07.02.1961
Efri deild: 54. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1067 í B-deild Alþingistíðinda. (1052)

124. mál, ríkisábyrgðir

Frsm. meiri hl. (Magnús Jónsson):

Herra forseti. Svo sem nál. þau, sem útbýtt hefur verið frá fjhn., bera með sér, varð n. ekki sammála um afstöðu til þessa frv. Ég hygg, að segja megi þó, að allir nm. séu á einu máli um, að æskilegt sé að setja lög um ríkisábyrgðir, þar sem settar séu almennar reglur um veitingu ríkisábyrgða. Það var hins vegar töluvert veigamikill ágreiningur um ýmis grundvallaratriði málsins, og í tillögum háttvirtra minni hl. n. eru gerðar tillögur um breytingar á svo þýðingarmiklum ákvæðum í frv., að okkur, sem í meiri hl. n. erum, virðist sem með þeim breyt., ef samþykktar yrðu, væri að verulegu leyti dregið úr þýðingu þeirrar löggjafar, sem hér er ætlunin að setja.

Ég þarf ekki að eyða tíma hv. d. í það að fara að rökræða í einstökum atriðum mikilvægi löggjafar sem þessarar, það var gert af hæstv. fjmrh. þegar hann talaði fyrir málinu við 1. umr. þess. Ég get aðeins látið mér nægja að leggja áherzlu á, að það er augljóst mál, að vegna fjárhagslegs öryggis ríkissjóðs er gersamlega útilokað að fylgja áfram þeirri stefnu, sem fylgt hefur verið með veitingu ríkisábyrgða, og þó sérstaklega í sambandi við það litla aðhald, sem verið hefur í sambandi við greiðslur slíkra ábyrgðarskuldbindinga. Þetta verður ljóst, þegar þess er gætt, að ríkisábyrgðir, sem nú eru í gangi, munu nema um 2200 millj. kr. Meginhlutinn af þessu eru sjálfskuldarábyrgðir og ríkissjóður í rauninni gersamlega varnarlaus varðandi það atriði, hvort hann verður að leggja út þetta fé eða ekki.

Reyndin hefur orðið sú, að vanskil á ríkisábyrgðarlánum hafa vaxið stórlega ár frá ári og munu á árinu 1960 vera um 40 millj. kr. Hér er um svo stóran útgjaldalið orðið að ræða hjá ríkissjóði, að fullkomið ábyrgðarleysi væri að gera ekki tilraun til þess að spyrna við fótum og reyna að koma þeim málum í það horf, að ríkissjóður verði ekki fyrir stórfelldum áföllum. Þetta verður sérstaklega erfitt fyrir þá sök, að fyrir fram er aldrei hægt að vita, hversu þungar kvaðir falla á ríkissjóð í sambandi við vanskilin og því í sambandi við afgreiðslu fjárlaga aldrei hægt að hafa nema mjög óljósa hugmynd um það, hvað þessi útgjaldaliður verður stór, enda hefur reyndin jafnan orðið sú, að hann hefur farið verulega fram úr áætlun.

Með þessu frv. er ekki ætlunin á nokkurn hátt að taka fyrir þá mikilvægu aðstoð, sem ríkið veitir með ríkisábyrgðum. Það er vitanlegt, að í mörgum tilfellum hafa ríkisábyrgðir verið forsenda þess, að hægt væri að ráðast í margvíslegar nytjaframkvæmdir í landinu, og vitanlega er ekki ætlunin að fara að setja fótinn fyrir, að slíkt verði áfram gert af hálfu, ríkisins. Hitt vil ég leggja áherzlu á, að ég tel, að það sé algerlega óviðunandi, að aðstoð við þá, sem í erfiðleikum eiga með greiðslu sinna skuldbindinga, sé veitt í því formi, að ríkisábyrgðir séu látnar falla á ríkissjóð. Hér er farið inn á svo hættulega braut og grafið undan ábyrgðartilfinningu hjá þeim aðilum, sem hér eiga hlut að máli, að fara verður inn á nýjar brautir í sambandi við slíka aðstoð.

Ég álít hiklaust, að ef svo háttar, að sveitarfélag eða eitthvert atvinnufyrirtæki, sem þýðingarmikið er talið að geti starfað, getur ekki staðið í skilum með ríkisábyrgðir, þá verði að veita þessu fyrirtæki aðstoð með beinum framlögum, annaðhvort í gegnum atvinnuaukningarfé eða eftir einhverjum öðrum leiðum, en standa fast á því, að allir aðilar greiði sínar ábyrgðarskuldbindingar. Og það er vitanlega alveg fráleit leið; sem því miður hefur oft verið farið inn á, að ríkisábyrgðir hafa beinlínis verið veittar á lánum, sem fyrir fram er vitað að verður ekki staðið í skilum með. Í slíkum tilfellum á hiklaust að veita aðstoð í öðru formi og á þann hátt, að það sé ekki — ég vil segja — jafnniðurlægjandi fyrir þann, sem aðstoðina á að fá, að hann skuli þannig opinberlega vera gerður vanskilamaður. Á allan hátt hlýtur það að vera fyrir báða aðila málsins, bæði þann, sem er skuldari, og þá ekki síður fyrir ríkið, miklum mun hagkvæmara að veita slíka aðstoð með beinum fjárhagsstuðningi eða fyrirgreiðslu um lánsfé með öðrum hætti en að reikna beinlínis með því, að ábyrgðir séu látnar falla á ríkissjóð.

Við þekkjum vafalaust öll einnig ýmis dæmi þess, hversu illa þetta hefur verkað, ekki sízt í ýmsum sveitarfélögum, þar sem vitað er, að sumir standa ekki í skilum árum saman með sínar skuldbindingar, aðrir á næstu grösum eru að reyna að standa í skilum og vilja ekki nema a.m.k. í ýtrustu neyð verða vanskilamenn. En þessi venja að láta það gott heita og ákúrulaust vera, að ekki sé staðið í skilum, verkar að sjálfsögðu beinlínis þannig, að það dregur úr áhuga annarra til að standa skil á sínum skuldbindingum. Þetta þekkjum við vafalaust öll ýmis dæmi um.

Ég hygg því, að það sé í allra þágu, að út af þessari braut verði farið, það verði áfram að sjálfsögðu stuðlað að uppbyggingu þjóðnýtra framkvæmda með ríkisábyrgðum, en þar sem ekki sé hægt að standa í skilum, verði að taka þau mál alveg sérstökum tökum og gera sér grein fyrir því hverju sinni, með hverjum hætti á að hlaupa þar undir bagga. Á þessum grundvelli er þetta frv. byggt. Það er gert ráð fyrir því, að ríkisábyrgðir verði veittar áfram, svo sem verið hefur, en þó eftir föstum reglum, og m.a. sérstaklega lögð áherzla á það, að þegar um vanskil verði að ræða, þá verði ríkisábyrgðir ekki veittar aftur, fyrr en þau vanskil eru komin í lag, annaðhvort með því, að skuldin hafi veríð greidd, eða þá að samið hafi verið við fjmrn. um greiðslu skuldarinnar með einhverjum ákveðnum hætti.

Ég skal með fáum orðum gera grein fyrir brtt. þeim, sem meiri hl. fjhn. flytur. Ég mun svo, eftir að hv. minnihlutamenn hafa talað fyrir sínum till., eftir því sem ástæða þykir til, víkja að þeim athugasemdum, sem koma fram í þeirra till. Brtt. þær, sem meiri hl. flytur á þskj. 329, breyta í engu meginkjarna frv., en þó þykir rétt að leggja til, að slíkar breytingar verði gerðar, af þeim ástæðum, sem ég skal nú í fáum orðum gera grein fyrir.

Í fyrsta lagi er lagt til, að breytt sé orðalagi 3. gr., þar sem sagt er, að ríkissjóður megi ekki ganga í ábyrgð, nema sett sé næg trygging að dómi fjmrh. Það sýnist vera veruleg hætta á því, að í ýmsum tilfellum, t.d. ekki sízt þar sem um sveitarfélög er að ræða, kunni að vera mjög erfitt um vík að setja fullnægjandi tryggingar, þannig að næg trygging geti talizt. Það hefur mjög verið tíðkað í sambandi við tryggingar sveitarfélaga fyrir ríkisábyrgðarlánum, að það hafa verið veðsettar eignir og tekjur sveitarfélagsins. Nú hygg ég, að þessi veðsetning út af fyrir sig fái ekki staðizt í þessu formi. En þetta stafar m.a. af því, að í mörgum tilfellum er ákaflega erfitt um vik að setja ákveðnar tryggingar, þegar um lántöku sveitarfélaga er að ræða. Það þykir því vera rétt að hafa nokkru rýmri hendur fyrir fjmrh. í þessu efni og að breytt verði um orðalag á greininni, þannig að sett verði í staðinn: „þær tryggingar, sem fjmrh. metur gildar“, og verði þá að dæma það hverju sinni, að hve miklu leyti er auðið fyrir sveitarfélag að setja fullgildar tryggingar. En eins og orðalag greinarinnar er í frv., mundi naumast vera hægt fyrir fjmrh. að veita ríkisábyrgð, ef trygging væri ekki talin næg.

Þá er í öðru lagi lagt til að gera þá breytingu á 4. gr. varðandi áhættugjald ríkissjóðs, að fellt er niður hið árlega gjald af sjálfskuldarábyrgðarlánum, þannig að gert er ráð fyrir um leið að hækka upphaflega gjaldið úr 1% í 11/2 %, því að eðlilegt er að sjálfsögðu, að það sé nokkru hærra gjald fyrir sjálfskuldarábyrgðir heldur en einfaldar ábyrgðir. Gjald þetta er ekki meira en það, sem venja er að tekið sé fyrir bankaábyrgðir, og raunar þó mínna, því að þar mun einnig vera um árleg gjöld að ræða, og miðað við þá miklu áhættu, sem ríkissjóður hefur af þessum ábyrgðum, þykir ekki vera ástæða til annars en eitthvert smávægilegt gjald sé greitt, hliðstætt því og þegar bankaábyrgðir eru veittar. Þegar gjald þetta er greitt aðeins í eitt skipti fyrir öll, verður þetta, eins og menn augljóslega geta reiknað út, ekki tilfinnanlegt, en getur þó dregið sig nokkuð saman, þegar um stórfelldar heildarupphæðir er að ræða.

Þá er lagt til, að í stað orðanna í 5. gr., að fá þurfi sérstaka heimild Alþingis til þess að fella undan að ganga að tryggingu fyrir ábyrgðarláni, þá verði því breytt á þann veg, að það verði látið nægja að fá heimild fjvn. þingsins, því að það sýnist vera nokkuð mikið í lagt að ætla að fara fyrir Alþingi og fá formlega samþykki þess fyrir því, að undan megi falla að ganga að tryggingu, og mundi það þá næstum geta jafngilt því, að slíkt yrði talið ófært og að í öllum tilfellum yrði að ganga að tryggingunni. Það er ekki meiningin með þessari löggjöf að setja slíkt ákvæði, sem gersamlega útiloki, að frestað sé að ganga að tryggingum. Það verður að metast að sjálfsögðu hverju sinni og því nauðsynlegt, enda þótt það að sjálfsögðu eigi að vera meginregla, að þá sé nú opin leið til þess að láta undan falla að ganga að tryggingu, a.m.k. einhvern tíma, ef aðstæður eru slíkar, að það er talið skapa of mikla hættu fyrir viðkomandi starfsemi eða viðkomandi sveitarfélag, ef slíkt yrði skilyrðislaust gert.

Þá er loks fjórða brtt. n., sem er í nokkuð nánu samræmi við þá brtt., sem ég lýsti, að gert er ráð fyrir því, að í stað 3 manna nefndar, sem kosin sé af fjvn. Alþingis úr hennar hópi, verði fjvn öll látin fjalla um þau efni, er segir í 9. gr. frv., en það er um það, hvernig fara skuli með þær ríkisábyrgðir, sem þegar eru fallnar á ríkissjóð. Vegna ákvæða 3. gr. um, að ekki megi takast á hendur ábyrgð fyrir aðila, sem er í vanskilum með ríkisábyrgðarlán, þá er augljóst, að það er óumflýjanlegt annað en taka til sérstakrar meðferðar öll þau ríkisábyrgðarlán, sem eru nú í vanskilum, og það þarf að gerast sem allra skjótast, því að eftir að lögin eru farin að verka sjálf, leiðir af ákvæðum þeirra, að það verður hverju sinni að takast til meðferðar af ráðuneytinu, hvernig fara eigi með vanskil, sem verða eftir gildistöku laganna. Þar sem hér er fyrst og fremst um fjárhagsmál ríkisins að ræða, þykir eðlilegt, að fjvn. Alþingis, sem mest hefur um þau mál að fjalla hér í þingi og er sá aðili, sem þau hefur fyrst og fremst með höndum, þegar fjmrn. er undanskilið, fari með ákvörðun í þessu efni. Þó er lokaákvörðun um það fengin fjmrh. Og svo strangar reglur eru hér settar, að fjvn. verði að vera öll sammála, til þess að heimilt sé að gefa eftir skuld. Ástæðan til þessa stranga ákvæðis er sú, að það er á engan hátt heppilegt fyrir skuldara að fá eftirgjöf á skuld, ef það getur valdið ágreiningi og deilum síðar og jafnvel opinberlega komið til orðahnippinga út af því. Það er talið, að slíkt eigi ekki að gera, nema það sé svo augljóst sanngirnismál, að ekki geti verið um það ágreiningur. Ég held því, að þó að það sé nokkuð strangt að ákveða, að einn maður í 9 manna nefnd geti stöðvað slíka samþykkt eða meðmæli, þá sé eftir öllum atvikum málsins samt eðlilegt, að sá háttur sé á hafður. Með því móti er tryggt, að fulltrúar allra flokka þingsins standi að slíku og geta þá ekki komið fram með gagnrýni um það, að ríkisstj. eða stjórnarlið sé þar á einn eða annan hátt að ívilna skjólstæðingum sínum umfram aðra.

Ég sé ekki ástæðu til, herra forseti, að eyða fleiri orðum að málinu á þessu stigi, en meiri hl. fjhn. leggur til, svo sem segir á þskj. 328, að frv. verði samþykkt með þeim breytingum, sem ég hef hér lýst.