07.04.1960
Neðri deild: 63. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 2017 í B-deild Alþingistíðinda. (618)

113. mál, Jöfnunarsjóður sveitarfélaga

Guðlaugur Gíslason:

Herra forseti. Í sambandi við það frv., sem hér liggur fyrir á þskj. 274, um jöfnunarsjóð sveitarfélaga, tel ég rétt, að rædd sé á breiðum grundvelli aðstaða sveitarfélaganna í þjóðfélaginu, bæði aðstaða þeirra til þess að afla sér tekna, þ.e.a.s. tekjustofnar þeirra, og einnig og ekki síður þær skyldur, sem þeim eru lagðar á hendur.

Um tekjustofna sveitarfélaganna er hægt að vera mjög stuttorður. Er þar vart um annað að ræða en útsvörin, sem niðurjöfnunarnefnd hvers bæjar- eða sveitarfélags jafnar niður á íbúa byggðarlagsins einu sinni á hverju ári. Mér er ekki kunnugt um, hvenær útsvörin voru fyrst lögleidd, en þau eru, að ég held, búin að vera aðal- eða nær einasti tekjustofn sveitarfélaganna frá ómunatíð. Þegar athugaðar eru þær miklu þjóðfélagsbreytingar, sem orðið hafa hér á landi síðustu áratugina, og þegar alveg sérstaklega eru athugaðar hinar mörgu krókaleiðir, sem ríkisvaldið hefur farið til þess að afla sér tekna með alls konar óbeinum sköttum og tollum, má það næsta undarlegt heita og sýna óvenjulegan þegnskap forráðamanna sveitarfélaganna, hversu rólegir og aðsópslitlir þeir hafa verið í að framfylgja kröfum sínum um nýja og öruggari tekjustofna sveitarfélögunum til handa en útsvörin eru. Þetta er sérstaklega athyglisvert, þegar það er haft í huga, að hv. Alþ, hefur vissulega ekki verið neitt smátækt í alls konar lagasetningu, sem hefur haft stórfelld útgjöld í för með sér fyrir sveitarfélögin, án þess nokkru sinni að sjá þeim fyrir öruggum tekjustofnum til þess að mæta þessum útgjöldum, fyrr en nú við afgreiðslu fjárlaga, þar sem sveitarfélögunum er ætlaður hluti af hinum almenna söluskatti. Um útgjöld sveitarfélaganna gegnir allt öðru máli. Þau hafa vaxið svo að segja með hverju ári, bæði vegna aukinna krafna íbúa byggðarlaganna og svo vegna margháttaðra lagaboða löggjafarvaldsins.

Í upphafi mun fátækraframfærslan hafa verið aðal- eða einustu útgjöld sveitarfélaganna. Henni var þá mætt með niðurjöfnun útsvara eftir efnum og ástæðum á þá aðila í sveitarfélaginu, sem aflögufærir voru. Útsvörin voru því í fyrstu aðeins tilfærsla á fjármunum milli þeirra aðila innan sveitarfélagsins, sem betur voru stæðir, til aðstoðar þeim, sem harðar höfðu orðið úti í lífsbaráttunni, annaðhvort vegna veikinda, missis fyrirvinnu eða af öðrum ástæðum. Meðan svo var, var þetta lítið vandamál og útsvörin einföld leið til þess að jafna þennan aðstöðumun íbúana. En eftir að kauptún og kaupstaðir fóru að myndast, breyttist þetta viðhorf allverulega, bæði vegna þess, að það fólk, sem í kauptúnum og kaupstöðum býr, gerir vaxandi kröfur til forsvarsmanna staðanna til bættrar aðstöðu og meiri þjónustu, og einnig vegna þess, að löggjafarvaldið hefur á undanförnum árum lagt á herðar sveitarfélaganna ýmiss konar álögur með alls konar lagaboðum, eins og ég hef áður bent á. Ég veit satt að segja ekki, hvort menn almennt gera sér grein fyrir þeim fjárhagskröfum, sem á sveitarfélögunum hvíla og þau árlega verða að standa straum af og afla sér tekna fyrir. Ef tekinn er kaupstaður með 4500 íbúum, sem mun láta nærri að vera meðalstærð kaupstaðanna, ef höfuðborg landsins, Reykjavík, er undanskilin, kemur í ljós, að lögbundin og óhjákvæmileg útgjöld þessa bæjarfélags eru um 9 millj, kr. á ári, eða sem næst 2000 kr. á hvern íbúa. Nánar tiltekið eru þetta 10 þús. kr. á hverja fimm manna fjölskyldu. Fjárhagskvaðir þessar, sem eru hin föstu og beinu útgjöld sveitarfélaganna, munu nema um 2/3 hlutum af heildarútgjöldum þeirra, og eru þau þessi helzt, samkv. reikningi þess kaupstaðar, sem ég hef hér lagt til grundvallar:

Í fyrsta lagi kostnaður við stjórn kaupstaðarins. í öðru lagi alþýðutryggingar, þ.e.a.s. framlag til almannatrygginga, sjúkrasamlags, atvinnuleysistrygginga og framlag til eftirlaunasjóðs. Í þriðja lagi útgjöld kaupstaðarins vegna framfærslumála, sem í flestum kaupstöðum mun nú orðið vera mest vegna sjúkrakostnaðar og dvalar fólks á elliheimilum. Þá er það lögboðinn kostnaður vegna fræðslumála, kostnaður vegna heilbrigðis- og lögreglumála, afborgun af rekstrarskuldum og loks ýmis kostnaður, svo sem vegna brunamála, skipulagsmála o.fl. Allt eru þetta föst og óumflýjanleg útgjöld hjá hverju sveitarfélagi, eins og áður er sagt. Auk þess verða svo sveitarfélögin árlega að verja stórfé til uppbyggingar, bæði í sambandi við vegagerð, holræsalagnir, byggingu skólahúsa og annarra opinberra stofnana.

Þegar á allt þetta er litið og ef menn gera sér grein fyrir þeim fjárhagskvöðum, sem á sveitarfélögum hvíla, þarf engan að undra, þó að forráðamenn þeirra hafi undanfarið kvartað yfir því að hafa engan tekjustofn til þess að mæta þessum útgjöldum annan en útsvörin ein. Það er að sjálfsögðu enginn vandi fyrir sveitarstjórnir að ákveða heildarupphæð útsvara við samningu hverrar fjárhagsáætlunar, og það er heldur enginn vandi fyrir niðurjöfnunarnefndir að jafna útsvörum niður á íbúana. En þegar við blasir annars vegar tekjuþörf sveitarfélagsins og hins vegar gjaldgeta þegnanna, er oft vandi að gera þetta á þann veg, að útsvörin séu með góðu móti innheimtanleg. Það, sem gerir útsvörin allt of óörugg sem einasta tekjustofn sveitarfélaganna, er sú staðreynd, að hvað lítið sem út af ber í einu byggðarlagi atvinnulega séð, eru þau nær óinnheimtanleg. Þetta er staðreynd, sem hver einasti aðili, sem við sveitarstjórnarmál fæst, hefur því miður allt of oft rekið sig á. Samdráttur í atvinnu þýðir í öllum tilfellum minnkandi gjaldgetu, ekki einasta launamanna, heldur einnig vinnuveitenda. Það þarf því engan að undra, þó að út af geti brugðið með, að sveitarfélögin verði þess megnug að standa við skuldbindingar sínar eða mæta þeim kröfum, sem til þeirra eru gerðar.

Ég held, að hv. alþm. geti bezt gert sér grein fyrir aðstöðu sveitarfélaganna með því að hugleiða, hversu tryggur fjárhagur ríkisins mundi vera, ef ríkissjóður hefði ekki annað upp á að hlaupa en einn beinan tekjustofn, sem algerlega væri háður afkomu atvinnuveganna og einnig því, hvernig áraði í það og það skiptið. Ég býst við, að aðstaða ríkissjóðs með að inna af hendi lögboðnar greiðslur samkv. fjárlögum yrði oft erfið, ef ekki væri um öruggari tekjustofn að ræða en sveitarfélögin nú verða að láta sér nægja og ætlazt er til að þau komist af með. Allt þetta ber að hafa í huga, þegar athuguð eru eða rædd málefni sveitarfélaganna, og vil ég sérstaklega vekja athygli hv. þm, á þessu.

Ég vil benda á, og ég fullyrði, að vanskil sveitarfélaganna eru í fæstum tilfellum orðin til vegna viljaleysis ráðamanna bæjanna og sveitanna með að standa í skilum um skuldbindingar sínar, heldur fyrst og fremst og ég vil segja fyrir það eitt, að tekjustofn sveitarfélaganna er of óöruggur, hvað lítið sem út af ber, og lánsmöguleikar þeirra mjög takmarkaðir. Þau eru þess vegna því miður sjaldnast þess umkomin að taka á móti nokkrum skakkaföllum, jafnvel þó að um smávægileg og tímabundin skakkaföll sé að ræða. Rekstur sveitarfélaganna er raunverulega ekkert annað en smækkuð mynd af rekstri ríkisins. Til þeirra eru af íbúum hvers staðar gerðar nákvæmlega sömu kröfur og gerðar eru til ríkisins, bæði í sambandi við verklegar framkvæmdir, menningarmál, heilbrigðismál og flest annað, sem nútímaþjóðfélag krefst. Hins vegar er sú leið, sem sveitarfélögunum er ætlað að fara í tekjuöflun, á allt annan veg en hjá ríkissjóði. Auk þess er ríkissjóður betur settur að því leyti, að það er Alþ. eitt, sem ákvarðar útgjöld ríkissjóðs og sér honum þá jafnhliða fyrir tekjum. Sveitarfélögin eru aftur á móti háð því, að löggjafarvaldið ákveði að verulegu leyti útgjöld þeirra og það venjulegast án þess, að nokkuð hafi verið rannsakað, hvort þau hafi nokkra möguleika á að afla sér tekna til þess að standa straum af þessum útgjöldum eða ekki. Ég tel alveg hiklaust, að jafna verði þennan aðstöðumun eftir leiðum, sem hv. Alþ. telur heppilegast.

Frv. það, sem hér er til umr., er án efa spor í rétta átt, en að mínu áliti engin endanleg lausn þessara mála, heldur aðeins góð og raunhæf byrjun á því, sem koma mun. Ég tel þetta nauðsynlegt, ekki eingöngu vegna sveitarfélaganna sjálfra, heldur einnig vegna þjóðarheildarinnar. Algert fjárhagslegt öryggisleysi sveitarfélaganna, eins og nú er, og sífelld samhangandi greiðsluvandræði þeirra er spilling í fjármálakerfi þjóðarinnar og kemur í veg fyrir eðlilega uppbyggingu sveitarfélaganna. Með rólegri yfirvegun og raunhæfum aðgerðum er hægt að koma þessum málum í viðunandi horf, og vil ég leyfa mér að vekja athygli hv. alþm. á, að Alþ. eitt er þess umkomið að gera þær ráðstafanir, sem nauðsynlegar eru til úrbóta. Ég er ekki að biðja um neinar fjárgreiðslur eða ölmusu til handa sveitarfélögunum, heldur það eitt, að fjárhagsgrundvöllur þessara stofnana, sem staðið hafa fastmótaðar í þjóðfélagsskipuninni frá fyrstu tíð, verði treystur svo með bættri aðstöðu til eðlilegrar tekjuöflunar, að þróun sveitarfélaganna geti átt sér stað með eðlilegum hætti, og að þeir menn, sem að þessum málum vinna, eigi það ekki sífellt yfir höfði sér að verða stimplaðir vanskilamenn — af óviðráðanlegum ástæðum oftast og oftast að ósekju.

Í umr. þeim, sem hér hafa orðið í þessari hv. d. í sambandi við frv. til l. á þskj. 273, um bráðabirgðabreyt. á útsvarslögunum, finnst mér of lítils skilnings hafa gætt hjá hv. þm. Framsfl. og Alþb., sem um þetta mál hafa rætt. Því frv. hefur m.a. hvað þetta atriði snertir, þ.e. tekjustofna sveitarfélaganna, verið fundið það til foráttu, að útsvarsstigar þeir, sem þar eru til greindir og ætlaðir eru kaupstöðunum utan Reykjavikur og sveitarfélögunum, væru of háir, og einnig það, að sveitarfélögunum væru gefnar of lausar hendur í sambandi við veltuútsvörin. Ég vil á það benda, að við samningu útsvarsstiganna var í öllum tilfellum haft samráð og samstarf við þá aðila, sem bezt þekkja til þessara mála, og er það álit þeirra, að það, sem þar kemur fram, útsvarsstigarnir, séu, eins og þeir eru lagðir fyrir, algert lágmark til þess að afla sveitarfélögunum þeirra tekna, sem þeim er nauðsynlegt. Ef skerða ætti þessa aðstöðu sveitarfélaganna frekar en gert er í þessu frv., leiddi það ekki til annars en þess, að annaðhvort þau sjálf eða hv. Alþ. yrði að sjá þeim fyrir auknum tekjum með öðrum hætti.

Í sambandi við veltuútsvörin vil ég benda á, að afnám þeirra mundi óhjákvæmilega leiða til um það bil 20% hækkunar á útsvörum einstaklinga í flestum kaupstöðum landsins. Hversu slík ráðstöfun yrði vel þegin af launþegum, sem er langstærsti hópur gjaldenda, a.m.k. í kaupstöðunum, skal ég láta ósagt um. Hygg ég þó, að þeir mundu telja á rétt sinn gengið heldur en hitt og hagur sinn ekki batna.

Ég taldi rétt að láta þessar hugleiðingar um útsvörin koma hér fram, áður en þau verða á ný tekin til umr. í þessari hv. d., eftir að heilbr.- og félmn. hefur skilað áliti sínu.

Í sambandi við frv. það, sem hér liggur fyrir um jöfnunarsjóð sveitarfélaga, vil ég að lokum segja það eitt, að ég fagna því, að það skuli vera fram komið, og vona, að það sé fyrirboði aukins skilnings á því að tryggja betur en nú er fjárhagsgrundvöll sveitarfélaganna. Ég veit, að þetta mun vera skoðun allra þeirra, sem að sveitarstjórnarmálum vinna, enda benda ályktanir bæjarstjórna víðs vegar um landið, sem gerðar hafa verið, eftir að frv. kom fram, til þess, að svo sé. Ég vænti þess, að frv. verði samþ. og afgr. sem lög frá hv. Alþ., án þess að frekari breyt. en orðnar eru á því frá hendi heilbr.- og félmn, verði gerðar.