14.11.1960
Efri deild: 21. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 736 í C-deild Alþingistíðinda. (2221)

33. mál, fiskveiðilandhelgi Íslands

Ólafur Jóhannesson:

Herra forseti. Þessar umr. hafa nú staðið alllengi, og þess er tæplega að vænta, að nokkuð nýtt komi fram í þeim úr þessu eða að málið skýrist verulega frá því, sem orðið er. Ég mun þess vegna reyna að vera ekki mjög margorður.

Ég vil byrja á því að þakka hæstv. dómsmrh. fyrir þau svör, sem hann gaf við fsp. mínum hér í umr. s.l. föstudag. Ég skildi þau svo, að í sjálfu sér væri dómsmrh. þeirrar skoðunar, að eðlilegra væri, að ákvæði um fiskveiðilandhelgi væru í settum lögum, en eigi aðeins í reglugerð, eins og nú er. Á hinn bóginn stafaði hans ófýsi til þess að lýsa yfir fylgi við frv. og hans ummæli, sem voru á þá lund, að frv. væri vanhugsað, af því, að hann teldi, að í þessu frv. fælist óbeint vantraust á hæstv. ríkisstj. Það er náttúrlega rétt, að í þessu frv. felst vissulega engin traustsyfirlýsing á hæstv. ríkisstj. Það má sjálfsagt segja, að í frv. felist óbeint vantraust á hæstv. ríkisstj. En samt sem áður er frv. fyrst og fremst um það, í hvers höndum ákvörðunarvald um þetta viðkvæma lífshagsmunamál íslenzku þjóðarinnar eigi að vera, hvort það ákvörðunarvald eigi að vera í höndum ríkisstj. og eins og nú er raunar í höndum eins einstaks ráðh. að formi til eða hvort það á að vera í höndum Alþ. — löggjafans. Um það snýst þetta frv., sem hér liggur fyrir, fyrst og fremst.

Ég skal ekki endurtaka þau rök, sem ég flutti síðast fyrir því, að það væri eðlilegra, að ákvörðunarvaldið um þetta væri í höndum Alþ., en ekki í höndum eins einstaks ráðh. Það liggur, að ég ætla, mjög ljóst fyrir, hversu fjarstætt og óeðlilegt það er, að einn maður, einn einstakur ráðh. geti tekið ákvörðun upp á sitt eindæmi og án samráðs við aðra aðila en þá, sem tilnefndir eru í reglugerðinni frá 1958, um það, hver fiskveiðilandhelgi Íslands skuli vera.

Hæstv. dómsmrh. gaf einnig í umr. s.l. föstudag nánari skýringu á yfirlýsingu ráðh. um það, hversu hagað yrði fyrirhuguðum skiptum Alþ. af þessu máli. Hann vísaði til þess, að ummæli sín hefðu verið í samræmi við ummæli forsrh. um þetta efni, sem hann gaf í þingbyrjun, og það ætla ég rétt vera, að samráð skyldi haft við Alþ. Ummæli hæstv. utanrrh. höfðu verið á nokkuð aðra lund. En þar sem hæstv. utanrrh. gerir ekki athugasemd við þessa skýringu hæstv. dómsmrh., þá geri ég ráð fyrir því, að þar hafi aðeins verið um orðalagsmun að ræða, en ekki efnismun, og að það sé því yfirlýsing ríkisstj., að samráð skuli haft við Alþ. um þetta mál. Þessi yfirlýsing er út af fyrir sig góðra gjalda verð. En þá er spurningin bara þessi: Við hvað er átt, þegar sagt er, að það skuli haft samráð við Alþ. um þetta mál? Ég vil skilja þá yfirlýsingu á þá lund, að það samráð skuli haft við Alþ., áður en ákvörðun sé tekin í málinu. Samt sem áður er mér ljóst, að um það má deila, hvernig skilja á þetta orðalag, hvort í því felst aðeins það, að Alþ. skuli sagt frá málinu á einhverju stigi þess eða hvort það verði borið undir Alþ. til ákvörðunar, áður en ákvörðun er tekin. Í öllu falli er ljóst, að þessi yfirlýsing ein út af fyrir sig er ekki fullnægjandi til þess að tryggja yfirráð Alþ. í þessu máli. Þar verður annað og meira að koma til. Þá kem ég enn að því, sem ég áður hef sagt, að til þess að tryggja yfirráð Alþ. óvéfengjanlega í þessu máli þarf að lögfesta ákvæðin um fiskveiðilandhelgina. Beinasta og nærtækasta leiðin til þess er að samþ. það frv., sem hér er til umr.

Það er nú deilt um það, hvað hafi gerzt, áður en reglugerðin um fiskveiðilandhelgi Íslands var út gefin. Það er deilt um afstöðu flokka, hvað þeir hafi sagt og gert. Ég verð að segja það, að þessar umr. um þetta mál eru í sjálfu sér ekki skemmtilegar. Ég dreg alveg í efa, hvert gagn okkar málstað verður út á við af slíkum umr., en ég vil benda á það, að ef þetta mál hefði frá öndverðu verið í höndum Alþ., lög verið sett um það á sínum tíma, eins og eðlilegast var, þá hefði nú ekki þurft að deila um þessi atriði. Þá hefði það legið ljóst fyrir, hver var afstaða flokka til málsins. Þá hefði það komið fram á Alþ. svo skýrt, að um það hefði ekki þurft að deila. Ef sú stefna hefði verið mörkuð 1952, — en það er ástæða til þess að minna á það, að sú stefna að kveða á um þetta efni í reglugerð aðeins, en ekki í löggjöf, var fyrst mörkuð árið 1952, þegar reglugerð um fiskveiðilandhelgi nr. 21 frá 1952 var gefin út, ef sú stefna hefði þá verið mörkuð að setja lög um þetta, þá hefði líka þurft að setja lög um það 1958, þá hefði allt þetta mál legið ljóst fyrir, og þá hefði mátt komast hjá öllum þessum deilum, sem nú eiga sér stað um það, hvað nú hafi gerzt og hver hafi verið afstaða flokka og einstakra manna til þessa máls. Hér ber því allt að sama brunni, að hvernig sem á málið er litið, er heppilegra að lögfesta þessi ákvæði og samþykkja þetta frv., sem hér liggur fyrir. Og þannig er það í raun og veru, hvort sem lengur eða skemur er um mál þetta rætt og af hvaða sjónarhóli sem á það er litið, að það hníga öll rök að þeirri ályktun, að þetta mál og ákvörðunarvald um það sé bezt komið í höndum Alþingis, að ákvæðin um fiskveiðilandhelgina verði sett t lög og frv. samþykkt.

Ég vil taka það fram í sambandi við þetta mál, að ég ámæli ekki ríkisstjórninni fyrir það út af fyrir sig að hafa orðið við tilmælum Breta um viðræður um landhelgismálið. Ég álít, að út af fyrir sig sé ekki stætt á því fyrir eina þjóð og sízt smáþjóð að neita að ræða mál víð aðra þjóð. Og eins og kom fram í minni frumræðu, þá vil ég ekki gera lítið úr þeirri hættu, sem af þessu máli getur stafað, og ég vil ekki gera lítið úr þeirri nauðsyn, sem á því er að eyða þessari deilu, eins og það hefur verið orðað, því að ég fyrir mitt leyti er sannfærður um, að ef þessi deila stendur lengi, þá heldur hún áfram að eitra andrúmsloftið á milli þessara tveggja þjóða, Íslendinga og Breta, og ég hygg, að hún geti einnig haft þær afleiðingar, að andrúmsloftið á milli Íslendinga og annarra þeirra þjóða, sem við höfum verið í bandalagi við og höfum viljað hafa samstöðu með, geti orðið þyngra og erfiðara. Þess vegna tel ég það mikla nauðsyn, að Bretum sé komið í skilning um það, hvað hér liggur við, og ekkert tækifæri sé látið ónotað til þess að kynna þeim það og ekkert tækifæri sé látið ónotað til þess að kynna málstað Íslendinga í þessu máli. Sannleikurinn er sá, að ég álít, eins og við gerum sjálfsagt allir, að aðstaða Íslendinga í þessu máli sé traust og rök þau, sem þeir hafa fram að flytja í þessu máli, séu sterk. Til þess liggja ýmsar ástæður, sem ekki skal farið út í hér. En það má í stuttu máli segja, að það hnígi að því góð rök, hvort heldur litið er á lagarök, söguleg rök, þjóðhagsleg rök eða landfræðileg rök. Og þessi rök eigum við að kynna öðrum þjóðum, hvar og hvenær sem tækifæri býðst. Þess vegna eigum við ekki að skorast undan því að eiga orðastað við aðrar þjóðir um þetta mál, og víð eigum ekki að skorast undan því að taka þátt í viðræðum við aðrar þjóðir um það. Og ég verð að segja og vil láta það koma fram í sambandi við þetta, að ég tel raunar eina veikleikamerkið í okkar málstað hér vera það, ef rétt er hermt, að við höfum neitað að leggja þetta mál til úrlausnar hjá alþjóðadómstól. Ef það er rétt, þá hefur verið haldið á annan veg á þessu máli en var gert 1952, því að ef ég man rétt, — og það leiðréttist þá hér á eftir, ef ég fer með rangt mál, — þá var það boð Íslendinga þá að leggja það mál og þá deilu, sem þar af spratt, undir úrlausn alþjóðadómstólsins, þegar fjögurra sjómílna fiskveiðilandhelgin var ákveðin. Og vissulega er það svo, að smáþjóð verður að varast að ganga svo langt, að hún geti ekki alltaf verið við því búin að leggja mál sín undir úrlausn alþjóðadómstóls, því að sannleikurinn er sá, að smáþjóð á ekki annars staðar frekar skjóls að vænta en hjá alþjóðasamtökum og alþjóðastofnunum, af því að hún hefur ekki valdið til þess að fylgja eftir sínum ákvörðunum eins og stórveldin. Þess vegna hefði að mínu viti hvert eitt spor í þessu máli átt að vera þannig undirbúið, að við hefðum verið við því búnir að leggja það undir úrlausn alþjóðadómstóls.

En þó að ég ámæli ekki ríkisstj. og áfellist það ekki út af fyrir sig, að hún hefur tekið upp viðræður við Breta um þetta mál, þá er annað, sem ég tel fulla ástæðu til að átelja í sambandi við þær viðræður, sem ríkisstj. hefur tekið upp. Ég tel, að ríkisstj. hefði, um leið og hún féllst á að taka upp viðræður við Breta um landhelgismál, átt að lýsa því yfir, að ekki kæmi til mála nein minnkun landhelginnar, nein minnkun fiskveiðilandhelginnar, að það kæmi ekki til mála nein innfærsla á landhelgislínunum, hvorki almennt né gagnvart neinni einstakri þjóð. Hún átti að lýsa því yfir, að enginn undansláttur frá landhelgislínunni kæmi til greina í samningaviðræðum. Og hún átti að gera þetta, hvað sem annars skoðunum þeirra líður, þegar af þeirri ástæðu, að ríkisstj. vantaði allt umboð til þess að taka upp þvílíkar samningsviðræður. Og í því sambandi bar henni að mínu viti, og það átti að vera hennar styrkur, að skírskota til ályktunar Alþingis frá 5. maí 1959, en með leyfi forseta, vildi ég mega lesa þá ályktun upp, þar segir:

„Alþingi ályktar að mótmæla harðlega brotum þeim á íslenzkri fiskveiðilöggjöf, sem brezk stjórnarvöld hafa efnt til með stöðugum ofbeldisaðgerðum brezkra herskipa innan íslenzkrar fiskveiðilandhelgi, nú nýlega hvað eftir annað jafnvel innan 4 mílna landhelginnar frá 1952, þar sem þvílíkar aðgerðir eru augljóslega ætlaðar til að knýja Íslendinga til undanhalds. Lýsir Alþingi yfir, að það telur Ísland eiga ótvíræðan rétt til 12 mílna fiskveiðilandhelgi, að afla beri viðurkenningar á rétti þess til landgrunnsins alls, svo sem stefnt var að með lögunum um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins frá 1948, og að ekki komi til mála minni fiskveiðilandhelgi en 12 mílur frá grunnlínum umhverfis landið.“

Þetta var ályktun Alþingis 5. maí 1959. Mér er ekki kunnugt um, að Alþingi hafi síðan um þetta efni gert aðra ályktun. Það var hægurinn hjá fyrir hæstv. ríkisstj., um leið og hún varð við tilmælum Breta um viðræður, að vísa til þessarar ályktunar og sýna þeim fram á það ljóslega, að hana brysti allt umboð til þess að ljá máls á nokkru fráhvarfi frá 12 mílna fiskveiðilandhelgi. Og það var því meiri ástæða til þess fyrir ríkisstj. að skírskota til þessarar ályktunar frá 5. maí 1959 og vísa þar með á bug öllum tilmælum um nokkur hlunnindi Bretum til handa innan 12 mílna fiskveiðilandhelgi, að við valdatöku sína gaf ríkisstj. sérstaka yfirlýsingu um þetta mál. Þegar hún kynnti sjálfa sig og stefnu sína á Alþingi 1959, gaf hún svo hljóðandi yfirlýsingu, með leyfi hæstv. forseta:

„Þá þykir ríkisstjórninni rétt að taka fram, að stefna hennar í landhelgismálinu er óbreytt, eins og hún kemur fram í samþykkt Alþingis hinn 5. maí 1959.“

Þessa yfirlýsingu og þennan umboðsskort íslenzku ríkisstj. áréttaði svo hæstv. forsrh. á Alþingi 25. apríl 1960. Þá sagði hann:

„Ég hef ekkert umboð frá neinum í þessu þjóðfélagi til þess að afsala Íslandi 12 mílna fiskveiðilandhelgi.“

Þessar yfirlýsingar hæstv. ríkisstj. og ályktunin frá Alþingi 5. maí 1959 eru vitaskuld siðferðilega skuldbindandi fyrir ríkisstj. Hitt er annað mál, að mér er það vel ljóst, að þingsályktun er ekki lagalega skuldbindandi fyrir ríkisstj. Þar sem það nú hefur sýnt sig, að ríkisstj. vill ekki fylgja þessari ályktun eða sætta sig við hana og Alþingi getur ekki tryggt yfirráð sín yfir þessu máli með því að skírskota til hennar, þá er það enn ljóst, að hér þarf frekari aðgerða við af hálfu Alþingis, og þá hefur Alþingi ekki nema eitt ráð til þess að tryggja sín yfirráð yfir þessu máli alveg óvefengjanlega og endanlega, og það er að setja lög um þetta efni. Og enn kemur því að hinu sama, að öll rök hníga að því, að það beri að lögfesta ákvæðin um fiskveiðilandhelgina og samþykkja þetta frv., sem hér liggur fyrir.

Ég verð líka að segja það, að upp á framtíðina álít ég það heppilegast, að þetta mál sé í höndum Alþingis, að það sé Alþingi, sem hefur úrslitaákvörðunarvaldið um það. Landgrunnslögin svonefndu, sem oft hefur borið á góma í þessum umræðum, frá 1948, hvíla á þeirri forsendu, að landgrunnið allt tilheyri Íslandi, að það sé undir þess yfirráðasvæði. Það verður þó að viðurkenna, að eins og er, þá er ekki til alþjóðleg regla, ekki þjóðréttarregla, sem viðurkennir það, að landgrunnið tilheyri landi. En það eru vissulega sérstakar aðstæður, sem styðja að því, að allt landgrunnið umhverfis Ísland lúti íslenzku yfirráðasvæði og tilheyri því. Og þó að það sé nú svo, að það sé ekki til alþjóðleg regla, sem viðurkennir þetta, þá má vel vera, að þróunin í þeim efnum verði á þá lund, að slíkt fái viðurkenningu. Og í því sambandi er ástæða til að minnast, hver breyting hefur orðið á í þessu efni. Það er t.d. ástæða til að minnast á það og bera saman viðhorfin á landhelgisráðstefnunni 1930 og landhelgisráðstefnunum 1958 og 1960. Á landhelgisráðstefnunni 1930, sem kvödd var saman í Haag að tilhlutan gamla þjóðabandalagsins, þá var það svo, að þar var fyrst og fremst rætt um og þar var deilt um, hvort ætti að vera 3 sjómílna regla eða 4 sjómílna regla. Að vísu var þar talað um viðbótarbelti, en yfirleitt voru menn ekki lengra komnir. Beri menn svo þetta saman við viðhorfið, sem var á landhelgisráðstefnunum 1958 og 1960 í Genf, þá er ljóst, hversu skoðanir hafa breytzt í þessu efni. Og vitaskuld er það ekkert óeðlilegt, þó að skoðanir hafi breytzt á þessu tímabili. Aðstæðurnar hafa breytzt, fiskveiðitæknin t.d. hefur gerbreytzt, fleygt fram, og það hefur orðið til þess, að menn hafa talið nauðsynlegt að viðurkenna miklu rýmri fiskveiðilandhelgi en áður. Þó að það væri álit þjóðréttarnefndarinnar, sem vitaskuld er ekki nema álit, að þjóðarétturinn leyfi ekki víðari landhelgi en 12 sjómílur, þá er ómögulegt að segja um það, nema viðhorfið í þeim efnum breytist fyrr en varir og það verði viðurkennt, að ríki geti fært fiskveiðilandhelgi út enn frekar. Íslendingar verða þess vegna í öllum þessum umræðum og öllu því, sem lýtur að þessu máli, að gæta þess vandlega að loka ekki neinum dyrum í þessu efni, loka engum leiðum til frekari útfærslu fiskveiðilandhelginnar síðar. En um leið og því er játað, þá verður líka að viðurkenna hitt, að það verður að athuga vel hvert það spor, sem stigið er í þvílíkum efnum, og að engu má þar hrapa. Og til þess að halda þannig á málinu er Alþingi Íslendinga bezt treystandi. Þess vegna er það, að allt mælir með því, að ákvæðin um fiskveiðilandhelgi séu sett í lög, en séu ekki aðeins í reglugerð.

Ég skal svo, herra forseti, ekki orðlengja þetta miklu meira. Ég skal þó aðeins láta þess getið, að þessar umræður, sem hér hafa farið fram, hafa verið upplýsandi á margan veg, og alveg sérstaklega held ég, að að einu leyti hafi orðið gagn að þeim. Þær hafa minnt á og rifjað upp, hvað gerðist í þessu máli sumarið 1958. Það hefur, hér verið rifjað upp svo rækilega, sem mönnum var að vísu kunnugt, að það voru gerðar á sumrinu 1958, áður en og alveg þangað til reglugerðin um fiskveiðilandhelgi kom til framkvæmda, ítrekaðar ráðstafanir til þess að fá viðurkenningu annarra þjóða á þeim aðgerðum, sem við ætluðum að stefna að í þessu máli. Þær hafa sýnt það svo rækilega, að þá var einskis látið ófreistað til þess að tryggja viðurkenningu annarra þjóða og ganga svo vel frá og undirbúa þetta skref svo örugglega sem verða mátti. Ég þori að fullyrða, að hvar sem Bretar nú ættu að gera grein fyrir sínum kröfum, sem sagt er að þeir nú hafi uppi í sambandi við þetta mál, þá mundi það, að það liggur skjallega fyrir, að þeim var, rétt áður en reglugerðin um fiskveiðilandhelgina kom til framkvæmda, veittur kostur á ráðrúmi til að umþótta sig, eins og hæstv. ráðh. hefur hér orðað, í þessu landhelgismáli, ég er sannfærður um, að hvarvetna mundi þetta verða til þess að veikja kröfur Breta, en styrkja málstað okkar Íslendinga. Þess vegna fer því ákaflega víðs fjarri, að þær ráðstafanir, sem í þessu efni voru gerðar sumarið 1958, séu ámælisverðar. Þær eru þvert á móti að mínu viti sérstaklega lofsverðar. Og þess vegna er það, að það var vissulega ekki ástæða til fyrir hæstv. utanrrh. að gera þessi efni og þær skeytasendingar, sem hann var að fjalla um, að árásarefni á þáv. forsrh., enda stóð hæstv. utanrrh. að þessu og hann á því líka lof fyrir það skilið. En þessi framkoma utanrrh. er hins vegar einna líkust því og menn færu að skjóta á sjálfa sig.

Ég vil svo aðeins að lokum segja þetta, að ég held, að af öllum ástæðum sé það heppilegast og eðlilegast, að ákvörðunarvaldið um þetta viðkvæma lífshagsmunamál íslenzku þjóðarinnar sé í höndum Alþingis. Ég efast ekki um, að hæstv. ríkisstj. hefur rætt þetta mál við sína flokksmenn á þingflokksfundum og að hún telji sig hafa fylgi þeirra til þeirra ráðstafana, sem þeir hyggjast stefna að. En það er dálítið annað að taka ákvarðanir á þingflokksfundum eða á Alþingi. Og ég verð að álíta, að það sé heppilegast, að hver og einn einstakur alþingismaður taki ákvörðun í þessu máli hér í þessum þingsölum með orðum eða atkvæði sínu í augsýn og áheyrn alþjóðar, að með þeim hætti væri bezt tryggt, að hverjum og einum alþm. væri rík í huga sú ábyrgð, sem hann ber fyrir kjósendum sínum, fyrir þjóð sinni, fyrir sögu og fyrir framtíð þjóðarinnar.