17.02.1961
Efri deild: 62. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1393 í B-deild Alþingistíðinda. (1494)

173. mál, sveitarstjórnarlög

Ólafur Jóhannesson:

Herra forseti. Ég hef leyft mér að bera fram nokkrar brtt. á þskj. 335 við þetta frv. til sveitarstjórnarlaga, sem hér liggur fyrir. Þessar brtt. eru flestar veigalitlar í sjálfu sér og skýra sig að mestu sjálfar. Ég gat því miður ekki verið við umr. hér í gær, en mér skilst nú, að hv. n. hafi að mestu tekið afstöðu til þessara brtt. og fundið þær margar eða flestar léttvægar. Það er þess vegna kannske ástæðulítið, að ég fari að fylgja þeim úr hlaði, og orðið úrhættis. En samt sem áður langar mig nú til þess að segja nokkur orð um þær, og þá um leið, úr því að ég tók til máls á annað borð í þessu máli, þá langar mig til þess að segja aðeins örfá orð almennt um það frv. til sveitarstjórnarlaga, sem hér liggur fyrir.

Eins og tekið var fram í framsögu á sínum tíma, felur frv. fyrst og fremst í sér samsteypu og samdrátt ýmissa ákvæða um sveitarstjórn, sem nú eru í mörgum lögum, svo sem í sveitarstjórnarlögum, hinum ýmsu bæjarstjórnarlögum, lögum um sveitarstjórnarkosningar o.s.frv., en jafnframt er þó hér um ýmiss konar lagabreytingar að ræða, bæði nýmæli, brottfellingu eldri ákvæða og breytingu á eldri ákvæðum. Það má nú segja, að slík samsteypa margra laga horfi til hagræðis, ef um samkynja málefni er að ræða. Það liggur t.d. í augum uppi, að það er hagkvæmara að hafa almenn bæjarstjórnarlög heldur en sérstök lög fyrir hvern kaupstað, sem hljóta þó að mestu að verða samhljóða. En lagasmíð sem þessi er mikið vandaverk, sem að mínu viti verður ekki unnið á skömmum tíma, svo að vel fari. Það er að vísu ekki annað hægt að segja en það hafi verið vandað til þessarar lagasmíðar. Þetta frv. er samið af kunnáttumönnum og mönnum, sem hafa mikla reynslu í þeim efnum, sem það fjallar um. Það hefur verið sent til umsagnar sveitarstjórnum, og fulltrúafundur sambands sveitarfélaga hefur nú nýlega um það fjallað. En það er nú samt sem áður svo, að ýmislegt er í þessu frv. og hlýtur reyndar að verða í lagabálki slíkum sem þessum, sem er álitamál og er þess eðlis, að menn geta haft um það skiptar skoðanir.

Hér hefur verið valin sú leið að semja heildarlög um sveitarstjórnarmálefni, sem ætlað er að taka til allra sveitarfélaga í landinu: hreppa, kaupstaða og sýslufélaga. Ég tel mjög vafasamt, að hér hafi rétt leið verið valin. Ég held, að heppilegra hefði verið að hafa þetta í tveimur lagabálkum, annars vegar lög um sveitarstjórn í hreppum og sýslum, hins vegar almenn bæjarstjórnarlög. Ég held, að það gildi og verði að gilda svo margar sérreglur fyrir hvort um sig, hreppa og kaupstaði, að erfitt sé að setja ein skipuleg heildarlög fyrir hvort tveggja. Og sú skipan er nú a.m.k. sums staðar á höfð, t.d. á Norðurlöndunum sumum, þó að á sumum Norðurlöndunum hafi hins vegar verið valin sú leið, sem hér er lagt til að farin sé, að setja um þetta ein lög. En úr því að þessi leið var valin, að setja þannig ein lög, ein heildarlög um öll sveitarfélög, þá hefði að mínum dómi verið heppilegra að hafa sérkafla um hvort um sig, hreppa og bæjarfélög, líkt og gert er í frv. að því er varðar sýslufélögin, í stað þess að blanda þessu saman, svo sem reynt er að gera í frv.

Af þessum sökum sýnast mér nokkrir agnúar á frv., og ég óttast, að það eigi eftir að koma í ljós í framkvæmdinni, að aðstæðurnar eru svo ólíkar, að erfitt er að beita hinum sömu fyrirmælum um þetta hvort tveggja, sem hér hefur verið nefnt, enda er það auðvitað svo, að í frv. eru mörg sérákvæði um hvort um sig.

Á þessum agnúum, sem mér virðast af þessum sökum vera á frv., verður ekki bót ráðin með brtt. við meðferð málsins hér. Til þess þyrfti að umsteypa frv. og endursemja það, en það er að sjálfsögðu ógerningur á þessu stigi. Eigi að afgreiða málið nú, verður auðvitað að byggja á grundvelli þeim, sem lagður er í frv.

Þær brtt., sem ég flyt, lúta því ekki að þeim höfuðatriðum eða þeirri höfuðstefnu frv., sem ég hef hér litillega nefnt. Eins og ég hef áður sagt, er ekki í mínum brtt. um neinar meginbreytingar að ræða, og flestar þeirra eru aðeins orðalagsbreytingar.

1. brtt. er við fyrirsögn kaflans og er um það, að í stað orðanna „mörk sveitarfélaga“ komi: sveitarstjórnarumdæmi, Í þessum I. kafla frv. er um að ræða skilgreiningu á sveitarfélögum, hver þau séu og hverjar breytingar verði á þeim gerðar og hvernig. Þar er ekki aðeins um staðarleg mörk sveitarfélaga að ræða, og þess vegna finnst mér „sveitarstjórnarumdæmi“ eiga betur við. Á þessa brtt. mun n. hafa fallizt, og ég skal þess vegna ekki fara fleiri orðum um hana.

2. brtt. er við 1. gr. og er á þá lund, að í stað orðsins „ríkis“ komi: land, þannig að fyrri málsgrein verði á þá lund: „Landið skiptist í sveitarfélög“ o.s.frv. Mér finnst ekki hægt að tala um það, að ríkið skiptist. Ríki er réttarfræðilegt hugtak, og sveitarfélögin eru til í skjóli og innan vébanda ríkisins og eru óæðri greinar ríkisvaldsins. En mér finnst ekki hægt að tala um það, að ríkið skiptist í sveitarfélög. En þetta er kannske einhver misskilningur hjá mér, og ég skal ekki fjölyrða um það frekar, en sveitarfélög eru staðbundin umdæmi og miðuð þannig við skiptingu lands.

En um leið vildi ég aðeins benda á 2. mgr. 1. gr., þar sem segir, að „eigi skuli neinu máli, sem varðar sérstaklega hagsmuni sveitarfélags, til lykta ráðið án umsagnar sveitarstjórnarinnar“. Mér virðist þessi mgr. ekki eiga heima I þessum kafla, heldur mundi hún að mínu viti eiga heima í næsta kafla, um hlutverk sveitarfélaga, og þá sennilega kannske bezt sem c-liður við 10. gr., en ég hef ekki flutt neinar brtt. um þetta.

3. brtt. mín er við 2. gr., 1. mgr., að málsgr. orðist þannig: „Sveitarfélög eru þrenns konar, hreppar, kaupstaðir og sýslur.“ En í 1. mgr. 2. gr. stendur: „Sveitarfélög eru tvenns konar, hreppar og kaupstaðir.“ Sýslufélög eru auðvitað eftir eðli sínu sveitarfélög. Þannig hefur verið litið á bæði af löggjafa og fræðimönnum. Það mætti nefna þar til ótalmörg lög, sem sanna þetta, að þannig hefur verið litið á, t.d. sveitarstjórnarlögin, sem nú eru í gildi, nr. 12 frá 1927, þar sem þau geyma bæði ákvæði um sveitir og sýslur. Fræðimenn hafa enn fremur jafnan litið svo á. Ég get t.d. bent því til stuðnings á rit Þórðar Eyjólfssonar um Alþingi og héraðsstjórn, og aðrir fræðimenn, held ég, sem um þetta hafa skrifað, hafa litið á þetta sömu augum. Í þessu frv. er einnig auðvitað byggt á því eftir sem áður, að sýslufélög séu sveitarfélög. Strax í 3. gr. þessa frv. er talað um sýslur og kaupstaði, og í frv. hefur þótt sjálfsagt að setja ákvæði um sýslufélög, sbr. IV. kafla frv., sem fjallar um sýslufélög. Þó að 2. gr. yrði óbreytt samþykkt eins og hún nú er í frv., yrði auðvitað eftir sem áður að telja hér á landi vera þrjár tegundir sveitarfélaga, þ.e.a.s. hreppa, kaupstaði og sýslufélög. Skilgreining 1. mgr. 2. gr. sýnist þess vegna engan veginn fá staðizt og stangast á við raunveruleikann. Hins vegar hefði mjög vel mátt segja í 1. mgr. 2. gr., að í þessum lögum sé orðið sveitarfélag notað um hreppa og kaupstaði, ef það hefði verið meining þeirra, sem þetta frv. hafa samið, og við því hefði náttúrlega ekkert verið hægt að segja. Ég veit að sjálfsögðu, að orðið sveitarfélag er notað í daglegu máli í þrengri merkingu og þá fyrst og fremst notað um hreppa og kaupstaði.

4. brtt. fjallar um það að fella niður 9. gr. ásamt fyrirsögn. En það var svo, að í upphaflega frv., sem lagt var hér fyrir þingið í fyrra, var talað viða um meðlimi sveitarfélags. Heilbr: og félmn. hefur yfirleitt fellt þetta niður, sem betur fer. Þó að það komi bæði fyrir mig og aðra að nota orðið meðlimur, þá er það ekki fallegt orð, að mér finnst, og heilbr.- og félmn. hefur í staðinn sett víðast hvar: þegnar sveitarfélags. Mér finnst, að það hefði allt eins verið eðlilegt að nota þau orð, sem hafa tíðkazt um þetta til þessa, og tala um hreppsbúa og íbúa sveitarfélags, en það eru þau sömu orð sem um þetta hafa verið notuð. Í 9. gr., í meginmálinu, hefur þessu verið breytt, meðlim í þegn sveitarfélags, en það hefur láðst að breyta fyrirsögninni. Ég sé nú ekki betur en skilgreining 9. gr. sé gersamlega óþörf. Það leiðir af öðrum ákvæðum, hverjir njóta réttinda og bera skyldur í sveitarfélagi, og ég held, að það sé ekkert gagn í svona skilgreiningu. Ég veit hún er tekin upp úr erlendum lögum, nokkurn veginn orðrétt þýðing, og hún er að sjálfsögðu skaðlaus, þó að hún standi þarna, og það, sem ég vildi fyrst og fremst vekja athygli á með minni brtt,, var, að það væri óeðlilegt, að fyrirsögnin stæði eftir sem áður. Nú sé ég, að heilbr.- og félmn. hefur gert hér brtt. við, þannig að hún hefur breytt fyrirsögninni, fellt niður þetta „meðlimir sveitarfélags“ og tekið „þegnar sveitarfélags“ í staðinn, og er þá samræmi i þessu frá nefndarinnar hálfu.

5. brtt. mín var aðeins orðalagsbreyting. Þar hefur nefndin gert orðalagsbreytingu, tekið upp í staðinn fyrir „meðlimi sveitarfélags“: þegnar sveitarfélags. Ég get að sjálfsögðu tekið þessa brtt. mína aftur, þó að þar væri notað annað orð en þegnar sveitarfélags, og get ég fallizt á að nota „þegnar sveitarfélags“, þó að það hafi hingað til yfirleitt verið notað í annarri merkingu en gert er ráð fyrir að nota það í þessum lögum.

7. brtt. mín var við 18. gr. og varðaði skilyrði til kosningarréttar og kjörgengis. Það er eftir gildandi lögum kosningarréttar- og kjörgengisskilyrði, að maður hafi óflekkað mannorð. Það var svo eftir upphaflega frv. En félmn, hefur fellt þetta ákvæði niður, og hún hefur vafalaust gert það með tilliti til lagafrv., sem hér liggja fyrir þessu þingi. Ég skal játa, að það er mjög umdeilanlegt, hvort réttmætt er eða heppilegt að gera óflekkað mannorð að skilyrði fyrir nautn opinberra réttinda, þ. á m. kosningarréttar og kjörgengis til sveitarstjórna, og sjálfsagt má segja, að skaðlaust sé, að afbrotamenn, hvers kyns sem eru, hafi kosningarrétt í sveitarstjórnarmálum. En hitt býst ég við að ýmsum þyki óviðkunnanlegt, að þvílíkir menn séu kjörgengir í sveitarstjórn, geti tekið þar sæti. Ekki er ég í neinum vafa um, að réttindasvipting er engu minna aðhald að lögum en refsingar, eins og refsiframkvæmd hér á okkar landi er háttað, og á þeim tíma sem svívirðilegar líkamsárásir og alls konar svik eru tíð afbrot, þá er umhugsunarefni, hvort rétt er að kippa þessu aðhaldi brott. Þjóðfélagið má að mínum dómi ekki ganga of langt í linkind gagnvart afbrotamönnum. En það, sem einkum réð því, að ég setti fram þessa brtt., var það, að ég held, að heppilegt sé, að sem svipaðastar reglur gildi um skilyrði kosningarréttar í sveitarstjórnarmálum sem um kosningarrétt til Alþingis. Ég held, að annað geti leitt til ruglings og mistaka. En óflekkað mannorð er skilyrði kosningarréttar til alþingiskosninga, og því verður að sjálfsögðu ekki breytt nema með stjórnarskrárbreytingu. Mér skilst, að nefndin hafi fallizt á þessa brtt. mína, og ég skal þá ekki hafa um hana fleiri orð.

9. brtt. er um heiti formanns sveitarstjórnar. 8. brtt. er aðeins orðalagsbreyting, ég skal ekki fjölyrða um hana. En 9. brtt. er um það, að formaður sveitarstjórnar nefnist oddviti. Það var áður svo, að oddviti var heitið á þessum mönnum, jafnt formönnum bæjarstjórna sem formönnum í hinum nefndunum, og þannig er mælt fyrir í hinum eldri bæjarstjórnarlögum, að þar er heitið bæjarstjórnaroddviti notað, en í hinum yngri bæjarstjórnarlögum hefur heitið forseti verið tekið upp, og er það nú almennt notað. Mér finnst heitið oddviti fallegt og alveg nægilega virðulegt handa öllum formönnum í þessum nefndum. Mér finnst sú forsetadella, sem hér gengur yfir landið, vera orðin hlægileg. Það vilja allir heita forsetar. Sé fundur haldinn, þar sem saman koma menn úr fleiri en einu sveitarfélagi, þá þarf fundarstjóri þess fundar helzt að heita forseti, og margs konar félög geta ekki haft annað heiti á sínum formönnum en forseta. Þetta finnst mér vera farið að ganga út í nokkuð miklar öfgar, og mér finnst satt að segja, að forseti Íslands og alþingisforsetar ættu að mestu að vera í friði með forsetaheitið. En þetta er kannske mín sérvizka. Ég skal ekki ræða mikið um þá brtt.

Hinar brtt. skýra sig sjálfar, og mér skilst, að nefndin hafi fallizt á 10. brtt., sem er auðvitað sjálfsögð og í samræmi við sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga.

Ég hef ekki flutt fleiri brtt., en vil þó taka fram, að það eru nokkur fleiri atriði, sem ég hef hnotið um í þessu frv., þó að ég hafi ekki lagt í það að flytja brtt. um það, og það eru nokkuð mörg atriði í þessu frv., sem eru þannig umhugsunarverð. Ég tek til dæmis undir það, sem fram kom hjá frsm., að það hefði verið æskilegt, að kjördagur gæti verið sá sami. Ég bendi á, að það væri ekki óeðlilegt, að þessi lög geymdu einhver hæfnisskilyrði fyrir bæjarstjóra og sveitarstjóra, og ég bendi t.d. á 33. gr. um ráðningartíma bæjarstjóra, sem mér finnst naumast vera í samræmi við dómsniðurstöður frá síðastliðnu sumri. Og ég bendi nú alveg sérstaklega á ákvæði III. kafla laganna um sviptingu fjárforræðis og skipun fjárhaldsstjórnar, en þar er um að ræða mörg lögfræðileg atriði, sem geta verið álitamál.

Ekki ætla ég að telja eftir kaup sýslunefndarmanna, það sem þeim er ákveðið hér í 103. gr. frv., þar sem það er ákveðið, að þeir skuli hafa 300 kr. á dag auk ferðakostnaðar, og það er sízt of mikið handa þeim. En ég verð að segja það, að dálítið finnst mér það hjákátlegt að ætla sýslunefndarmönnum um það bil 1/6 hærra dagkaup en alþingismönnum. Það er a.m.k. spurning, hvort þingfararkaupsnefnd ætti ekki að fara að athuga það mál.

Ég skal svo ekki hafa þessi orð fleiri. Eins og ég sagði, þá er sjálfsagt ýmislegt álitamál í þessu sambandi, og mætti náttúrlega lengi deila um ýmis atriði í sambandi við svona mál, og það verður auðvitað aldrei svo úr garði gert, að allir verði um það á einu máli. En það er, eins og ég hef þegar sagt, mikið vandaverk að ganga frá lagasmíð sem þessari, og það ætla ég nú, að mönnum hafi orðið ljóst, m.a. við nokkrar ábendingar, sem hv. 5. þm. Austf. drap hér á áðan, að þetta er ekki svo létt verk sem ætla mætti, og það eru mörg atriði, sem þarf að taka til athugunar í sambandi við setningu svona lagabálks og þegar á að fara að steypa saman ákvæðum úr mörgum lögum og draga út úr einstökum lögum ýmis ákvæði, en láta þau lög þó standa eftir. Að mínu viti er það eitt álitamálið, hvort það var ástæða til að taka ákvæðin út úr lögunum um kosningar í sveitarstjórnarmálefnum og setja þau inn í þetta frv., hvort það hefði ekki verið allt eins skýrt, eins og verið hefur, að hafa sérstök lög um sveitarstjórnarkosningar. En að þessu ráði hefur verið horfið. En þá einmitt sýnir það sig, að það geta komið til ýmis ákvæði, sem þar þurfa athugunar við.