23.02.1961
Neðri deild: 68. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1156 í B-deild Alþingistíðinda. (1094)

180. mál, Seðlabanki Íslands

Frsm. meiri hl. (Birgir Kjaran):

Herra forseti. Fjhn. d. hefur haft frv. þetta til meðferðar og athugað efni þess rækilega, aflað ýmislegra upplýsinga og rætt málið á fjölmörgum fundum. N. hefur klofnað í málinu. Hv. 1. þm. Norðurl. v. er frv. andvígur og mun skila séráliti og leggur til, að frv. verði fellt. Aðrir nm. eru meginstefnu frv. samþykkir. Þó hefur hv. 4. þm. Austf. sérstöðu varðandi nokkur atriði frv. og mun því skila sérstöku nál. Allir hafa nm. hins vegar orðið sammála um nokkrar minni háttar breyt. á frv., sem fram koma á þskj. 407, og mun ég síðar gera grein fyrir þeim.

Þar sem það teljast jafnan þýðingarmikil kapítulaskipti í sögu peningamála hverrar þjóðar, þegar stofnað er til sjálfstæðs seðlabanka, þykir mér hlýða að fara um mái þetta nokkrum almennum orðum, jafnframt því sem skýringar verða gefnar um efni frv., nú þegar því er skilað úr nefnd.

Seðlabankar eru um þriggja alda gamalt fyrirbæri. Fyrsti banki þessarar tegundar var stofnaður í Stokkhólmi árið 1656. Næstur að aldri og nafnfrægastur er Bank of England, sem stofnaður var 1694. Síðan rak hver seðlabankastofnunin aðra í grannlöndum okkar, Þýzkalandi, Noregi og í Danmörku. Þar var að vísu nokkur tröppugangur á málinu, því að fyrst í stað var seðlaútgáfa þar í höndum einkabanka, síðan í höndum ríkisbanka, sem varð gjaldþrota í byrjun fyrri aldar, en árið 1818 var National-bankinn stofnaður. Þetta eru nokkrir áfangar í sögu seðlabankanna í grannlöndum okkar í Evrópu. Sameinkenni þessarar þróunar hefur verið það, að alls staðar hefur verið talið nauðsynlegt að stofna til sjálfstæðrar peningastofnunar, er annaðist peningaútgáfu landsmanna, seðlabanka, sem víðast hvar hafa verið reknir sem ríkisbankar.

Hér á landi varð þróun mála á þessu sviði að vonum mun seingengari. Á komandi sumri eru liðin 75 ár síðan fyrsti íslenzki bankinn, Landsbanki Íslands, tók til starfa. Hann var þó ekki seðlabanki í eiginlegri merkingu þess orðs. Fyrsti íslenzki seðlabankinn var hins vegar, svo sem kunnugt er, Íslandsbanki, sem tók til starfa árið 1904 og hafði seðlaútgáfuréttindi þar til 1921. En Landsbankinn fékk þá upp úr því, eða 1924, seðlaútgáfuréttindi að hluta, en að öllu leyti árið 1927. Í hartnær fjóra áratugi eða allt frá því að Íslandsbanki missti seðlaútgáfuréttinn hefur verið um það deilt hér á landi, með hvaða hætti seðlaútgáfu landsmanna yrði haganlegast fyrir komið. Hafa þar aðallega verið þrjár skoðanir uppi, að Landsbankinn annaðist seðlaútgáfuna ásamt öðrum störfum sínum sem viðskiptabanki, í öðru lagi, að seðlabanki starfaði sem deild innan Landsbankans, og svo í þriðja lagi, að stofnað yrði til algerlega sjálfstæðs seðlabanka í landinu. Síðasta hugmyndin hefur átt mjög og stöðugt og ört vaxandi fylgi að fagna, enda öll þróun málsins beinzt í þá átt. Og nú mun svo komið, að óhætt er að fullyrða, að efnislega er enginn ágreiningur um, að reka beri hér á landi sem annars staðar seðlabanka, algerlega sjálfstæða stofnun, og um að það lokaspor verði stigið fjallar það frv., sem hér liggur fyrir og horfur eru á að samþ. verði á þessu þingi. Er það vel farið, því að í sæmílega þróuðu efnahagskerfi hlaut það til lengdar að vera ekki aðeins óeðlilegt, heldur og óheppilegt fyrirkomulag að hafa undir sama hatti svo ólíkar stofnanir í eðli sínu sem seðlabanki, banki bankanna, er og venjulegur viðskiptabanki. Sjónarmið þeirra geta oft og tíðum verið gagnólík, þar sem viðskiptabankinn er fyrst og fremst einn þáttur viðskiptalífsins og lýtur lögmálum þess og kröfum, en seðlabankinn er hins vegar tæki til þess að stjórna peningakerfinu, efnahagskerfi eins lands. Seðlabankinn er sem sé einn armur ríkisvaldsins, samtímis því sem hann er ráðgjafi ríkisstj. um fjármál, peningamál og efnahagsmál þjóðarinnar almennt.

Um stöðu seðlabanka í þjóðfélaginu hefur að vísu oftlega verið deilt víða um lönd, hvort hann eigi að reka algerlega óháða efnahagsmálapólitík eða vera algerlega háður ríkisvaldinu. Í þessu frv. um Seðlabanka Íslands er farið nokkurt bil beggja. Bankanum, bankastjórninni er tryggt ákveðið sjálfstæði, en þó viðurkennt, að til frambúðar beri nauðsyn til, að Seðlabankinn styðji að framgangi þeirrar efnahagsmálastefnu, sem ríkisstj. landsins rekur á hverjum tíma. Virðast og nú allir stjórnmálaflokkarnir hér á landi vera á einu máli um þetta efni. Um hlutverk Seðlabankans, sem rakið er í 3. gr. frv., munu skoðanir stjórnmálaflokkanna trúlega ekki heldur í höfuðatriðum stangast mjög á, enda felst meginkjarni þeirra í jafnsjálfsögðum hlutum og að bankinn á að annast seðlaútgáfuna, að vinna að því að peningamagn í umferð sé hæfilegt, miðað við, að verðlag haldist stöðugt og framleiðslugeta atvinnuveganna sé hagnýtt á sem fyllstan og hagkvæmastan hátt, að annast gjaldeyrisviðskipti við önnur lönd og varðveita gjaldeyrisvarasjóð landsmanna, að annast bankaviðskipti ríkissjóðs, ákveða forvexti og að vera banki annarra banka, svo að nokkuð sé nefnt.

Ágreiningurinn, að svo miklu leyti sem hann kann að vera fyrir hendi, snýst því að mínu viti ekki um meginatriðin, stöðu Seðlabankans í þjóðfélaginu eða hlutverk hans, heldur um nokkur smærri atriði, og er mér þó nær að halda, að sum þeirra ágreiningsatriða séu á misskilningi byggð eða óþarflegri tortryggni. Þau atriði þess eðlis, sem mig rekur minni til að rædd hafi verið í fjhn., eru eftirfarandi: bankaeftirlitið, innistæðubindingin og verðbréfaeign peningastofnana. Mun ég víkja að hverju þeirra fáum orðum.

Í 10. gr. frv. er gert ráð fyrir,. að komið verði á fót almennu bankaeftirliti, sem líti eftir starfsemi banka, sparisjóða og innlánsdeilda samvinnufélaga, og er hlutverk þess að fylgjast með, að innlánastofnanir fylgi lögum og reglum, sem hverju sinni gilda um starfsemi þeirra. Hér er hreint ekki um neina grundvallarnýjung að ræða. Áður var hér til bankaeftirlit, og um langt áraskeið hefur starfað eftirlit með sparisjóðum. Í öllum löndum með sæmilega fullkomið bankakerfi hefur slíkt almennt bankaeftirlit verið starfandi lengi vei. Mér er t.d. kunnugt um, að þess háttar stofnun hefur verið rekin í Þýzkalandi allt frá árinu 1908. Hér er því aðeins um það að ræða að gera þá reglu, sem gilt hefur um sparisjóðina eina hér á landi, að almennri reglu og færa kerfi okkar í heild til samræmis við það, sem tíðkast í öðrum löndum, sem svipað eru á vegi stödd og við í þróun peningamála. Varðandi hins vegar þá athugasemd, að óeðlilegt sé að láta slíkt eftirlit einnig taka til innlánsdeilda samvinnufélaganna, má geta þess til fróðleiks, að öðrum þjóðum, sem lengri reynslu hafa en við í þessum efnum, finnst þetta sjálfsagður hlutur, því að t.d. í Þýzkalandi, þar sem slíkar innlánsstofnanir á samvinnugrundvelli eru gamalgrónar, hefur verið starfandi sérstakt bankaeftirlit með þeim frá árinu 1864 og mér vitan-. lega aldrei verið tortryggt, heldur talið frekar til öryggis viðkomandi stofnunum en þeim til skaða.

Þá er það ákvæðið um innistæðubindinguna. Í 11. gr. frv. kveður á um heimild Seðlabankans til þess að ákveða, að innlánsstofnanir eigi á reikningi í Seðlabankanum tiltekinn hundraðshluta af innistæðufé sínu, allt að 15–20%. Um þetta heimildarákvæði er tvennt að segja: 1) Það, er almennt viðurkennt, að eitt höfuðverkefni Seðlabankans er að ákvarða peningamagnið í þjóðfélaginu og samhæfa það eðlilegri og heilbrigðri þörf atvinnulífsins. Peningamagnið verður því stundum að auka og stundum að minnka. Aðaltækin til þess að fá slíku áorkað eru ákvörðun forvaxta, kaup á verðbréfum og binding innistæðna, og þetta heimildarákvæði getur því verið seðlabanka nauðsynlegt. 2) Hér er ekki heldur um neitt nýmæli að ræða, því að í eldri lögum voru sams konar ákvæði, en þó miklum mun víðtækari, því að þar var heimild Seðlabankans til innistæðubindingar ekki bundin neinu hámarki, eða ef eitthvað er, ætti þá sú breyting, sem þetta frv. felur í sér, að vera bönkum, sparisjóðum og öðrum peningastofnunum aukin trygging fyrir því, að þeim verði ekki ofgert af hálfu Seðlabankans.

Þá var það þriðja atriðið, skylda peningastofnana til verðbréfaeignar. Í 12. gr. frv. er Seðlabankanum heimilað að ákveða, að innlánsstofnanir skuli eiga allt að 10% af innistæðum sínum í ríkistryggðum eða öðrum tryggum verðbréfum. Þessi regla hefur fram til þessa gilt um alla viðskiptabankana og er nú færð út til sparisjóða og innlánsdeilda. Mestri furðu gegnir að mínu viti, að þetta ákvæði, einmitt þetta ákvæði, skuli sæta ámæli, því að hér er aðeins um öryggisráðstöfun fyrir lánastofnunina sjálfa að ræða, og vill vafalaust enginn þeirra, sem fram til þessa hafa lotið þessum reglum, af henni sjá. Með þessum hætti myndast nefnilega hjá lánastofnunum nokkurs konar varasjóðir, sem fyrirbyggja, að þær láni um of út, og þær geta gripið til, þegar árstíðarsveiflur verða á viðskiptum þeirra og þegar viðskiptaárferði versnar, því að gegn nefndum verðbréfum geta þær, innlánsstofnanirnar, fengið lán í Seðlabankanum til þess einmitt að kljúfa erfiðleikana og komast yfir þá.

Ég tel að sinni ekki ástæðu til þess að gera frekari grein fyrir efni þessa frv., enda hefur það verið svo ýtarlega skýrt í framsöguræðu hæstv. viðskmrh. við 1. umr. þessa máls hér i deildinni.

Að lokum vil ég aðeins með örfáum orðum geta um þær brtt., sem n. hefur orðið sammála um að bera fram og eru á þskj. 407.

Fyrsta breytingin er við 4. gr., að í stað orðsins „Seðlabankanum“ í 2. málsl. komi: Seðlabankastjórn. — Þótti þetta greinilegra, þar sem í upphafi greinarinnar er talað um Seðlabankann, sem skilja má sem bankastjórn og bankaráð sameiginlega, en í nefndum málslið er raunverulega aðeins átt við bankastjórnina eina, en ekki bankaráðið. Af sömu ástæðu og til samræmis breytist orðið „hann“ í „hún“ í 3. málslið.

Varðandi aðra brtt. um síðasta lið 1. mgr. 28. gr., að hún falli niður, er það að segja, að þar sem þeirri meginreglu er fylgt í frv., að flokkar hafi áhrif á kjör bankaráðsmanna í hlutfalli við þingfylgi sitt, þá þótti óeðlilegt, að Alþingi kysi að nýju menn, hvort heldur aðalmenn eða varamenn í bankaráð, ef þeir féllu frá á kjörtímabilinu, því að það gæti breytt styrkleikahlutföllum innan bankaráðsins. Þótti nm. nægilegt öryggi, að varamaður er kosinn fyrir aðalmann og taki hann þá sæti aðalmanns, ef sá síðarnefndi félli frá. Ef hins vegar báðir féllu frá, var það mat n., að þá bæri þingflokkunum að leysa það mál sameiginlega með þeim hætti, að styrkleikahlutföll flokkanna í bankaráði röskuðust ekki af þeim ástæðum.

Meiri hl. fjhn. telur, að með þessu frv. sé veigamikið og vonandi farsælt spor stigið í þróunarsögu íslenzkra banka- og peningamála, og mælir því með, að hv. d. samþykki þetta frv. með þeim brtt., sem nefndin flytur í heild.