28.03.1960
Sameinað þing: 30. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 1714 í B-deild Alþingistíðinda. (427)

42. mál, fjárlög 1960

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Það hefur oft komið í ljós, bæði nú í þessum umr. og á undanförnum árum, að mönnum virðist sem gjaldeyrisafkoma þjóðarinnar annars vegar og fjárhagsafkoma ríkissjóðs hins vegar fari ekki alltaf saman. Við höfum nokkur dæmi þess frá undanförnum árum, hvernig hér hafa orðið árekstrar á milli.

Skömmu eftir að vinstri stjórnin tók við völdum 1956, á haustþinginu þá, lagði hún fram till. um ýmsar breyt. á efnahagsmálum og m.a. verulega hækkun á aðflutningsgjöldum af svokölluðum munaðarvörum eða vörum, sem voru síður nauðsynlegar en aðrar. Það var ætlunin að afla ríkissjóði og síðar útflutningssjóði nauðsynlegra tekna m.a. með stórauknum tekjum af slíkum innflutningi. Útkoman varð nokkuð einkennileg. Meðan þjóðin átti við mikinn gjaldeyrisskort að búa, var það keppikefli valdhafanna að láta þessar munaðarvörur eða lúxusvörur ganga fyrir nauðsynjavörum varðandi gjaldeyrisleyfi, til þess að ríkissjóður og útflutningssjóður gætu fengið nauðsynlegar tekjur. Þarna kom í ljós, að nokkur árekstur varð milli nauðsynja ríkissjóðsins annars vegar og hins vegar gjaldeyrisafkomu þjóðarinnar í heild. Og þannig hefur þetta oftar verið. Og nú kemur það einnig í ljós, að ekki fer alveg saman annars vegar nauðsyn ríkissjóðs á tekjum og hins vegar sú stefna, að jafnvægi náist um gjaldeyrisafkomu þjóðarinnar.

Það er ljóst og hefur komið hér greinilega fram í umr. um efnahagsmál, að til þess að ná jöfnuði milli gjaldeyristekna og gjaldeyrisútgjalda þjóðarinnar sé nauðsynlegt að minnka innflutninginn strax á þessu ári, svo að allverulegri upphæð nemur. Það hefur verið talið, að innflutningurinn yrði, miðaður við hið fyrra gengi, að minnka um nær 200 millj. kr., en sá hefur verið hallinn í gjaldeyrisafkomunni undanfarin ár. En um leið og vegna gjaldeyrisafkomu þjóðarinnar og efnahagskerfis hennar í heild þarf þannig að draga úr innflutninginum, er ljóst, að tekjur ríkissjóðs verða minni en ella, miklu minni en ef jafnmiklum innflutningi væri haldið á þessu ári og verið hefur undanfarin ár. Spurningin er, hvernig á að finna hér þá hagkvæmu og réttu millileið eða hvort hún er nokkur til. En þó að það hafi oft komið fyrir, eins og í dæmum, sem ég hef nefnt, að þarna hafi orðið nokkur árekstur á milli og hafi leitt til þess óeðlilega ástands, að miður nauðsynlegar vörur hafa verið látnar hafa vissan forgangsrétt um gjaldeyri fram yfir nauðsynjavörur, virðist mér, að hér sé um árekstur að ræða aðelns ef horft er skammt fram á veginn, því að ef lengra er litið, er auðvitað ljóst, að þetta tvennt fer saman. Þó að það kunni að vera stundarhagur fyrir ríkissjóðinn að afla sér mikilla tekna af innflutningi, hlýtur það að hefna sín fyrr eða síðar, ef þær auknu tekjur byggjast á því, að meira er flutt inn en gjaldeyristekjur þjóðarinnar leyfa, því að þótt ríkissjóður hafi af því um skamman tíma auknar tekjur, kannske verulega auknar tekjur, leiðir slíkur hallarekstur á þjóðarbúinu að sjálfsögðu fyrr eða síðar til samdráttar atvinnuveganna, bæði útflutningsatvinnuveganna og þeirra, sem sjá fyrir nauðsynjum innanlands, og sá samdráttur hlýtur óhjákvæmilega að rýra stórlega tekjur ríkissjóðs. Er því í rauninni ljóst, þegar litið er lengra fram í tímann, að þetta tvennt fer algerlega saman, annars vegar, að innflutningurinn sé ekki meiri en gjaldeyristekjurnar leyfa, og hins vegar eðlileg tekjuþörf ríkisins. En ég nefni þetta sérstaklega hér vegna þess, að því er mjög á lofti haldið af hv. stjórnarandstæðingum, að með tekjuáætlun fjárlagafrv. sé í rauninni verið að blekkja, hún sé höfð miklu lægri en efni standa til, og menn vitna þá mjög í, hver innflutningurinn hafi verið s.l. ár, árið 1958 og 1959 einkanlega. Það er rétt, að ef miðað er við svipaðan innflutning á þessu ári og verið hefur hvort árið um sig, 1958 og 1959, mætti tekjuáætlunin og ætti að vera töluvert hærri en hún er í þessu fjárlagafrv. En í sambandi við efnahagsaðgerðir og undirbúning fjárlaga var gerð innflutningsáætlun, sem að sjálfsögðu var samin með hliðsjón af og í fullu samræmi við útflutningsáætlun, og innflutningsáætlunin var miðuð við það, að útflutningstekjurnar eða réttara sagt gjaldeyristekjur þjóðarinnar í heild gætu staðið undir innflutningnum. Ég skal að vísu bæta því við, að auk gjaldeyristeknanna, þ.e.a.s. útflutnings, var þá gert ráð fyrir, að lántökur, hagkvæmar lántökur til langs tíma, þ.e.a.s. til varanlegra verklegra framkvæmda, gætu komið þarna nokkuð til hjálpar líka.

Þessi innflutningsáætlun var lögð til grundvallar efnahagsaðgerðunum og fjárlagafrv. Og það er skemmst frá að segja, að þar er gert ráð fyrir, að innflutningurinn verði um það bil 200 millj. kr. minni á þessu ári en á hinu síðasta. Það hefur ekki verið talið fært eða varlegt að áætla innflutninginn hærri en þetta né heldur tolltekjur eða tekjur af að flutningi meiri en gert er ráð fyrir í frv. Þetta er sem sagt allt saman byggt á því, að nokkuð standist á verðmæti innflutningsvara og gjaldeyristekjur. Ég vil taka það fram sérstaklega, að þótt á þessu ári verði notað nokkuð af þeim gjaldeyrisvarasjóði, sem við höfum fengið bæði hjá Álþjóðagjaldeyrissjóðnum og Efnahagsstofnun Evrópu, er ekki hægt að hækka tekjuáætlun fjárl. þess vegna, því að sá aukni innflutningur, sem kann að stafa af notkun slíkra gjaldeyrisvarasjóða, er aðeins til bráðabirgða, því að notkun þessara gjaldeyrisvarasjóða verður að greiða upp á mjög skömmum tíma.

Eins og málin liggja nú fyrir með þeim víðtæku og róttæku efnahagsaðgerðum, sem lögfestar hafa verið eða komnar eru í framkvæmd með öðrum hætti, er það ljóst, að mjög mikil óvissa ríkir um eftirspurn eftir innfluttum vörum og ekki síður um samsetningu innflutningsins, og kem ég þá aftur að því, sem hér var áðan minnzt á, að fyrir ríkissjóðinn munar það að sjálfsögðu töluverðu, hvort innflutningur minnkar aðallega á hinum svokölluðu hátollavörum eða hvort minnkunin dreifist nokkuð jafnt yfir alla eða flesta vöruflokka og vörutegundir. Svo mikil óvissa ríkir um innflutninginn á þessu ári, að ég tel það mjög óhyggilegt og óvarlegt að hækka tekjuáætlunina frá því, sem hún nú er í frv. Ég skal þó taka það skýrt fram, að það er hugsanlegt, að tolltekjurnar verði meiri á þessu ári en fjárlagafrv. reiknar með. Ef tekjurnar verða meiri, fylgir því sá kostur, að ríkissjóður fær meiri tekjur á árinu og fær þá væntanlega greiðsluafgang á þessu ári. En ef tolltekjur ríkissjóðs verða meiri en áætlað er í frv., sem einhverju verulegu nemur, þá eru á því verulegir annmarkar einnig, og annmarkarnir eru fyrst og fremst, að af því mundi væntanlega leiða halla og það verulegan halla í viðskiptunum við útlönd. Það gæti þá leitt til þess, að efnahagsaðgerðirnar næðu ekki tilgangi sínum og að það efnahagskerfi, sem nú er verið að reyna að byggja upp, færi gersamlega úr skorðum.

Vegna þessarar óvissu og vegna þeirra atriða, sem ég hér hef getið um og yfirleitt hafa komið fram í umr. hér áður, bæði um fjárlög og efnahagsmálafrv., tel ég ekki hyggilegt né varlegt að hækka tekjuáætlun fjárl. eða áætla tekjurnar meiri en gert er í frv. En ég vil taka það skýrt fram um leið, að einnig vegna þessarar óvissu er það hugsanlegt, að tolltekjurnar yrðu meiri, og sem sagt af þeim ástæðum gæti orðið um greiðsluafgang að ræða, alveg eins og það er líka hugsanlegt, að tolltekjurnar nái ekki þeirri fjárhæð, sem frv. gerir ráð fyrir, með þeim afleiðingum, sem það svo hefur.

En í þessu sambandi er einnig rétt að minna á það, eins og ég raunar hef gert í öðru sambandi, að það er óvarlegt til frambúðar fyrir ríkissjóð að byggja tekjur sínar og afkomu að langsamlega mestu leyti á aðflutningsgjöldum, og það kemur til af ýmsum ástæðum. M.a. kemur annmarkinn fram í því, að þeim mun meiri sem innlend framleiðsla verður, hvort sem það er í landbúnaði eða iðnaði eða á öðrum sviðum, þeim mun meiri sem framleiðslan verður og meiri innanlandsneyzla og notkun á innlendum vörum, þá minnka tekjur ríkissjóðs að sama skapi, vegna þess að innflutningurinn hlýtur þá að minnka að því skapi sem landsmenn framleiða sjálfir meira af sínum nauðsynjum. M.ö.o.: um leið og innlenda framleiðslan ykist og drægi úr nauðsyn á innflutningi og þjóðin ætti þess vegna að geta búið betur en áður, þá yrði afleiðingin um leið af þessu, að tekjur ríkissjóðs fara minnkandi, ef þær eru að meginstofni til byggðar á aðflutningsgjöldum. Þetta er atriði, sem víssulega verður að hafa í huga. Á hinn bóginn er líka að mínu áliti óhyggilegt að byggja afkomu ríkissjóðs að mjög miklu leyti á hinum beinu sköttum, því að þeir verða, ef þeir eru óhóflega háir, jafnan til þess að draga úr framleiðslunni. draga úr framtaki manna og afköstum hjá þjóðinni í heild.

Vitanlega bendir þetta hvort tveggja, bæði þessir annmarkar á aðflutningsgjöldunum og á hinum beinu sköttum, til þess, að ríkið eigi í ríkara mæli en verið hefur til þessa að taka þarfir sínar eða þarfir ríkissjóðs af eyðslu, hvort sem það er notkun innlendra eða erlendra vara, m.ö.o. að taka töluvert af þörfum ríkissjóðsins af veltu og viðskiptum. Það verður til lengdar bæði öruggara og árvissara fyrir ríkissjóðinn. Í það koma ekki aðrar eins sveiflur og geta komið í hina gjaldstofnana, og auk þess er sú leið, þótt vissulega séu á henni annmarkar, laus við ýmsa þá ókosti, sem hinar leiðirnar hafa.

Nú er það svo, að í umr. um þetta frv. og í rauninni í beinu sambandi við tekjuáætlunina hefur verið mjög rætt um það, að fjárveitingar til verklegra framkvæmda ættu að vera töluvert miklu hærri en gert er ráð fyrir í frv. Nú er það þannig hjá okkur í íslenzku þjóðfélagi og íslenzkum stjórnmálum, að flestir eru, að ég ætla, sammála um, að ein af orsökum efnahagserfiðleikanna sé of mikil fjárfesting hjá þjóðinni undanfarin ár. Menn greinir að vísu á um það, hvar eigi að draga úr fjárfestingunni, bæði í hvaða atvinnugreinum og enn fremur í hvaða landshlutum. Þannig virðist hafa verið stefna stærri andstöðuflokks ríkisstj., að fyrst og fremst ætti að draga úr fjárfestingu hér við Faxaflóa, á Suðvesturlandi, en hins vegar hefur það verið, að því er virðist, ofar á baugi hjá hinum fámennari andstöðuflokki stjórnarinnar að draga úr fjárfestingu annars staðar. En út í það skal ég ekki fara. Í rauninni hafa flestir verið á einu máli um, að það þyrfti að draga úr fjárfestingu. Og í rauninni er það kannske annað meginatriði efnahagsaðgerðanna, til viðbótar því að minnka innflutninginn, að draga í bili úr fjárfestingu. Ég er þeirrar skoðunar, að það eigi ekki að gerast með ströngu fjárfestingarbanni. heldur eigi það að gerast á annan veg og fyrst og fremst með því að stuðla að því, að á komist eðlileg eftirspurn eftir lögmáli framboðs og eftirspurnar.

En í sambandi við minnkun fjárfestingar er auðvitað nauðsynlegt að hafa í huga, að verðbólga örvar alltaf stórkostlega fjárfestingu og þá fyrst og fremst byggingastarfsemi. Það er eðli verðbólgunnar, hvar sem er, að hún örvar menn stórlega til byggingastarfsemi. Ég á þó ekki við byggingu nauðsynlegra íbúða fyrir fólkið eða þeirra bygginga, sem nauðsynlegar eru atvinnuvegunum, heldur er það svo, að hver einasti maður veit, að þegar verðbólga er í einu þjóðfélagi ár frá ári, og menn vita, að dýrtíðin vex með hverju árinu, sem líður, að krónan verður minna og minna virði, þá veit það hver maður. að það er beinn hagur og gróði að setja fé sitt og vinnuafl í byggingar. Þess vegna er verðbólgan mjög örvandi fyrir fjárfestinguna, og þarf ekki að fara fleiri orðum um það öngþveiti, sem af því leiðir jafnan.

En nú er það einkennilega, að þó að flestir séu sammála um, að það þurfi að draga úr fjárfestingu og að of mikil fjárfesting Íslendinga sé ein höfuðorsök efnahagsvandræðanna, vilja þeir hinir sömu menn sumir umfram allt örva og auka verklegar framkvæmdir. Nú er ég svo tornæmur, að ég hef ekki enn getað lært þá „gymnastik“, að það sé hægt að gera hvort tveggja jafnsnemma að minnka fjárfestingu og auka verklegar framkvæmdir. En einhvern veginn hefur þannig til tekizt í umr. manna og áróðri hér, að fjárfestingin er af hinu vonda í munni sumra manna, vegna þess að hún eykur verðbólgu og halla í gjaldeyrisviðskiptunum við útlönd, en verklegar framkvæmdir eru jafnan af hinu góða. Þessi orðaleikur er nú því miður allt of mikið notaður af víssum stjórnmálaflokkum og stjórnmálamönnum, og vænti ég þess þó, að sá leikur verði niður lagður, áður en langt um líður, því að í rauninni ætti ekki lengi að vera hægt að blekkja á þennan hátt.

En þá kemur spurninginn næst: Ef á að og nauðsynlegt er að minnka fjárfestinguna í landinu, til þess að efnahagsaðgerðirnar nái tilgangi sínum, úr hverju á þá að draga og hverjar eru þær miður nauðsynlegu framkvæmdir, sem hægt er að draga úr? Það er auðvitað hinn mikli vandi að skera þar úr. Í þessu fjárlagafrv. ætla ég að sé farin hyggileg leið og hófsamleg, með því annars vegar, að dregið er nokkuð úr fjárfestingunni frá því, sem verið hefur, hinni opinberu fjárfestingu, en um leið þó reynt að halda í horfinu um hinar nauðsynlegustu framkvæmdir, þ.e.a.s. þær, sem eru nauðsynlegastar fyrir atvinnulífið í landinu. Þannig er það, að um ýmsar byggingaframkvæmdir, sem eru miður nauðsynlegar en annað, þá er dregið úr þeirri fjárfestingu á þá lund, að fjárveitingar í þessu frv. eru svipaðar í krónutölu og var í fjárlögum í fyrra, sem þýðir að sjálfsögðu, að heldur minna verður hægt að vinna fyrir þá upphæð en á s.l. ári. Hins vegar er um ýmsar aðrar verklegar framkvæmdir fyllilega haldið í horfinu. Og það eru mjög villandi ýmsar þær tölur og fullyrðingar, sem hér hefur verið á lofti haldið af sumum hv. stjórnarandstæðingum. Þannig er það t.d. varðandi samgöngumálin, ef ég nefni fyrst vegagerðina, sem að sjálfsögðu er ákaflega stór liður í atvinnulífi okkar Íslendinga. Eins og fjárveitingum er nú háttað eftir þessu fjárlagafrv. til vegagerðar í landinu, verður vegagerðin fyllilega jafnmikil á þessu ári og á s.l. ári. Þar eru fjárveitingar í krónutölu hækkaðar um 161/2 millj. kr., og eftir mati vegamálastjóra á því, hve mikil verðhækkun eða kostnaðarhækkun verður við vegagerð, er talið, að hér sé fyllilega um jafnmiklar framkvæmdir að ræða eða ekki minni en voru á s.l. ári. Hér er því ekki dregið úr fjárfestingu. Ef við tökum annað stórmál, sem eru raforkuframkvæmdirnar, verða þær sízt minni á þessu ári, heldur meiri. En enn má nefna t.d. fjárveitingar til skólabygginga, sem eru að sjálfsögðu mikið nauðsynjamál, víðs vegar um land, að fjárveitingar til skólabygginga hækka svo mikið í þessum fjárlögum, að fyllilega nemur verðhækkun við skólabyggingar eða hækkun á byggingarkostnaði.

En þegar því er nú haldið fram af hv. stjórnarandstæðingum, að hér sé í sambandi við þetta fjárlagafrv. ein allsherjar samdráttarstefna ríkjandi, og í því er nú ekki meiri sannleikur en sá, sem gerð hefur nú verið grein fyrir, verður manni að láta hugann hvarfla tvö ár aftur í tímann, þegar af hálfu vinstri stjórnarinnar var framkvæmd veruleg gengislækkun, þó að það væri grímuklædd gengislækkun í formi yfirfærslugjalds. Þegar sem sagt vinstri stjórnin lækkaði gengið 1958 og lét lögfesta 55% yfirfærslugjaldið, sem að sjálfsögðu er sama og gengislækkun, hefði mátt ætla, að þessir sömu flokkar, sem nú ásaka núv. ríkisstj. fyrir samdráttarstefnu, hefðu þá gert tillögur um það og samþykkt það í þingi að hækka fjárveitingar til verklegra framkvæmda a.m.k. sem nam þessari grímuklæddu gengislækkun, sem hlaut auðvitað að hafa í för með sér og hafði í för með sér verulega hækkun á tilkostnaði við verklegar framkvæmdir. Því var ekki að heilsa. Í fjárlögum voru ekki auknar fjárveitingar um einn einasta eyri til vega, til brúa og hafna frá því, sem verið hafði, og til þess að mæta þeim verðhækkunum, sem af þessari gengislækkun leiddi. Þegar þáv. minni hluti í fjvn., fulltrúar sjálfstæðismanna, bar fram tillögur um að hækka framlög um 10% til að vega nokkuð upp á móti þessari gengislækkun þá, voru þær till. felldar af þáv. stjórnarflokkum. Nú hins vegar bregður svo við, að Framsfl. og Alþb., sem 1958 töldu enga ástæðu til að hækka fjárveitingar til þessara verklegu framkvæmda, sem ég nefndi, um einn einasta eyri til að mæta auknum tilkostnaði, hafa nú talið nauðsynlegt að hækka þessa fjárfestingarliði, ekki aðeins um þá hundraðstölu, sem kostnaðurinn við þessar framkvæmdir hækkar nú vegna gengisbreytingarinnar, heldur miklu meira. Þeir báru fram till. um að hækka þetta allt saman um 30%, m.ö.o. að auka enn fjárfestinguna eða eins og hv. frsm. meiri hl. orðaði það, að auka enn hraða fjárfestingarinnar á þessum tíma, þegar þeir þó, hv. framsóknarmenn, hljóta að vita og viðurkenna, að það er ekki einmitt nú sá rétti tími til að auka hraða fjárfestingarinnar. Þetta er að sjálfsögðu óhjákvæmilegt að benda á til að sýna hið mikla ósamræmi, sem hér er í orðum og gerðum.

Þá hafa verið látin orð falla hér á þá leið, að í þessu fjárlagafrv. örli hvergi fyrir sparnaði. Ég vil taka það fram, að í fjárlagaræðu minni taldi ég upp allmarga liði, — ég held, að þeir hafi verið 11 að tölu, — ábendingar um ýmis atriði, þar sem mætti spara og á sumum liðunum verulegt fé. Hv. frsm, meiri hl. fjvn. rakti hér ýtarlega við 2. umr. ýmis þau atriði, sem æskilegt væri og nauðsynlegt að spara. En báðir höfðum við tekið það fram, að við teljum ekki rétt að hafa þann yfirskinshátt á, sem oft hefur tíðkazt og m.a. hefur átt að leika hér nú í meðferð þessa frv. af vissum þm., að vera að skera niður út í loftið hina og þessa liði í fjárl., án þess að bent sé á nokkra möguleika til þess að spara í reynd þá upphæð, sem þessu nemur, og er þá skemmst að minnast á till. hv. frsm. 2. minni hl. fjvn., þar sem hann vildi bara lækka um 10% allar fjárveitingar til nokkurra málaflokka í fjárlögum, án þess að hann gæti bent á með nokkrum hætti, hvernig ætti að spara þessar upphæðir. Og hann hefur ekki svarað fyrirspurnum mínum um það, hvort ætti að spara þetta með því að segja upp tíunda hverjum starfsmanni í þessum starfsgreinum eða hvort ætti að lækka laun þeirra allra um 10 % eða hvernig ætti á annan veg með það að fara. Hv. frsm. meiri hl. fjvn. og ég höfum báðir bent á, að til þess að sparnaður verði raunhæfur, verður að undirbyggja hann, og í fjárlagaræðu minni tók ég skýrt fram, svo að ég lesi það orðrétt, með leyfi hæstv. forseta:

„Margir eru þeir útgjaldaliðir í þessu frv., sem ríkisstj. telur rétt að reyna að lækka. En slíkt krefst undirbúningsvinnu. Það þýðir ekki að áætla þá lægri í fjárlögum, fyrr en komin er niðurstaða um hvert einstakt atriði varðandi nýja skipun og hvern sparnað það leiðir af sér.“ Síðan segir: „Nokkur atriði skulu þó nefnd hér, sem verður að endurskoða á árinu og ætti að vera hægt að lækka í fjárlögum næsta árs.“

Í sambandi við það vil ég svo enn minna á það, að í undirbúningi er í fjmrn. að koma fastri skipan á þessi mál, hverfa frá þeirri aðferð, sem höfð hefur verið, ég vil segja um áratugi, að vera að hlaupa til og skipa sparnaðarnefnd í þetta og þetta skipti, sem því miður kemur ákaflega lítið út úr, þ.e.a.s. sparnaðarnefndirnar hafa oft gert ýmsar skynsamlegar till., en alveg furðulega lítið orðið úr framkvæmdum. Ráðið til þess hér, eins og reynslan sýnir annars staðar, er sú að koma þarna á fastri skipan, þar sem unnið er að staðaldri að þessum málum, og ég ætla, að flestum sé orðið nauðsynlegt að byggja upp slíka stöðuga starfsemi.

Ég vil svo að lokum aðeins minna enn á það, að það er margyfirlýst stefna ríkisstj. og þeirra flokka, sem að henni standa, að ná hvoru tveggja, annars vegar að afgreiða fjárlögin greiðsluhallalaus og í öðru lagi, að búskapur ríkisins verði einnig greiðsluhallalaus á árinu. Ef samþykktar verða þær brtt., sem fyrir liggja frá fjvn. og meiri hl. hennar nú við þessa umr., mun verða nokkur greiðsluafgangur eða rúmlega 640 þús. kr. á þessu frv. Eins og ég hef tekið fram, er ákaflega mikil óvissa um ýmsa helztu tekjuliði ríkissjóðs á þessu ári, en að því verður auðvitað stefnt, að ekki aðeins fjárlögin verði afgreidd hallalaus, heldur takist einnig að hafa ríkisbúskapinn, ríkissjóðinn hallalausan á árinu.