21.03.1961
Neðri deild: 79. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1117 í B-deild Alþingistíðinda. (1075)

124. mál, ríkisábyrgðir

Frsm. meiri hl. (Birgir Kjaran):

Herra forseti. Eins og sjá má á nál. þeim, sem útbýtt hefur verið í d. frá fjhn., hefur n. ekki orðið sammála um einstök atriði frv. þessa né afgreiðslu málsins í heild. Sá ágreiningur byggist þó ekki á því, eftir því sem fram kom í n., að deildar væru meiningar um, að þörf væri á slíkri löggjöf eða löggjöf um þetta efni, heldur lá til grundvallar efniságreiningur varðandi einstaka þætti frv., sem minni hlutarnir munu gera grein fyrir frá sínum bæjardyrum og ég sé ekki ástæðu til að rekja hér nánar. Ég mun því einskorða mig við að fara fáum orðum almennt um efni frv. og lýsa skilningi okkar í meiri hl. á þeim ástæðum, sem við teljum liggja til grundvallar fyrir nauðsyn þessarar löggjafar, og þá jafnframt leitast við að gera grein fyrir eðli hennar og tilgangi.

Í nútímaþjóðfélagi, sem er í örri framþróun og þar sem mörg viðamikil, aðkallandi og fjárfrek viðfangsefni kalla að, telur hið opinbera, þ.e.a.s. ríkið, skyldu sína að stuðla að því að leysa eftir getu ýmis vandamál, enda þótt verkefnin verði e.t.v. hverju sinni ekki beinlínis talin tilheyra verksviði ríkisins, heldur fremur úrlausnarefni annarra aðila í þjóðfélaginu, einstakra félagsheilda eða einstaklinganna sjálfra. Þessi fjárhagslega aðstoð eða fyrirgreiðsla ríkisins getur að jafnaði verið með fernu móti: Í fyrsta lagi bein fjárframlög ríkisins, þ.e.a.s. beinir, opinberir styrkir, í öðru lagi eignarhlutdeild ríkisins, i þriðja lagi opinber lán og svo í fjórða lagi ríkisábyrgðir, og það er einmitt um þetta síðast talda atriði, sem það frv., sem hér liggur fyrir, fjallar.

Ábyrgð ríkisins á lánum fyrir annan aðila hafa tíðkazt hér á landi um langt skeið. Slíkra ábyrgða er í fyrsta sinn getið í ríkisreikningnum fyrir árið 1932 og námu þá um 15 millj. kr., en þó mun þetta fyrirbæri vera töluvert eldra í íslenzkum ríkisbúskap. Á síðustu áratugum hefur veiting ríkisábyrgða mjög farið í aukana. Þær hafa aðallega verið veittar fyrir lánum, sem tekin hafa veríð í fyrsta lagi til öflunar á framleiðslutækjum til sjávar og sveita, í öðru lagi fyrir lánum til samgöngubóta, í þriðja lagi fyrir lánum til raforkumála og í fjórða lagi fyrir lánum til bygginga og félagsmála. Og lántakarnir, sem þessara ábyrgða hafa verið aðnjótandi, hafa ýmis verið sveitarfélög og bæjarfélög, samvinnufélög, hlutafélög, almenn félagasamtök og stofnanir og svo einstaklingar. Svo mjög hefur nú þessi starfsemi ríkissjóðs færzt í aukana, að í árslok 1959 eru á ríkisreikningnum taldir um 290 aðilar, sem ríkið stendur þá í um 1400 ábyrgðum fyrir, og samkv. upplýsingum í framsöguræðu hæstv. fjmrh. nam upphæð ríkisábyrgða 1. okt. s.l. 2336 millj. kr. Til þess að gera þessa mynd skýrari má geta þess, að ábyrgðarskuldbindingar ríkisins eru þannig orðnar um 50% hærri en áætlaðar tekjur ríkisins samkv. fjárlagafrv. fyrir árið 1961, og má það eitt segja sína sögu.

Það orkar þó sannarlega ekki tvímælis, að þessi fyrirgreiðslustarfsemi ríkisins hefur ýtt mörgum nytjafyrirtækjum úr vör og gert mörgum fært að lyfta stærri tökum en ella hefði verið á færi félagsheilda eða einstaklinga og þannig greitt fyrir hraðari efnahagslegri og félagslegri framvindu í landinu. En hinu er aftur á móti ekki að neita, að þróun síðustu ára á þessu sviði hefur vakið nokkrar áhyggjur manna. Í fyrsta lagi vaknar nefnilega sú spurning, hvort ekki séu einhver eðlileg takmörk fyrir því, í hve ríkum mæli hið opinbera megi takast á hendur ábyrgðir fyrir aðra án þess með því að skerða eigið lánstraust og lánamöguleika og þá um leið möguleikana til þess að rækja þau verkefni, sem ríkinu sjálfu eru lögð á herðar af löggjafanum, því að eins og prófessor Ólafur Jóhannesson segir í bók sinni, Stjórnskipan Íslands, á bls. 313, með leyfi hæstv. forseta, „ábyrgðarskuldbinding er skilyrt skuld, sem setja verður á bekk með lántöku og skuldastofnun.“ Það verður því samkv. þessari skilgreiningu varla vefengt, að ábyrgðarskuldbindingar rýra lántökumöguleika þess, er ábyrgð veitir, og þeim mun meir rýrna lántökumöguleikarnir, því hærri og fleiri sem ábyrgðirnar eru, sem viðkomandi gengur í.

Þær tölur, sem ég hef nefnt, benda ótvírætt f þá átt, að ekki hafi almennt verið gætt hófs sem skyldi við veitingu ríkisábyrgða á liðnum árum og kunni þær því að vera á vegi með að vaxa út yfir þau takmörk, sem eðlileg og hagstæð geta talizt ríkinu sjálfu. Er ég með þessu þó alls ekki að varpa sök á neina eina ríkisstj. eða neinn stjórnmálaflokk, heldur aðeins að benda hér á almenna þróun málanna.

Það, sem er þó sýnu kviðvænlegra en vöxtur ábyrgðarskuldbindinganna sjálfra, er sú mikla aukning á vanskilum á greiðslu þeirra lána, sem ríkið hefur gerzt ábyrgt fyrir. Á árunum 1950–59 greiddi ríkið vanskilaábyrgðir að upphæð 140 millj. króna og í 20. gr. fjárlagafrv. fyrir árið 1961 eru áætlaðar 38 millj., sem að sögn munu þó fremur verða 40 millj. kr., til greiðslu á vanskilaábyrgðum. Hefur ríkið þannig tekið á sínar herðar á þessum eina áratug um 180 millj. kr. vegna vanskilaábyrgða. Þessi upphæð samsvarar hvorki meira né minna en um 80% af þeirri upphæð, sem íslenzka ríkið áætlar að greiða af öllum sínum eigin skuldum, innlendum og erlendum, á árinu 1961, og það er einmitt í þessum vanskilaábyrgðum, sem höfuðmeinsemd núv. ríkisábyrgðakerfis felst, og það er einmitt á þessum vettvangi, sem umræddu frv. er ætlað að miða til bóta.

Með veitingu ríkisábyrgða, sem ekki eru greiddar, er þingið nefnilega að vissu leyti að afsala sér hluta fjárveitingavaldsins, því að ríkissjóður verður í þessum tilfellum nauðugur viljugur að leggja beint fram fjármuni, sem þingið hefði alveg eins og jafnvel fremur viljað verja á einhvern annan veg. Þessar óforvarandis greiðslur ríkissjóðs geta og haft truflandi áhrif á fjárlög og fjárhag ríkisins í heild, séu áföllin stór, því að þótt fjárlög séu samin hallalaus, geta óáætlaðar vanskilaábyrgðagreiðslur myndað halla á rekstri ríkisbúskaparins. Á hinn bóginn leiða svo þessi vanskil til þess, að skilamönnunum er refsað, því að tekna verður að afla til þess að greiða ábyrgðarskuldbindingarnar, og verður ríkið þá ósjaldan einmitt að grípa til nýrra skattahækkana.

Val á framkvæmdum, sem veita skuli ríkisábyrgð fyrir, getur vissulega verið viðkvæmt og vandasamt mál, sérstaklega eins og hér háttar til, þar sem skortur er á fjárfestingarsjóðum og mörg verkefni bíða, bæði þjóðfélagslega arðgefandi og líka hin, sem óarðgæf eru, en engu að síður nauðsynleg. En þessi vandi verður þó ekki til langframa leystur með því að skjóta sér á bak við ábyrgðarskuldbindingar, sem lenda í vanskilum og ríkið verður að greiða. Séu viðfangsefnin þannig vaxin, að þau muni fyrirsjáanlega ekki geta staðið undir sér sjálf eða staðið við ábyrgðarskuldbindingar sínar, verður, sé um nauðsynjaframkvæmdir að ræða, að finna fyrir fram, áður en í þau er ráðizt, einhverja aðra leið til fjáröflunar en ábyrgðarheimildir ríkisins, sem fyrir fram er vitað að lántaki getur ekki staðið við. Þarna er vissulega um verkefni að ræða, sem leysa þarf. En það er ekki verkefni né tilefni þessa frv. Það þarf að leita annarra leiða, myndunar e.t.v. sérstakra sjóða, sem miða starfsemi sína við slík ákveðin verkefni. Einnig gætu menn hugsað sér nýtingu atvinnubótafjár til slíkra framkvæmda. En einhver önnur úrræði verður að finna en ríkisábyrgðir, sem fyrirsjáanlega er ekki hægt að standa við.

Þróun þessara ríkisábyrgðamála mun nú sem komið er hér á landi vera sú, að flestum mun vera ljóst, að staldra verður við og reyna að koma þessum hluta fjármálakerfisins í fastara og tryggara form. Slík þróun sem þessi er ekkert einsdæmi fyrir Ísland. Hún er þekkt víðar annars staðar. T.d. hafa Bretar orðið í sinni löggjöf að setja þröngar skorður við ríkisábyrgðum, Ítalir hafa einnig átt við erfiðleika að stríða á þessu sviði, og þegar árið 1927 settu Þjóðverjar mjög ákveðna og ýtarlega löggjöf um ríkisábyrgðir sökum þeirrar slæmu reynslu, sem þeir höfðu einmitt orðið fyrir af vanskilaábyrgðum, sem féllu á þýzka ríkið. Hér er því sem sagt um svipað viðfangsefni að ræða og aðrar þjóðir hafa orðið að leysa, og margar þeirra hafa einmitt leyst það með mjög svipuðum aðferðum og lagt er til með því frv., sem hér liggur fyrir.

Tilgangurinn með frv. þessu er sem sagt á engan hátt að hverfa frá því, að ríkið veiti ábyrgðir með eðlilegum hætti til nauðsynlegra framkvæmda, enda gagnsemi þeirra fyllilega viðurkennd, heldur er markmið þess í stuttu máli sagt í fyrsta lagi að gera hreint borð varðandi þær vanskilaábyrgðir, sem ríkið hefur orðið að taka á sig, í öðru lagi að koma á fastari og hófsamari reglum um ábyrgðaveitingar, í þriðja lagi að kanna jafnan greiðslugetu og nauðsyn lántaka betur en gert hefur verið hingað til, áður en ákvörðun er tekin um veitingu ábyrgðarinnar, og í fjórða lagi að bæta sjálft aðhaldið með endurgreiðslu á ábyrgðarlánunum. Öll virðast þessi atriði vera þannig vaxin, að ekki ætti að þurfa að vera um þau ágreiningur, og þessi og enginn annar er megintilgangur þessa frv. Þess vegna vill meiri hl. fjhn. mæla með því við hv. d., að þetta frv. verði samþykkt óbreytt.