt hefur komið fyrir ekki. Áætlanirnar hafa alltaf brugðizt að meira eða minna leyti. Þó hefur innflutningur á þessum vörum verið óvenjulega frjáls og eftirspurnin innanlands verið óeðlilega mikil vegna sífelldrar peningaþenslu. En eftirspurnin hlýtur alltaf að hafa tilhneigingu til að flytjast frá þeim vörum, sem dýrastar eru, yfir á aðrar, sem haldið er í lægra verði. Það hefur því orðið að hafa mjög ströng höft á innflutningi margra hinna nauðsynlegustu vöruflokka í því skyni að reyna að beina eftirspurninni yfir á hágjaldavörurnar, sem yfirleitt eru þjóðhagslega miklu þýðingarminni. Með útflutningssjóðslögunum frá 1956 reyndi vinstri stjórnin að komast af með sem minnstar álögur á innflutninginn með því að hafa misræmið sem mest milli álagsflokka. Reynslan sýndi brátt, að slíkt kerfi gat ekki staðizt til lengdar, og þess vegna neyddist hún til þess vorið 1958 að stíga stórt spor í átt til raunverulegrar gengislækkunar. Hins vegar vantaði mikið upp á, að hún treysti sér til þess að stíga skrefið til fulls.

Annar megingalli mismunandi álaga á ýmsa þætti innflutnings og útflutnings felst í áhrifum þeirra á nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Þegar greiddar eru mismunandi háar bætur til hinna ýmsu greina útflutningsframleiðslunnar, verður það til þess, að vinnuafl og fjármagn beinist mun meira en ella mundi verða til þeirra framleiðslugreina, sem hæstra bóta njóta, en frá hinum, sem búa við verri kjör. Þegar við þetta bætist, að uppbætur eru alltaf ákveðnar hæstar til þeirra greina, sem borga sig verst, er augljóst, að afleiðingin er sú að örva vöxt þeirra atvinnugreina, sem óhagkvæmastar eru, á kostnað þeirra, sem hafa lægstan framleiðslukostnað.

Áhrif hinna misháu gjalda á innflutningi eru alveg hliðstæð. Þau valda því til dæmis, að óeðlilega mikið er notað af innfluttum rekstrar- og fjárfestingarvörum, sem haldið er í lágu verði, en jafnframt verður framleiðsla slíkra vörutegunda hér innanlands svo að segja ómöguleg, þar sem keppa verður við innfluttar vörur, sem raunverulega er haldið langt fyrir neðan eðlilegt verð. Um þessa og aðra galla þess misræmis, sem felst í uppbótakerfinu, skal ég ekki ræða frekar, en visa til greinargerðarinnar. Á það hefur verið bent þráfaldlega af hagfræðingum, en jafnframt var þetta sjónarmið í rauninni viðurkennt af vinstri stjórninni, þegar hún lagði fram frv. sitt um útflutningssjóð vorið 1958. Þar var sagt, að frv. miðaði að því „að jafna aðstöðu þeirra atvinnuvega, sem afla þjóðarbúinu gjaldeyris“ og „að draga úr því misræmi í verðlagi, sem skapazt hefur undanfarin ár, bæði milli erlendrar vöru og innlendrar og milli erlendra vörutegunda innbyrðis“. Þetta er órækt vitni um, að sú hæstv. ríkisstj. skildi, að hverju bar, hún skildi, út á hvaða feigðarbraut við vorum komnir. Hún hlaut að skilja, að þessi feigðarganga, ef hún var ekki stöðvuð hæfilega í tæka tíð, hlaut að leiða til þess, að við steyptumst fram af glötunarbarminum. En hér fór eins og áður, að vinstri stjórnina skorti einurð til þess að fylgja þessari hugsun eftir til rökréttrar niðurstöðu og framkvæma hana. Þess vegna voru í því kerfi, sem hún kom á fót, fólgnir veikleikar, sem hún sjálf hafði gert sér grein fyrir og hlutu að verða kerfinu öllu til falls, áður en mjög langt um liði.

Ég hef nú rakið meginvandamálin, sem þjóðin á nú við að glíma, og gert grein fyrir helztu einkennum uppbótakerfisins. Sú mynd, sem þannig blasir við okkur, er áneitanlega miklu óhugnanlegri en mig hafði jafnvel fyrir tveimur mánuðum órað fyrir, en höfuðþættir hennar eru þessir:

Í fyrsta lagi hafa Íslendingar eytt miklu meira en þeir hafa aflað á undanförnum árum og á síðustu 5 árum haft greiðsluhalla við útlönd, sem nemur 1100 millj. kr. Af þessu hefur svo leitt stórfellda skuldasöfnun við útlönd og greiðslubyrði, sem hefur vaxið úr 3% gjaldeyristeknanna á árunum 1951–55 upp í rúm 9% á árinu 1959 og verður samkv. áætlun 11–12% árið 1961. Ég skýt því hér inn í, að það þykir óhóflegt, ef þessi greiðslubyrði fer yfir 5%, og 3% var hún hjá okkur á árunum 1951–55. Er varla finnanleg í heiminum þjóð með svo þunga greiðslubyrði, enda er lánstraust Íslendinga nú þrotið eða á þrotum að óbreyttri stefnu. Jafnframt hefur öllum gjaldeyrisforða þjóðarinnar verið eytt og gjaldeyrisskuldum safnað, unz öll eðlileg gjaldeyrisverzlun er komin í strand. Er jafnvei vafasamt, hvort finnast muni í allri veröldinni ein eða tvær þjóðir, sem eru eins illa staddar í þessum efnum og víð. M.ö.o.: greiðslubyrði Íslendinga er verri en nokkurrar annarrar þjóðar, sem við þekkjum, ef til vill með einni undantekningu. Gjaldeyrisstaðan er líka miklu verri en við þekkjum nokkur dæmi til, ef til vill með einni eða tveimur undantekningum. Þetta er óhugnanleg og sorgleg mynd. En það verður að horfast í augu við hana.

Í öðru lagi leiðir könnun uppbótakerfisins það berlega í ljós, að með því að greiða hlutfallslega miklu hærri bætur á útflutning en nemur þeim gjöldum, sem tekin eru af innflutningi, er aðeins hægt að ná jöfnuði með því að hafa stórfelldan greiðsluhalla, sem leyfir miklu meiri innflutning en gjaldeyristekjum þjóðarinnar nemur. Uppbótakerfið nærist m.ö.o. á greiðsluhallanum og fær ekki staðizt án hans.

Í þriðja lagi er nú svo komið, að við getum ekki haldið áfram á þessari braut. Jafnvel þótt við vildum stefna efnahagslegu sjálfstæði þjóðarinnar í voða með því að greiða halla útflutningssjóðs með stórkostlegri skuldasöfnun erlendis, er sú leið lokuð af þeirri einföldu ástæðu, að lán eru ekki lengur fáanleg, nema við breytum um stefnu í efnahagsmálum.

Í þessu felst í raun og veru alger dauðadómur uppbótakerfisins, og eru þó margir stórgallar þess ótaldir enn. Það væri óðs manns æði að reyna að halda við slíku kerfi, en þegar við það bætist, að þau erlendu lán, sem eru lífsblóð þess, eru alls ekki fáanleg, er niðurstaðan óumflýjanlega sú, að það verði að afnemast og taka verði upp nýja stefnu.

Ég vænti, að menn skilji, að kerfi, sem algerlega byggist á lántökum, er dauðadæmt, þó ekki væri af öðrum ástæðum en þeim, að lán eru ekki fáanleg, og það liggur fyrir. En auk þess ber það krabbameinið í sér af öðrum ástæðum, þótt þessu væri ekki til að dreifa.

Af þessum ástæðum öllum telur ríkisstj., eins og segir í grg., „það ekki álitamál, að nauðsynlegt sé að afnema uppbóta- og gjaldakerfið og leiðrétta gengisskráninguna að fullu. Hitt er ríkisstjórninni vel ljóst, að þetta verður ekki gert nema með viðtækum breytingum á öllu efnahagslífinu. Þessar breytingar eru erfiðar í framkvæmd vegna þess, hve víðtækar þær eru og hversu mjög þær snerta hagsmuni allra stétta þjóðfélagsins.“ Og síðar segir: „Það er vegna þess, að ríkisstjórnin er sannfærð um, að þjóðarvoði sé fyrir dyrum, ef slíkar ráðstafanir eru ekki gerðar, að hún gerir tillögur um víðtækari ráðstafanir í efnahagsmálum en gerðar hafa verið hér á landi síðasta áratuginn a.m.k.“

Ég mun nú, áður en lengra er haldið, gera grein fyrir meginatriðum þeirrar stefnu, sem ríkisstj. hefur markað til viðreisnar í efnahagsmálum Íslendinga. Hér er um að ræða heildaráætlun margþættra, en innbyrðis samræmdra aðgerða, enda þótt þær birtist Alþingi í mörgum frv., sem ekki eru öll lögð fram samtímis. Skipta má þessum fyrirætlunum í 6 höfuðþætti:

Í fyrsta lagi er leiðrétting gengisskráningarinnar. Uppbótakerfið verði lagt niður með öllu og útflutningssjóður gerður upp, en í stað þess skráð raunhæft gengi íslenzku krónunnar, er geti annars vegar tryggt, að jafnvægi náist í viðskiptum þjóðarinnar út á við, en hins vegar skapað útflutningsatvinnuvegunum viðunandi rekstrargrundvöll.

Í öðru lagi verði gerðar róttækar ráðstafanir til þess að draga úr áhrifum verðbreytinga, sem af leiðréttingu gengisskráningarinnar leiðir, á lífskjör almennings. Með þessum og öðrum ráðstöfunum verður leitazt við að dreifa byrðunum sem réttlátast á þegna þjóðfélagsins í því skyni, að hægt sé með sanngirni að ætlast til þess, að almennt kaupgjald haldist óbreytt. Er einkum ætlunin með aukningu fjölskyldubóta og elli- og örorkulífeyri að draga úr áhrifum verðhækkana á lífskjör almennings og um leið að sjá svo um, að þeir, sem við kröppust kjör búa, svo sem barnmargar fjölskyldur, öryrkjar og aldrað fólk, haldi kjörum sínum sem næst óskertum, enda verða niðurgreiðslur innlends vöruverðs einnig hækkaðar nokkuð til að koma í veg fyrir sérstaklega mikla hækkun á nokkrum innfluttum nauðsynjavörum, svo sem kornvörum, sykri og kaffi.

Í þriðja lagi verður reynt að koma í veg fyrir nýtt kapphlaup kaupgjalds og verðlags. Í því skyni er lagt til, að óheimilt sé að miða kaupgjald við breytingar á vísitölu. Hins vegar eru engin ákvæði um að lögbinda grunnkaup, enda telur ríkisstj., að það eigi að vera hlutverk samtaka launþega og atvinnurekenda að semja um kaup og kjör. Það er skoðun ríkisstjórnarinnar, að kauphækkanir geti á næstunni ekki orðið til neins annars en að raska því efnahagslega jafnvægi, sem reynt er að koma á með þessum ráðstöfunum. Kauphækkanir geta þá fyrst orðið réttlætanlegar og launþegum sjálfum til hagsbóta, þegar sýnt er, að aukin afköst og bætt afkoma atvinnuveganna leyfa þær.

Í fjórða lagi verði gerðar róttækar ráðstafanir gegn verðþenslu. Mun ríkisstj. beita sér fyrir því, að Seðlabankinn og aðrar lánsstofnanir taki upp nýja stefnu í peningamálum, sem komi í veg fyrir óhóflega útlánaaukningu bankanna, er komið gæti af stað nýrri verðbólguþróun og jafnvægisleysi í viðskiptum þjóðarinnar við útlönd.

Í fimmta lagi verði stefnt að því að afnema haftakerfið og koma á verulegu viðskiptafrelsi. Er lagt til að afnema innflutningsskrifstofuna og gefa mikinn hluta innflutningsins frjálsan í því skyni að draga úr skriffinnsku og misrétti haftakerfisins, auka vöruval og gæði og skapa samkeppni og heilbrigt aðhald hjá framleiðendum og verzlunarfyrirtækjum.

Í sjötta lagi fari fram víðtæk endurskoðun á fjármálum ríkissjóðs. Er hér aðallega um tvennt að ræða. Annars vegar eru breytingar, sem leiðir af niðurlagningu útflutningssjóðs, en ríkissjóður tekur við niðurgreiðslum innlends vöruverðs af honum, svo og ýmsum sérstökum tekjustofnum þar á móti. Hins vegar eru ráðgerðar víðtækar breytingar á skattakerfinu, með því að afnuminn verður með öllu almennur tekjuskattur af almennum launatekjum, svo og sá 9% söluskattur, sem nú leggst á ýmsar vörur og þjónustu, en í staðinn verði lagður á nýr söluskattur, en hluti hans renni til sveitarfélaga til þess að gera mögulega nokkra lækkun útsvara.

Um tvo síðustu þættina, sem ég hef nefnt, verður fjallað annars vegar í frv. um skipan gjaldeyris- og innflutningsmála, sem bráðlega verður lagt fyrir Alþingi, en hins vegar fjárlagafrv. og þeim umræðum, sem um það verða eftir nokkra daga. Mun ég því að mestu leiða þessa hlið málanna hjá mér, en vísa til þess, sem um þau er sagt í hinni almennu greinargerð, sem þessu frv. fylgir. Um aðra höfuðþætti þessarar heildarstefnu er fjallað í því frv., sem hér liggur fyrir, að meira eða minna leyti, og mun ég nú ræða þá nokkru nánar, en stikla þó aðeins á stóru og vísa um mörg einstök atriði til greinargerðarinnar fyrir frv. í heild og einstökum greinum þess.

1. gr. frv. fjallar um það, að hið nýja gengi íslenzku krónunnar verði 38 kr. hver Bandaríkjadollar. Gengi þetta hefur verið miðað við það, eins og segir í frv., „að stærsta grein útflutningsframleiðslunnar, bátaútvegurinn á þorskveiðum, beri það sama úr býtum og hann gerir með þeim útflutningsbótum, sem nú gilda, að öllum sérbótum meðtöldum“. Þessar bætur eru nú 94.5% af útflutningsverðmæti bátafisks og samsvara genginu 31.63 kr. á dollar, en hækkunin upp í það gengi, sem fyrirhugað er, er nauðsynleg til þess að bæta útveginum aukinn tilkostnað, sem af gengisbreytingunni leiðir. Þessi hækkun kostnaðar er svona mikil vegna þess, að útvegurinn hefur hingað til fengið rekstrarvörur sínar og framleiðslutæki með 55% yfirfærslugjaldi, þ.e.a.s. á gengi, sem samsvarar rúmlega 25 kr. á doilar. Enn fremur hefur verið tekið tillit til fyrirsjáanlegra breytinga á verðlagi og sölu íslenzkra afurða erlendis, þar á meðal þess verðfalls, sem orðið hefur á fiskmjöli.

Ef meta á, hve mikil þessi gengislækkun er, er eðlilegast að bera saman víð það meðalgengi, sem nú gildir um útflutning, en það er 30.36 kr. á dollar. Miðað við það er gengislækkunin um 20%, en minni, ef miðað er við þær greinar útflutningsins, sem beztra kjara njóta. Í innflutningi er gengislækkun hins vegar allmiklu meiri. Sé miðað við hið almenna gengi, sem nú er á innflutningi, þ.e.a.s. 55% yfirfærslugjald, sem samsvarar 25.30 kr. á dollar, þá nemur gengislækkunin 34%. Þessi mismunur stafar af því, að afnema verður nú það misræmi milli meðalgjalda af innflutningi annars vegar og meðalbóta til útflutnings hins vegar, sem er hættulegasti galli uppbótakerfisins. Af honum hefur leitt halla hjá útflutningssjóði, sem aðeins hefur verið auðið að halda innan viðráðanlegra takmarka með sífelldri skuldasöfnun við útlönd.

Um leið og hið nýja gengi kemur til framkvæmda, falla niður allar sérstakar bætur úr útflutningssjóði, og munu þá allar framleiðslugreinar njóta sama verðs á erlendum gjaldeyri. Þetta þýðir, að þær greinar sjávarútvegsins, sem hingað til hafa fengíð lægri útflutningsuppbætur, fá með þessu bættan rekstrargrundvöll. Þessi jöfnun á aðstöðu atvinnugreina er ekki aðeins almennt réttlætismál og til lengdar nauðsynleg, ef beina á framleiðsluþáttum þjóðfélagsins inn á þær brautir, sem hagkvæmastar eru, heldur hefur einnig þróunin undanfarið orðið þess valdandi, að rekstrarafkoma megingreina sjávarútvegsins hefur jafnazt verulega frá því, sem áður var. Kemur þar sérstaklega til, að afli togaraflotans hefur rýrnað stórlega að undanförnu og þá einkum vegna útfærslu landhelginnar, svo að togaraútgerðin þolir ekki lengur að búa við lakara gengi en bátaútvegurinn, sérstaklega ekki, ef hægt á að vera að búa togarasjómönnum sambærileg kjör við það, sem aðrir sjómenn njóta. Enn fremur hefur að undanförnu orðið mikið verðfall á bræðslusíldarafurðum, sem þegar hefur rýrt verulega rekstrargrundvöll síldarútvegsins.

Í sambandi við það, að tekin er upp eðlileg gengisskráning og uppbótakerfið afnumið, koma upp þrjú sérstök vandamál, sem ekki verður komizt hjá að leysa.

Hið fyrsta þessara vandamála er sá halli, sem kemur í ljós, um leið og útflutningssjóður er lagður niður. Þetta stafar af því, að útflutningssjóður hefur ætíð greitt bætur á útflutning nokkrum tíma eftir að gjaldeyrisskil hafa farið fram. Hefur þetta sumpart stafað af því, að það hlýtur að taka nokkurn tíma að afla þeirra gagna, sem þarf í sambandi við bótagreiðslur, sumpart hefur verið um venjubundinn frest að ræða, og loks hefur stundum staðið á fé hjá útflutningssjóði. Með þessu hefur í rauninni hluta af bótabyrðinni verið velt yfir á framtíðina, og um leið og bótakerfið er lagt niður og tekjustofnar þess hverfa, er ekki lengur um að ræða neitt fé til að greiða þessar skuldbindingar, sem orðnar eru til vegna gjaldeyris, sem skilað hefur verið, en ekki hafa verið greiddar bætur á. Um síðustu áramót áætlaði stjórn útflutningssjóðs þessar skuldbindingar um 270 millj. kr., og hafa þær varla minnkað síðan. Þennan bakreikning uppbótakerfisins verður nú að greiða og það sem fyrst, því að þetta er raunar fjármagn, sem bundið er fyrir útflutningsatvinnuvegunum og þeir mega illa án vera. Hefur því ríkisstj. gert till. um tvo tekjustofna í því skyni að greiða þennan halla.

Í fyrsta lagi verður sú regla látin gilda, sbr. bráðabirgðaákvæði frv., b- og d-lið, að útflutningsafurðir, sem framleiddar hafa verið fram til 15. febr. 1960, verði greiddar útflytjendum á gamla genginu að viðbættum þeim uppbótum, sem í gildi voru, þegar þær voru framleiddar. Er þetta í samræmi við þær reglur, sem fylgt hefur verið, þegar útflutningsbætur hafa verið hækkaðar á undanförnum árum, en með þeim er komið í veg fyrir, að sá gengishagnaður, sem verður á birgðum útflutningsafurða, falli útflytjendum í skaut, en það er sama regla og gilda mun um allar aðrar vörubirgðir. Sá mismunur, sem þannig skapast millí nýja gengisins á þeim útflutningsvörubirgðum, sem í landinu verða 15. febr. n.k., og þess gengis ásamt bótum, sem þær verða gerðar upp með, mun samkv. áætlun nema um 150 millj. kr. Er gert ráð fyrir, að þessi upphæð gangi upp á móti þeim 270 millj. kr. halla hjá útflutningssjóði, sem ég áður nefndi. Mun þá enn vanta um það bil 120 millj., til þess að útflutningssjóðshallinn verði að fullu greiddur.

Ríkisstj. leggur til í 8. gr. frv., að fjár verði aflað með því að leggja 5% skatt á allan útflutning, en áætlað er, að slíkur skattur muni á þessu ári gefa um 120 millj. kr., enda verði hann úr gildi felldur, þegar eftir að skuldbindingar útflutningssjóðs eru að fullu greiddar, nema því aðeins að aðstæður hafi þá breytzt mjög verulega frá því, sem nú er.

Eins og ég skýrði frá áðan, er hið nýja gengi við það miðað, að hagur bátaútvegsins á þorskveiðum verði hinn sami og hann er með núgildandi bótum. Ástæðan fyrir því, að ríkisstj. telur engu að síður, að útflutningsatvinnuvegirnir geti borið þennan skatt, felst einkum í því, að þeir munu um nokkurt skeið, eftir að hið nýja gengi tekur gildi, búa að rekstrarvörum, sem keyptar voru á gamla genginu. En meira máli skiptir hitt, að útreikningar um afkomu bátaútvegsins á nýja genginu eru við það miðaðir, að hægt sé að fyrna hæfilega framleiðslutæki útflutningsatvinnuveganna, er keypt verða á nýja genginu.

Þegar til lengdar lætur, er þetta að sjálfsögðu skilyrði heilbrigðs rekstrar. En fyrst í stað ætti það þó ekki að vera nauðsynlegt, þar sem fá framleiðslutæki, sem keypt eru á nýja genginu, verða í notkun. Ríkisstj. gerir hins vegar ráð fyrir, að þegar að því kemur, að útflutningsskatturinn verði niður felldur, þurfi útflutningsatvinnuvegirnir á honum að halda, ef tryggja á heilbrigðan rekstur að óbreyttum aðstæðum. Afnám hans mun því ekki skapa möguleika til launahækkana í útflutningsframleiðslunni, nema verulegar aðrar breytingar, svo sem aukning framleiðsluafkasta, hafi þá átt sér stað.

Annað vandamálið er fólgið í áhrifum þeim, sem gengisbreyting mun hafa á tekjur Íslendinga af varnarliðinu. Orsakir þessa vandamáls eru þær, að með útflutningssjóðsl. frá 1958 var svo frá gengið, að varnarlíðið varð að selja gjaldeyri á skráðu gengi eða fyrir rúmar 16 kr. dollarann, en svo að segja allir aðrir aðilar fengu a.m.k. 55% yfirfærslubætur, sem samsvarar rúmum 25 kr. á dollar. Þetta fyrirkomulag hafði tvær meginafleiðingar: Annars vegar, að tekjur Íslendinga í dollurum af varnarliðinu urðu meiri en ella hefði orðið við sömu útgjöld í íslenzkum krónum. Hins vegar hafði það í för með sér mikla tekjuaukningu fyrir útflutningssjóð, að inn kom svo mikill gjaldeyrir, sem ekki þurfti að greiða bætur á, en aftur var seldur með yfirfærslugjaldi og öðrum álögum í útflutningssjóð.

Það var flestum auðvitað frá upphafi ljóst, að þetta fyrirkomulag gæti ekki staðið nema skamma hríð, þar sem það var ekki í samræmi við reglur Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem Ísland er aðili að, enda andstætt öllum venjum um jafnrétti í alþjóðaviðskiptum. Fyrir Íslendinga hlaut það þar að auki að vera mjög hættulegt, ef slíkt fyrirkomulag stæði til langframa, þar sem með því var verið að gera efnahagskerfi Íslendinga óeðlilega háð tekjum frá varnarliðinu, ekki aðeins gjaldeyrislega, heldur líka fjárhagslega. Ég tel því afnám þessa misræmis, sem þarna hefur átt sér stað, ekki galla, heldur raunverulega kost á þeim ráðstöfunum, sem nú er verið að gera. Efnahagskerfi, sem þarf annars vegar á stórfelldum erlendum lántökum og hins vegar á algerlega óeðlilegri tekjuöflun frá erlendu varnarliði að halda til að geta starfað, er bæði hættulegt og ósamboðið þjóð, sem vill vera öðrum óháð og frjáls gerða sinna.

Á hinn bóginn er ekki hægt að loka augunum fyrir því, að sú breyting, sem á sér stað með þessu, er erfið fyrir Íslendinga, a.m.k. fyrst í stað. Varðandi þessar greiðslur er í rauninni verið að framkvæma tvær gengislækkanir í einu stökki, og afleiðingin hlýtur að koma í ljós í minni dollaratekjum af varnarliðinu. Það er að sjálfsögðu þeim mun tilfinnanlegra að taka á sig þessa byrði nú, að hún kemur samtímís þeim víðtæku aðgerðum í efnahagsmálum, sem nú eru fyrirhugaðar.

Ríkisstj. þótti þess vegna rétt, að fram færu viðræður við fulltrúa stjórnar Bandaríkjanna um þessi mál, og var þar farið fram á sérstaka fjárhagsaðstoð frá Bandaríkjunum til þess að koma í veg fyrir þá gjaldeyrisörðugleika, sem ella kynni að leiða af þessum tekjumissi og hættulegir gætu orðið framkvæmd efnahagsaðgerðanna.

Ríkisstj. telur sig hafa fengið í þessum viðræðum nægileg fyrirheit varðandi slíka aðstoð til þess að telja tryggt, að viðunandi lausn fáist á þessu vandamáli.

Þriðja vandamálið, sem ég ætla að drepa á, er það, að fyrirsjáanlegt er stórfellt gengistap á reikningum bankanna vegna gengisbreytingarinnar. Er það sérstaklega mikið vegna þess, að allir gjaldeyrisliðir eru þar færðir á skráðu gengi, en mikill hluti þessa gengistaps er við Greiðslubandalag Evrópu og því á nafni ríkissjóðs sjálfs. Í 5. gr. frv. er lagt til, að allur gengismunur, er myndast hjá bönkunum, svo og gengistap ríkissjóðs vegna Greiðslubandalagsins verði fært á sérstakan vaxtalausan reikning á nafni ríkissjóðs í Seðlabankanum. Þetta er að sjálfsögðu fyrst og fremst bókfærsluatriði, þar sem ekki er um að ræða tap í venjulegum skilningi. Hins vegar er heppilegra að komast hjá því að þurfa að lækka verulega bókfært fé bankanna og rýra þannig um leið traust þeirra út á við og útlánagetu inn á við. Þetta fyrirkomulag er einnig eðlilegt vegna þess, að árið 1950 var gengiságóðinn af bönkunum tekinn, og þar að auki er orsök gengistaps nú fyrst og fremst sú, að söfnun gjaldeyrisskulda bankanna út á við hefur beinlínis stuðlað að því að auka tekjur útflutningssjóðs.

Sný ég mér þá að öðrum þætti þessara mála, en það eru áhrif gengisbreytingarinnar á verðlag og lífskjör og hvað hægt sé að gera til að draga úr þeim áhrifum. Það er óumflýjanlegt, að breyting gengisskráningarinnar hafi áhrif til verulegrar hækkunar á verðlagi, en haldið verður ströngu verðlagseftirliti til þess að koma í veg fyrir, að verðhækkanir verði nokkru sinni meiri en réttlætanlegt getur talizt vegna aukins kostnaðar.

Þær vörur, sem fluttar hafa verið inn með 30% yfirfærslugjaldi, mundu hækka tiltölulega meira en aðrar vörur, en þar sem hér er um að ræða ýmsar brýnar nauðsynjar, telur ríkisstj. óhjákvæmilegt í bili að draga úr hinni miklu stökkbreytingu verðlags, sem þarna mundi eiga sér stað, með því að greiða nokkrar þessara vara niður, en segja má, að mismunur 30% og 55% yfirfærslugjaldsins hafi í raun og veru jafngilt venjulegri niðurgreiðslu.

Samkvæmt áætlun hagstofunnar er sennilegt, að meðalhækkun innfluttra vara, sem koma inn í vísitölu framfærslukostnaðar, verði um 25%. Innlendar landbúnaðarafurðir munu væntanlega hækka um 12% og byggingarkostnaður um 10–11%. Reiknað er með því, að heildaráhrif gengisbreytingarinnar á vísitölu framfærslukostnaðar verði til hækkunar um 13%.

Þessi 13% hækkun á vísitölu framfærslukostnaðar sýnir raunverulega þau áhrif, sem gengisbreytingin mundi hafa á lífskjör almennings, svo framarlega sem engar ráðstafanir yrðu gerðar samhliða. Svo mikil hækkun framfærslukostnaðar yrði öllum almenningi að sjálfsögðu mjög þungbær, og telur ríkisstj. því óhjákvæmilegt, að sérstakar ráðstafanir séu gerðar til að vega upp á móti slíkri skerðingu lífskjara og þá sérstaklega að því er varðar lífskjör barnmargra fjölskyldna, öryrkja og aldraðs fólks. Leggur ríkisstj. til, að þetta sé gert fyrst og fremst með því að stórauka fjölskyldubætur, elli- og örorkulífeyri og aðrar svipaðar greiðslur almannatrygginga, auk þess sem greitt verði niður verð nokkurra innfluttra vörutegunda, svo sem kornvara, sykurs og kaffis, eins og ég hef áður getíð. Verður sérstakt frv. um aukningu bóta samkv. lögum um almannatryggingar lagt fyrir Alþingi innan fárra daga. Er þar m.a. lagt til, að greiddar verði 2600 kr. með hverju barni. Samkvæmt útreikningum munu þessar fjölskyldubætur jafna að fullu þá kjaraskerðingu, sem gengisbreytingin að öðrum kosti hefði í för með sér fyrir fjölskyldu með 60 þús. kr. árstekjur, þar sem börnin eru 3 eða fleiri. Jafnframt mun heildarhækkun ellilífeyris nema um 44%, og er hún við það miðuð að bæta ellilífeyrisþegum að fullu þá kjaraskerðingu, sem verðhækkunin ella mundi valda þeim. Aukning fjölskyldubóta og niðurgreiðsla á innfluttum neyzluvörum, svo og fyrirhuguð niðurfelling námsbókagjalds, mun hafa áhrif til lækkunar á vísitölu framfærslukostnaðar um um það bil 10%, svo að hækkun hennar verður aðeins 3% í stað 13%. Með þessum ráðstöfunum telur ríkisstj. vera gengið eins langt til þess að draga úr áhrifum gengisbreytingarinnar á lífskjör almennings — og þá sérstaklega á það fólk, sem við erfiðust kjör býr — og frekast er kostur. Jafnframt eru í þessum ráðstöfunum fólgnar raunverulegar breytingar á tekjuskiptingu þjóðarinnar, þar sem þær koma fyrst og fremst barnafjölskyldum, öldruðu fólki og öryrkjum til góðs, en fjár til þess að standa straum af þeim er aflað með sköttum og tollum, sem einkum eru bornir af öðrum. Það mun einnig vega verulega á móti hækkun verðlags og bæta kjör launafólks, að fyrirhugað er að afnema tekjuskatt af almennum launatekjum og lækka útsvör. Mun fjölskylda með 3 börn og allt að 100 þús. kr. tekjur verða með því algerlega undanþegin tekjuskatti. — Ég tek það fram, að til þessarar staðreyndar hefur ekki verið tekið tillit í þeim útreikningum, sem ég hef nefnt um hækkun vísitölunnar og niðurgreiðslu.

Með þeim ráðstöfunum, sem ég nú hef lýst og hafa það markmið að draga úr áhrifum gengisbreytingarinnar á hag almennings og þá sérstaklega þeirra, sem við erfiðust kjör búa, vill ríkisstj. leitast við að leggja sem réttlátastan grundvöll í launamálum, í því skyni að almenningur geti sætt sig við þær verðhækkanir, sem gengisbreytingunni fylgja, án sérstakra launahækkana. Ríkisstj. vill umfram allt koma í veg fyrir, að á ný hefjist kapphlaup milli kaupgjalds og verðlags, enda sýnir reynsla undanfarinna ára ótvírætt, að slíkt ástand er ekki aðeins hættulegt fyrir efnahagslegt jafnvægi, heldur ekki síður fjandsamlegt hagsmunum launþega. Kaupbreytingar, sem óðar en varir eru étnar upp af nýjum verðhækkunum, skapa sífellt verðbólguástand, sem hefur í för með sér margs konar misrétti og afkastarýrnun.

Raunverulegar kjarabætur handa launþegum geta aðeins átt sér stað með tvennu móti: aukningu framleiðsluafkastanna og breyttri skiptingu þjóðarteknanna. Það þýðir það, að ekki er nóg að auka smálestatölu þess fisks, sem á land berst, heldur verður líka að hafa fulla hliðsjón af, hver tilkostnaðurinn er við það. Annars væri gátan mjög auðleyst.

Með ráðstöfunum sinum, einkum til aukningar á bótum almannatrygginga, telur ríkisstjórnin sig hafa gengið eins langt og unnt er til að breyta skiptingu þjóðarteknanna efnaminnsta fólkinu í hag. Jafnframt hefur gengisbreytingin sjálf verið höfð eins lítil og unnt var til þess að koma í veg fyrir meiri kjararýrnun en mögulegt var að komast af með. Það er þess vegna meginstefna ríkisstj. að beita sér fyrir því, að almennt kaupgjald verði óbreytt, þangað til aukin framleiðsla og bætt afkoma atvinnuveganna gerir það kleift að hækka laun, án þess að því fylgi verðhækkanir, sem geri launahækkunina að engu. Aðeins með slíkri afkastaaukningu er til lengdar hægt að bæta raunverulega afkomu launþega.

Í samræmi við þessi sjónarmið hefur ríkisstj. lagt til í 23. gr. frv., að allar vísitöluuppbætur á laun leggist niður. Varðandi grunnlaun eru hins vegar engin ákvæði í frv., enda er það skoðun ríkisstj., að samningar um grunnkaup og kjör eigi að fara fram milli atvinnurekenda og samtaka launþeganna án aðildar ríkisvaldsins.

Það er nauðsynlegt að hverfa frá því ástandi, sem ríkt hefur hér um mörg undanfarin ár, að atvinnurekendur væru reiðubúnir til þess að veita kauphækkanir á þeim grundvelli einum, að þeir mundu fá aukinn kostnað bættan með hækkuðum útflutningsuppbótum eða hærra vöruverði. Með afnámi uppbótakerfisins er slíkt ekki lengur mögulegt, þar sem útvegurinn getur ekki lengur fengið kauphækkanir bættar með aukningu uppbóta. Sama regla verður látin gilda um innlenda framleiðslu. Iðnrekendur og aðrir geta því aðeins fallizt á hærra kaup, að þeir hafi bolmagn til að greiða það án þess að hækka vöruverð.

Ég sný mér þá að þeim aðgerðum, sem fyrirhugaðar eru í peningamálum. Það er samdóma álit þeirra sérfræðinga, sem ríkisstj. hefur ráðgazt við, og raunar almennt viðurkennt lögmál allra sérfræðinga, að hin óhóflega útlánaaukning bankanna sé næst uppbótakerfinu meginorsök hins þráláta jafnvægisleysis, sem verið hefur í íslenzkum efnahagsmálum undanfarin ár og gleggst lýsir sér í greiðsluhallanum við útlönd. Það er að sjálfsögðu tilgangslítið að reyna að ná jafnvægi í efnahagsmálunum með því að skapa framleiðsluatvinnuvegunum hæfilegan rekstrargrundvöll og að fara fram á það við almenning, að hann sætti sig við óbreytt kaup, ef útlán bankanna aukast stöðugt og dælt er inn í hagkerfið nýrri eftirspurn í formi látlausrar peningaþenslu. Afleiðingin hlýtur annars vegar að vera greiðsluhalli og hins vegar umframeftirspurn innanlands, sem fyrr eða síðar hrindir af stað verð- og kauphækkunaröldu. Þróunin, siðan útflutningssjóðsl. 1958 voru sett, er gott dæmi um þetta, enda var þá engin tilraun gerð til þess að móta heilbrigða stefnu í peningamálum. Það fór líka svo, að útlánin jukust um 20% árið 1958 og um það bil 17% árið 1959, enda þótt þá væri stöðugt verðlag. Þessi útlánaaukning átti að verulegu leyti rót sína að rekja til reglubundinna endurkaupa Seðlabankans á afurðalánum, sem jukust um hvorki meira né minna en 90% á árunum 1958 og 1959. Þetta er geigvænleg þróun.

Ríkisstj. telur þess vegna óumflýjanlegt, að í sambandi við framkvæmd þessara aðgerða verði grípið til ráðstafana í peningamálum, sem tryggi, að áframhaldandi peningaþensla eigi sér ekki stað og eftirspurnin innanlands aukist ekki umfram það, sem aukin framleiðsla gerir þjóðarbúinu kleift að standa undir. Í þessu skyni mun ríkisstj. beita sér fyrir því, að Seðlabankinn og aðrar lánastofnanir framfylgi samræmdri stefnu í peningamálum, er tryggi, að þessum markmiðum verði náð. Hér er í raun og veru um tvenns konar aðgerðir að ræða.

Í fyrsta lagi verður reynt að búa svo um hnútana með beinni takmörkun útlána, að útlánaaukningin verði ekki umfram þá eðlilegu sparifjáraukningu, sem á sér stað í bankakerfinu. Það, sem fyrst og fremst þarf að eiga sér stað til þess að tryggja þetta, er, að útlánaaukning sú, sem átt hefur sér stað frá Seðlabankanum og jöfnuð hefur verið með skuldasöfnun erlendis og aukinni seðlaveltu, verði stöðvuð. Í því skyni er óhjákvæmilegt, að svo verði búið um hnútana, að endurkaup afurðavíxla aukist ekki umfram það stig, sem þau eru nú komin á, og jafnframt verði svo frá gengið, að önnur útlánaaukning til bankakerfisins eða ríkissjóðs komi þar ekki í staðinn. Jafnframt mun ríkisstj. beita sér fyrir því, að útlánaaukning viðskiptabanka og sparisjóða verði takmörkuð á árinu 1960 við 200 millj. kr., enda verði ekki ófyrirséðar breytingar á aflabrögðum eða útflutningsvörubirgðum. Meiri afli og meiri birgðir útflutningsvöru raska auðvitað þeirri ákvörðun, en aðeins í eðlilegu samræmi við þær breytingar.

Til þess er ætlazt, að bankar og sparisjóðir geti einir staðið undir þeirri aukningu rekstrarfjárþarfa atvinnuveganna, sem sigla mun í kjölfar þeirrar hækkunar á framleiðslukostnaði, sem gengisbreytingin hefur í för með sér, enda verður meginsjónarmiðið í stefnu þessara stofnana að vera að láta lán til rekstrar atvinnuveganna sitja fyrir lánum til fjárfestingar. Það mun verulega létta undir með viðskiptabönkunum að sjá fyrir þörfum útvegsins, að halli útflutningssjóðs verði fljótlega greiddur upp með bráðabirgðaláni úr Seðlabankanum, en þar með losnar lánsfé hjá viðskiptabönkunum, sem þeir geta endurlánað útflutningsframleiðslunni. Þar að auki mun ríkisstj. beita sér fyrir því, að nokkur hluti innlánsaukningar hjá bönkum og sparisjóðum, þar með taldar innlánsdeildir kaupfélaga, verði bundinn í Seðlabankanum, en það er ekki gert í því skyni, að þetta fé verði dregið úr umferð, heldur til þess að gera Seðlabankanum með þessu móti kleift að beina nokkrum hluta fjármagnsmyndunarinnar til þeirra lánsstofnana, sem mest þurfa á því að halda til þess að leysa úr aðkallandi þörf atvinnuveganna.

Annar meginþáttur stefnu ríkisstj. í peningamálum er svo að hækka vexti verulega til þess að koma á jafnvægi milli framboðs og eftirspurnar á peningamarkaðnum og að örva aukningu sparifjár.

Þegar verðlag fer hækkandi ár frá ári, eins og átt hefur sér stað hér á landi um langt skeið, getur svo farið, að vextir nægi ekki einu sinni til að bæta eigendum sparifjár þá rýrnun verðgildis þess, sem verðbólgan hefur í för með sér. Þegar gerðar eru slíkar ráðstafanir sem nú eru fyrirhugaðar, hljóta að fylgja þeim verðhækkanir, sem rýra enn verðgildi sparifjár, en hækka jafnframt í verði eignir þeirra, sem skulda, svo að þeir græða, samtímis því sem eigendur sparifjár tapa. Þegar á þetta er litið, er ekki nema sanngjarnt, að reynt sé að bæta úr þessu misrétti með hærri vöxtum til sparifjáreigenda, sem skuldararnir verða að sjálfsögðu að greiða. Ef slíkar ráðstafanir eru ekki gerðar, mundi gengisbreytingin óhjákvæmilega hafa í för með sér enn meiri ótta við að eiga sparifé og að sama skapi vaxandi ásókn í lán. Þess vegna er nauðsynlegt og raunar óhjákvæmilegt til þess að gera bönkunum kleift að halda útlánunum í skefjum og um leið að auka sparifjármyndunina, að vextir séu verulega hækkaðir.

Á það er rétt að benda, að undanfarin ár hafa fjöldamargar þjóðir beitt vaxtabreytingu með miklum árangri til að stuðla að jafnvægi í efnahagsmálum, enda hafa vextirnir þann mikla kost, að það er auðvelt að breyta þeim fyrirvaralitíð til hækkunar og lækkunar, ef á þarf að halda, svo og að lækka þá strax aftur, þegar vaxtahækkunin hefur gegnt hlutverki sínu.

Í sambandi við þessa fyrirhuguðu vaxtabreytingu þótti óhjákvæmilegt að taka af tvímæli um túlkun þeirra lagaákvæða, sem nú eru í gildi um vexti, og fela ákvörðunarvald í þeim efnum ótvírætt Seðlabankanum, svo sem vafalaust var tilætlunin, þegar lögin um Seðlabankann voru sett árið 1957. Er þetta gert með ákvæðum 31. gr. Jafnframt er í 33. gr. frv. till. um það, að ákvörðunarvald Seðlabankans um bundnar innstæður og vexti banka og sparisjóða nái á sama hátt til annarra stofnana, sem reka hliðstæða starfsemi, þ.e.a.s. innlánsdeilda kaupfélaga og Söfnunarsjóðs Íslands. Að lokum er ríkisstj. í 32. gr. gefin heimild til að breyta vöxtum og lánstíma ýmissa fjárfestingarlánastofnana, ef ástæða þykir til vegna almennra vaxtabreytinga.

Síðasta atriðið í þessu frv., sem hér liggur fyrir, er ég mun minnast á sérstaklega, eru heimildir þær, sem farið er fram á í 29. og 30. gr., varðandi lántökur hjá Evrópusjóðnum og hækkun kvóta Íslands hjá Alþjóðagjaldeyríssjóðnum. Til samans munu þessar heimildir gera ríkisstj. kleift að bæta við gjaldeyrissjóð Seðlabankans upphæð, er nemi samtals um 20 millj. dollara.

Það er nauðsynlegt, að menn geri sér ljóst, að hér er ekki um að ræða lán, sem ætlazt er til að notuð séu til að jafna almennan greiðsluhalla við útlönd eða til framkvæmda. Þetta eru lán til skamms tíma og til þess eins ætluð að leysa úr tímabundnum greiðsluerfiðleikum og jafna árstíðasveiflur í gjaldeyristekjum og gegna þannig í raun og veru sama tilgangi og gjaldeyrisvarasjóður. Þær tvær stofnanir, sem þessa lánsmöguleika veita, eru báðar alþjóðastofnanir, sem Íslendingar hafa lengi átt aðild að. Er það eitt meginhlutverk þeirra að styrkja þátttökuríkin, sem komast í greiðsluerfiðleika, með því að skapa þeim þannig gjaldeyrisvarasjóð, sem veiti þeim svigrúm til að koma í framkvæmd efnahagsaðgerðum, er leyst geti þau vandamál, sem við er að glíma. Hafa margar þjóðir leitað til þeirra á undanförnum árum í því skyni og stuðningur þessara stofnana átt þátt í að efla traust manna innanlands og ekki sízt erlendis á getu viðkomandi ríkis til að koma efnahagsmálum sínum á réttan kjöl.

Fyrir okkur Íslendinga, sem nú erum komnir í það óefni að eiga ekki aðeins engan gjaldeyrisvarasjóð, heldur vera búnir að nota til hins ýtrasta alla yfirdráttarmöguleika erlendis, er slík aðstoð algerlega ómissandi.

T.d. má nefna, að óumflýjanlegt er, ef taka á aftur upp eðlilega gjaldeyrisverzlun, að fé sé fyrir hendi til þess að mæta árstíðasveiflum í gjaldeyristekjum og gjöldum, en til þess getur þurft verulegar upphæðir í erlendum gjaldeyri, annaðhvort í formi gjaldeyrisvarasjóða eða slíkra lánsmöguleika. Auk þess eru atvinnuvegir okkar og markaðir háðir sveiflum, sem þurfa ekki að valda neinum vandræðum, ef gjaldeyrissjóður er fyrir hendi til að brúa bilið, en mundi við núverandi aðstæður skapa algert öngþveiti og allt að því stöðvun á yfirfærslum, eins og átti sér stað síðastliðinn desember, þegar Ísland var nærri komið í greiðsluþrot. En þær truflanir, sem það veldur á innflutningi, hljóta að valda alvarlegum framleiðslustöðvunum og atvinnuleysi.

Samkvæmt þeim áætlunum, sem gerðar hafa verið um greiðslujöfnuð þessa árs, er alls ekki gert ráð fyrir, að þessir lánsmöguleikar verði notaðir á annan hátt en þann, sem ég hef lýst. Ríkisstjórnin stefnir þvert á móti að því, að enginn halli verði á greiðslujöfnuðinum fyrir utan lán til langs tíma, en að þau lán, sem hér um ræðir, verða aðeins notuð til að grípa til í skamman tíma eða sem gjaldeyrisvarasjóður.

En þótt þannig sé ekki ætlunin að nota þetta fé sem eyðslueyri, telur ríkisstj. engu að síður það skipta höfuðmáli að hafa öðlazt það öryggi í gjaldeyrismálum, sem þetta veitir. Vegna þess telur hún vera framkvæmanlegt að losa mjög um innflutningshöft og létta þannig að miklu leyti hinni dauðu hönd hafta og skriffinnsku af atvinnulífi þjóðarinnar.

Ráðgert er, að innflutningsskrifstofan verði lögð niður og um 60% innflutningsins gefin algerlega frjáls. Þau höft, sem þá verða eftir, verða aðallega vegna nauðsynlegra framkvæmda jafnkeypissamninga. Raunveruleg takmörkun mun þess vegna varla ná til meira en 10–15% innflutningsmagnsins.

Ég hef nú gert grein fyrir nokkrum helztu atriðum þess frv., sem hér er til umræðu, og þeirrar nýju stefnu í efnahagsmálum, sem með því er mörkuð. Sú mynd, sem ég hef þannig leitazt við að draga upp, mun verða fyllri, eftir því sem fleiri frv. varðandi þessar ráðstafanir allar koma fram og betri tími hefur gefizt til að skýra þær og skoða frá öllum hliðum.

En stefnan er ljós. Hið dauðadæmda uppbótakerfi verður að gera upp, og koma verður á réttari skráningu íslenzku krónunnar gagnvart erlendum gjaldeyri. Svo róttæk stefnubreyting getur aldrei orðið auðveld né sársaukalaus. Þjóðin verður að taka á sig þær byrðar, sem leiðir af leiðréttingu gengishallans gagnvart útlöndum. Jafnframt komumst við ekki hjá því að taka á herðar okkar arf uppbótakerfisins, annars vegar greiðslubyrðina af hinum þungu, erlendu skuldum og hins vegar hinar ógreiddu skuldbindingar útflutningssjóðs hér innanlands.

Vegna þess, hve þungar þessar byrðar eru, hefur ríkisstj. tekið þann kost að hafa gengislækkunina eins litla og hún framast taldi verjanlegt og í rauninni minni en ýmsar greinar útflutningsframleiðslunnar töldu nauðsynlegt. En þegar framkvæma þarf svona erfiðar aðgerðir, verður að skammta öllum naumt, og það er ekki hægt að láta fáa græða á því, sem er fjöldanum byrði.

Ríkisstj. mun því leitast við að draga sem mest úr kjararýrnun almennings og einkum þess fólks, sem lakast er sett í lífsbaráttunni, með sérstökum ráðstöfunum, svo sem fjölskyldubótum og skattlækkunum. Með því að dreifa byrðunum sem réttlátast vitum við, að lagður er traustasti grundvöllurinn fyrir skilningi almennings, sem ómetanlegur er, ef leiða á þessa stefnu fram til sigurs.

Um leið og afnumin er vísitölubinding launa, leggur ríkisstj. ábyrgðina á því að semja um kaup og kjör á samtök atvinnurekenda og launþega. Í þeim efnum mun ríkisstj. ráðleggja og leiðbeina, en hún mun hvorki kaupa menn né kúga til fylgis við þá stefnu kaupstöðvunar, sem hún telur óumflýjanlega nú um sinn. Hún væntir þess, að launþegar skilji nauðsynina, og það er engum hættulegra en þeim sjálfum, ef þær ráðstafanir, sem nú verða framkvæmdar, eru gerðar að engu með nýrri kaup- og verðhækkunaröldu. Jafnframt hefur verið reynt að skapa atvinnuvegunum viðunandi

starfsskilyrði og meira athafnafrelsi en áður, en á móti kemur hitt, að atvinnurekendurnir verða sjálfir að taka ábyrgðina á rekstri fyrirtækja sinna, og telji þeir sig geta fallizt á kauphækkun, verða þeir sjálfir að geta greitt hana af afrakstri fyrirtækja sinna án hækkunar verðlags.

Gengislækkun er örlagaríkt skref, sem ríkisstj. stígur ekki með léttum hug. Hins vegar er nú svo komið, að hún er eina lausnin, og þá er líka nauðsynlegt, að hún verði framkvæmd af festu og gerðar allar þær ráðstafanir, sem unnt er, til að tryggja, að hún nái tilgangi sínum. Ég vona, að allur almenningur skilji nauðsyn þess að slá skjaldborg um verðgildi íslenzku krónunnar og koma í veg fyrir, að sú saga endurtaki sig, sem gerzt hefur hér á landi undanfarið, þegar á hverju einasta ári var bitinn nýr biti úr verðgildi gjaldmiðilsins, án þess að nokkuð væri gert til að koma í veg fyrir áframhald þeirrar þróunar. Gengislækkun kann að virðast einkennileg leið til að vekja traust manna á gjaldmiðlinum, en sannleikurinn er sá, að þá fyrst er von til þess, að íslenzka krónan verði metin til jafns við annan gjaldeyri, þegar menn vita og skilja, að hún er skráð á sannvirði.

Ef sú mikla viðreisnaráætlun, sem ríkisstj. nú leggur fyrir Alþingi, nær þeim tilgangi, sem vonir standa til, og hann getur náðst á skömmum tíma, ef þjóðin sýnir aðgerðum stjórnarinnar skilning, þá er með því lagður grundvöllur að nýrri uppbyggingu atvinnuveganna á traustari grundvelli en við höfum þekkt um áratuga skeið. Íslendingar geta þá slegizt í fylgd með þeim fjölmörgu þjóðum hins frjálsa heims, sem á undanförnum árum hafa bætt lífskjör sín meir og örar en nokkru sinni fyrr. Það hlýtur að vera okkur öllum, sem beina og óbeina ábyrgð berum á því, að Ísland riðar nú á glötunarbarmi, svo að engu má muna, að fjárhagslegt og pólitískt frelsi þjóðarinnar glatist, meira gleðiefni en orð fá lýst.

Háttvirtir alþingismenn. örlagastund er upp runnin í lifi þjóðarinnar, sem nú stendur á vegamótum. Okkar er að vísa veginn, marka stefnuna. Önnur leiðin liggur fram af glötunarbarminum, hin til aukins öryggis og bættra lífskjara.

Ég bið þing og þjóð að kynna sér málið til hlítar. Ríkisstj. og þinglið hennar telja valið vandalítið. Hinar framúrskarandi greinargóðu upplýsingar, sem sérfræðingar okkar hafa viðað að, sanna, svo að ekki verður um villzt:

1) Uppbótakerfið hlýtur fyrr en varir að færa yfir þjóðina geigvænlegt atvinnuleysi.

2) Til úrbóta er um ekkert val að ræða.

Aðeins eitt kemur til greina: rétt skráning krónunnar.

3) Uni þjóðin aðgerðunum, bíða hennar góð og batnandi kjör.

Það er því höfuðtilgangur allra þessara aðgerða:

1) Að forða þjóðinni frá óhugnanlegu atvinnuleysi.

2) Að leitast við að krefjast þeirra einna fórna af þjóðinni, sem með öllu eru óumflýjanlegar til að sporna gegn atvinnuleysinu, og gæta þess jafnframt gaumgæfilega, að þeim verði alls ekki íþyngt, sem minnst hafa burðarþolið.

3) Að opna þjóðinni leið til batnandi lífskjara.

Ríkisstjórnin biður þing og þjóð um aðstoð til að bjarga þjóðinni frá voðanum. Og jafnvei þá, sem líta úrræðin öðrum augum en við gerum, sem að þeim stöndum, biðjum við um að fresta mótaðgerðum um nokkurt skeið og gefa með því reynslunni færi á að kveða upp sinn ólygna dóm.

Mitt mat er, að þessi úrræði komi að haldi, ef þjóðin tekur þeim vel, annars ekki. Mistakist þau, blasa við miklir örðugleikar og langvarandi. Enginn ætti að sækjast eftir að bera ábyrgð á þeim.