09.02.1961
Neðri deild: 58. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 679 í B-deild Alþingistíðinda. (419)

112. mál, ríkisreikningurinn 1959

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Það frv., sem hér liggur fyrir, fjallar um samþykkt á ríkisreikningnum fyrir 1959. Meðferð þessa máls hér í þinginu hefur orðið nokkuð óvenjuleg, þar sem það hefur gerzt, að minni hl. hv. fjhn. hefur í fyrsta lagi tafið afgreiðslu þessa máls síðan fyrir jól og leggur nú til, að frv. verði vísað frá með rökstuddri dagskrá.

Ég skal í þessu sambandi fyrst rekja hér stuttlega, hvernig háttað er um undirbúning og afgreiðslu reikninga ríkissjóðs og ríkisstofnana. Uppgjör, meðferð og afgreiðsla þessara reikninga er í stórum dráttum á þessa leið:

Í fyrsta lagi er spurningin um það, hvenær eigi að loka þessum reikningum, og hefur sá verið háttur lengi, að reikningum ríkisins er haldið opnum, sem kallað er, langt fram yfir áramót, mánuðum saman og jafnvel fram á sumar. Það er mikilsvarðandi fyrir meðferð fjármálanna og uppgjör þeirra, að reikningum sé lokað sem allra fyrst, og skal ég koma nokkru nánar að því síðar. Í öðru lagi: eftir að reikningunum hefur verið lokað, gengur ríkisbókhaldið frá reikningum og býr út heildarríkisreikninginn. Í þriðja lagi er svo reikningurinn prentaður þannig. Í fjórða lagi koma svo til yfirskoðunarmenn Alþingis, þessir þrír trúnaðarmenn, sem Alþingi kýs til þeirra starfa. Þeir fara yfir reikningana, kanna þá og gera sínar athugasemdir. Í fimmta lagi eru svo þessar athugasemdir yfirskoðunarmanna sendar til fjmrn., sem ýmist semur eða annast um, að í hlutaðeigandi ráðuneytum og ríkisstofnunum séu samin svör við athugasemdum yfirskoðunarmanna. Í sjötta lagi fá svo yfirskoðunarmenn svör við sínum athugasemdum og gera tillögur út af þeim. Þær tillögur eru, eins og hv. þm. vita, með ýmsum hætti. Stundum telja yfirskoðunarmenn, að athugasemd þeirra sé fullnægt með svarinu, stundum segja þeir, að aths. og svarið sé til eftirbreytni framvegis, stundum segja þeir, að þetta sé til athugunar framvegis, stundum til viðvörunar framvegis, stundum að svo búið megi standa og loks vísa þeir stundum málinu til aðgerða Alþingis. Í sjöunda lagi, þegar svo athugasemdir, svör og tillögur yfirskoðunarmanna liggja fyrir, þá er þetta allt saman prentað og gengið frá reikningnum prentuðum í heild. Það eru samin tvö frumvörp í sambandi við hvern ríkisreikning, annað frv. til samþykktar á ríkisreikningnum, eins og stjórnarskráin gerir ráð fyrir, og hitt frv. til fjáraukalaga, ef þess gerist þörf, og fjáraukalögin eru jafnframt samin eftir tillögum yfirskoðunarmanna. Í áttunda lagi eru svo frv. til samþykktar á ríkisreikningi og frv. til fjáraukalaga ásamt ríkisreikningnum sjálfum prentuðum með athugasemdum og svörum og tillögum lögð fyrir Alþingi til samþykktar og afgreiðslu. Þetta er í stórum dráttum gangur þessara mála.

En hvernig hefur svo þessum málum verið háttað að undanförnu varðandi tímann, sem þetta allt tekur? Sá siður hefur verið í landi voru um langan aldur, að óhæfilega langur tími hefur liðið frá lokum reikningsárs og til endanlegrar afgreiðslu Alþingis á ríkisreikningnum. Ef litið er yfir síðustu 30 ár eða síðustu 30 ríkisreikninga eða réttara sagt frá árinu 1928–57, þá lítur dæmið þannig út, að 4 þessara reikninga hafa verið afgreiddir á öðru ári eftir reikningslok, 19 þeirra hafa verið afgreiddir á þriðja ári og 7 þeirra ekki verið afgreiddir fyrr en á fjórða ári, eftir að reikningsárinu lauk. Ef við lítum á síðasta áratuginn, kemur það í ljós, að reikningurinn hefur yfirleitt ekki verið afgreiddur fyrr en á þriðja ári eftir reikningslok. Þannig er t.d. með ríkisreikninginn fyrir 1950, að hann er ekki afgreiddur frá Alþingi fyrr en í ársbyrjun 1953. Reikningurinn fyrir 1951 er afgreiddur 1954, ríkisreikningurinn 1952 er afgreiddur á árinu 1955, reikningurinn 1953 er afgreiddur á árinu 1956, reikningurinn 1954 er afgreiddur á árinu 1957, reikningurinn 1955 afgreiddur á árinu 1958 og reikningurinn 1956 á árinu 1959. M.ö.o.: öll þessi ár tekst ekki fyrr en á þriðja ári eftir reikningslok að afgreiða ríkisreikninginn endanlega og fá endanlega kvittun Alþingis að þessu leyti.

Það er auðvitað hverjum manni ljóst, sem við fjármál fæst, að svona búskapur og svona reikningshald á engan rétt á sér. Ég ætla, að hvert einasta fyrirtæki í landinu, sem vill teljast rekið sæmilega, reyni að gera upp sína reikninga og hafa þá tilbúna og endanlega afgreidda á fyrsta ári eftir lok reikningsárs og sem allra fyrst á því ári. Ég ætla, að þetta sé nokkurt einsdæmi í okkar þjóðfélagi, sá ósiður, sem þannig hefur komizt á og hefur blómgazt svo vel síðasta áratuginn, að aldrei hefur tekizt að afgreiða reikninginn fyrr en á þriðja ári.

Hvers vegna er æskilegt að koma betri skipan á þetta og afgreiða reikningana fyrr? Til þess liggja að sjálfsögðu ýmsar ástæður. Í fyrsta lagi er það auðvitað sjálfsagður búskapur, það eru engir búskaparhættir að liggja þannig árum saman á reikningum, áður en þeir eru endanlega afgreiddir. Í öðru lagi er fyrir allan almenning í landinu, sem vill fylgjast með fjármálum ríkisins, nauðsynlegt, að hann fái að vita nokkuð um tekjur og gjöld ríkisins sem allra fyrst. Og í þriðja lagi fyrir alþm. og ekki sízt fyrir fjvn. er það auðvitað nauðsynlegt, að þegar verið er að undirbúa og samþykkja fjárlög fyrir næsta ár, þá liggi fyrir ríkisreikningurinn með athugasemdum yfirskoðunarmanna, svörum og tillögum þeirra. Þannig á það auðvitað að vera, að ríkisreikningurinn sé ekki aðeins tilbúinn, heldur endanlega afgreiddur frá þingi, eins og stjórnarskráin gerir ráð fyrir, að gert sé, á næsta ári eftir reikningslok.

Þegar núv. ríkisstj. var mynduð 20. nóv. 1959, taldi ég nauðsynlegt þegar i stað að hefjast handa um að bæta úr þessu ástandi, og áður en nóvembermánuður var á enda, hafði ég rætt ýtarlega við þá þrjá embættismenn, sem aðallega fjalla um þessi mál, en það eru ráðuneytisstjóri fjmrn., ríkisendurskoðandinn og ríkisbókarinn, og ég hafði falið þeim að gera um það áætlun og ráðstafanir, að hægt væri að kippa þessu í lag. Þeir gerðu síðan sína áætlun og athuganir á þessu máli, og þá voru ákveðnar ráðstafanir í þá átt að lagfæra þetta. Í desemberbyrjun það ár ræddi ég við yfirskoðunarmenn Alþingis til þess að fá liðsinni þeirra til þess að hraða afgreiðslu ríkisreikninganna. Þeir tóku þeirri málaleitun mjög vel og skiluðu sínum athugasemdum og tillögum strax og nokkur tök voru á, eftir að reikningarnir lágu fyrir. Og hver hefur svo orðið árangurinn af þessu? Hver hefur orðið árangurinn af þessari viðleitni? Hann var í fyrsta lagi sá, að á síðasta ári var reikningum ríkisins og ríkisstofnana lokað fyrr en venja er til, að ríkisbókhaldið hafði tilbúna reikningana fyrr en venja hafði verið, að prentunin tók styttri tíma, að yfirskoðunarmenn tóku miklu fyrr til starfa en áður og luku störfum sínum á skömmum tíma. Árangurinn af þessari viðleitni hefur orðið sá, að á siðasta árí, 1960, tókst að ljúka og leggja fyrir Alþingi ríkisreikninga fyrir þrjú ár, fyrir árin 1957, 1958 og 1959. Fyrri tveir reikningarnir gengu greiðlega í gegnum Alþingi og voru lögfestir. Sá þriðji, fyrir árið 1959, var lagður fyrir í nóvember. Átti ekkert að vera því til fyrirstöðu, að unnt væri að afgreiða hann fyrir áramót, og tók ég það fram við umr. í Alþ., að ég óskaði eftir því og beindi því til hv. nefnda og alþm., að lögin yrðu afgreidd fyrir jól.

Þá gerist það, að hv. minni hl. fjhn. neitaði að afgreiða reikninginn fyrir jól, og þar sem fáir dagar voru þá eftir og miklar annir í þingi, frestaðist reikningurinn af þessum sökum. Og nú sem sagt hafa þessir tveir hv. þm. í minni hl. fjhn. lagt til, að reikningnum sé vísað frá, og er það einsdæmi, að ég ætla, í þingsögunni.

Nú er það svo, að eitt atriði í þessum efnum er notað sem átylla fyrir þessari furðulegu afstöðu hv. þm., og það eru störf ríkisendurskoðunarinnar. Ríkisendurskoðunin hefur nú starfað um alllangt skeið, og er endurskoðun hennar fólgin í því eða þannig háttað í stórum dráttum, að það er endurskoðun eftir á. Ég vil biðja hv. þm. að gera sér grein fyrir því, að endurskoðun getur verið ýmist þannig, að það er fyrir fram endurskoðun, reikningar og greiðslur eru endurskoðaðar, áður en þær eru inntar af hendi. Það er sú endurskoðun, sem að sjálfsögðu er áhrifamest og sú, sem þyrfti að koma á hjá ríkissjóði og í sem flestum ríkisstofnunum. Í öðru lagi er svo endurskoðun jafnóðum, eins og er sums staðar, en hún er aðallega fólgin í því, að sem allra fyrst, eftir að reikningar hafa verið greiddir, þá eru þeir endurskoðaðir, en þó ekki fyrr en eftir að greiðslan hefur farið fram. Loksins og í þriðja lagi er sú endurskoðun, sem hefst ekki fyrr en eftir að reikningsárinu er lokið. Þessi eftiráendurskoðun er almenna reglan og hefur verið almenna reglan hjá ríkisendurskoðendum. M.ö.o.: í þessu tilfelli er það ekki fyrr en eftir árslok 1959 og eftir að reikningar hinna ýmsu stofnana liggja fyrir, sem ríkisendurskoðunin hefur þessa starfsemi sína.

Nú hefur verið þannig um siðasta áratug, að ríkisendurskoðunin hefur verið oftast mörg ár á eftir með einstaka reikninga og einstakar stofnanir. Á fyrri hluta þessa síðasta áratugs var svo komið, að endurskoðun margra stofnana var mörg, mörg ár á eftir tímanum. Á síðustu árum hefur þetta þó færzt mjög í betra horf en áður. Nú er það þannig, að þegar yfirskoðunarmenn fengu reikninginn til yfirskoðunar, þá átti ríkisendurskoðunin eftir að endurskoða hjá allmörgum stofnunum og allmarga reikninga, og vegna þess kemur hv. minni hl. fjhn. og segir: Þar sem reikningurinn er óendurskoðaður, þá er ekki hægt að afgreiða hann, og við leggjum til, að honum sé vísað frá með rökstuddri dagskrá.

Nú vil ég upplýsa það í fyrsta lagi, að það hefur aldrei komið fyrir, að ríkisendurskoðunin hafi verið búin að ljúka endurskoðun á reikningum allra stofnana og sjóða, áður en frv. hefur verið lagt fyrir Alþingi eða afgreitt, ekki eitt einasta ár. Og það hefur aldrei komið fyrir, að ríkisendurskoðunin hafi verið búin með þessa endurskoðun í öllum greinum, áður en Alþingi afgreiddi reikninginn, og því hefur aldrei verið hreyft á Alþingi fyrr, að þessar ástæður eigi að valda því, að frestað sé samþykkt á ríkisreikningi. Þetta eru auðvitað tylliástæður einar. Og nú gæti maður sagt sem svo, ef hér væri nýliði á ferð, að þetta væri skiljanlegt, að honum fyndust þetta einkennileg vinnubrögð. En þegar maður gætir þess, að hv. frsm. minni hl., hv. 1. þm. Norðurl. v., hefur lengi átt sæti á Alþ. og hann hefur átt sæti í 21 ár í fjhn. þessarar deildar og í þetta 21 ár hefur hann á hverju einasta ári fjallað um ríkisreikning, að hver einasti af þessum rúmlega 20 ríkisreikningum hefur ekki að fullu verið umboðslega endurskoðaður af ríkisendurskoðuninni, að hann hefur aldrei í þessi rúm 20 ár hreyft aths., hvernig stendur þá á því, að þessi hv. þm. kemur nú eins og álfur út úr hól og heimtar, að reikningnum sé frestað, vegna þess að hinni umboðslegu endurskoðun sé ekki lokið? Hvað veldur því, að þessi hv. þm. eftir sína 21 árs setu í fjhn. og eftir að hafa fjallað á hverju einasta ári um ríkisreikning finnur þetta nú allt í einu út?

Ríkisendurskoðunin er ekki seinna á ferð nú en áður. Að sumu leyti er hún fyrr á ferð. Í grg., sem ríkisendurskoðandi hefur látið í té, segir hann m.a.:

„Því er svo farið, að yfirskoðunarmenn geta unnið sín störf og lokið þeim, án þess að ríkisendurskoðunin hafi lokið sínum. Störfin eru ekki að neinu leyti tengd á þann hátt, að þau bindi hvort annað. Allar leiðréttingar, sem gerðar eru eftir aths. og úrskurðum ríkisendurskoðunarinnar, fara fram á því ári, sem þær eru gerðar. Þær ná ekki árinu, sem reikningurinn er yfir, meðan endurskoðunin fer fram eftir á. Þær koma að jafnaði á næsta reikningsár á eftir eða stundum næstnæsta.“

Og nú er því þannig varið, að þó að ríkisendurskoðunin hefði verið búin með endurskoðun á öllum reikningum og stofnunum, áður en yfirskoðunarmenn luku sínu starfi, þá hefðu þær athugasemdir, sem ríkisendurskoðunin gerði, eða leiðréttingar ekki getað komið inn í reikninginn 1959. Þar sem endurskoðun er eftir á, hljóta allar leiðréttingar, sem til koma eftir tillögum eða athugun ríkisendurskoðunar, að koma inn í næsta ríkisreikning. Það er því hrein fásinna að ætla sér að fresta afgreiðslu ríkisreiknings af þessari ástæðu.

Hitt er svo allt annað mál, að starfi og tilhögun ríkisendurskoðunarinnar þarf að breyta. Ég gat þess, að fyrirframendurskoðun, þ.e.a.s. áður en reikningarnir eru greiddir eða innheimtir, að slík fyrirframendurskoðun væri sú æskilegasta. Slík endurskoðun fer aðeins fram í einni grein ríkisstarfseminnar, og það er tollendurskoðunin. Áður en tollreikningar eru greiddir, innheimtir, fer ríkisendurskoðunin yfir þá alla saman. Í öðru lagi mun endurskoðun, sem kölluð er jafnóðum, þ.e.a.s. fer fram strax að loknum greiðslum, eiga sér stað nú hjá tveimur stofnunum, Tryggingastofnun ríkisins og Landssímanum. Varðandi aðrar stofnanir, sjóði, fyrirtæki fer endurskoðunin ekki fyrr fram eða hefst ekki fyrr en eftir að reikningsárinu er lokið og reikningur hefur verið gerður. Þetta atriði hef ég margsinnis og ýtarlega rætt við ríkisendurskoðandann, sem hefur mikinn áhuga á því og hefur haft í mörg ár, að þessu megi breyta, því að hann hefur margsinnis tekið fram, að hin áhrifamesta endurskoðun og sú, sem hefur verulega þýðingu, er fyrirframendurskoðun. En til þess að svo mætti verða, hefur aðbúnaður að ríkisendurskoðuninni ekki verið nægilega góður undanfarin ár. Nú er að því unnið að breyta þessu. M.a. þarf að sameina bókhald og sjóði ýmissa stofnana, sem nú eru mjög dreifðir, til þess að þetta sé mögulegt, og að því er unnið að breyta starfsháttum ríkisendurskoðunarinnar þannig, að hún geti orðið sem mest fyrirframendurskoðun. Ég skal taka það fram, að vitanlega tekur þetta tíma, kostar töluverða fyrirhöfn, ef til vill einhvern aukinn mannafla. En auk þess má gera ráð fyrir, að ákaflega örðugt verði að koma í kring slíkri fyrirframendurskoðun utan Reykjavíkur.

Þegar málin liggja svo fyrir, eins og ég nú hef greint, að það hefur aldrei mér vitanlega veríð talið neitt skilyrði fyrir afgreiðslu ríkisreiknings, að hinni umboðslegu endurskoðun, sem oft er mörg ár á eftir tímanum, væri lokið, og að hv. frsm. minni hl. hefur í 21 ár, sem hann hefur átt sæti í fjhn. og hefur haft ríkisreikninginn til meðferðar, aldrei hreyft þessari aths., aldrei dottið það í hug, þá verður manni að spyrja: Hvað veldur því, að þessi hv. þm. og hv. 3. þm. Reykv., liðsmaður hans í þessu efni, leyfa sér slíka framkomu? Ef það er, eins og manni skilst, óhafandi og jafnvel ósæmandi að afgreiða þennan ríkisreikning, vegna þess að hinni umboðslegu endurskoðun sé ekki að fullu lokið, þá hefur það náttúrlega verið hin mesta hneisa undanfarin 20 ár að gera þetta á hverju reglulegu þingi og hv. frsm. minni hl. er þá víssulega sekur og ekki minnst þingmanna, vegna þess að hann hefur mesta reynslu allra núlifandi þm. um setu í fjhn. og auk þess, að ég ætla, ákaflega oft verið frsm. n. um afgreiðslu ríkisreikninganna. Enn fremur ber þess að gæta, að fjáraukalögin fyrir árið 1959 voru lögð fram hér fyrir jól og afgreidd athugasemdalaust. Ef ekki má afgreiða ríkisreikninginn, þá mátti ekki fremur afgreiða fjáraukalögin, sem víssulega eru algerlega byggð á ríkisreikningnum. Hv. þm. hreyfði ekki einni aths. í þá átt.

Nei, það hljóta að vera einhverjar annarlegar og sérstakar ástæður fyrir því, að hv. þm. tekur nú þessa furðulegu afstöðu, Ég hef aðeins komið auga á tvær ástæður. Ég skil það út af fyrir sig vel, að jafnvanafastur og íhaldssamur maður og hv. frsm. minni hl. kunni því illa, að nú sé verið að breyta út af þeim gamla, góða vana að afgreiða ríkisreikninginn ekki fyrr en eftir 3 eða 4 ár. Hans smekk virðist þannig farið, að hann hafi ekki mikla lyst á nýmeti, heldur vilji helzt, að farið sé svolítið að slá í reikninginn, áður en hann er borinn á borð fyrir hv. þingmenn. Út af fyrir sig skilur maður, að vanafesta og fastheldni hv. þm. ráði hér nokkru. En önnur ástæðan kynni að vera sú, að hann haldi, að ríkisstj. fái eitthvert lof fyrir það að koma reglu á þessa hluti og afnema það ófremdarástand, vil ég segja, sem í þessum efnum hefur ríkt. Í rauninni hefur einn liðsmaður hv. þm., þingfréttaritari Þjóðviljans, tekið skýrt fram, að þetta sé aðalhugsunin, því að hann talar um það tvívegis í Þjóðviljanum ekki alls fyrir löngu, að skrautfjöðrin í hatti fjármálaráðherrans sé eitthvað illa farin, vegna þess að ríkisreikningurinn hafi ekki fengizt afgreiddur. Þarna er komin játning á því, sem væntanlega liggur hér á bak við. Hv. þm. og stjórnarandstæðingar, a.m.k. þeir, sem honum fylgja að málum f þessu, virðast telja, að með því að kippa þessum málum í lag og láta ríkið gera upp sín fjármál og afgreiða sína reikninga, eins og í rauninni hvert heiðarlegt fyrirtæki vill gera, — hv. þm. virðist vera eitthvað hræddur um, að stjórnin fái einhverja fjöður í sinn hatt. Ef þetta er aðalástæðan fyrir tilburðum hans hér, þá má vel vera, að þetta sé mannlegt, en stórmannlegt er það ekki. Og myndarlegra hefði verið fyrir þennan hv. þm. að styðja drengilega að þeirri umbótaviðleitni í þessum efnum, sem nú er reynt að hafa um hönd.

Þessir hv. þm. í minni hl. flytja hér tillögu, sem þeir kalla að rökstuddri dagskrá. Ég hef sjaldan, ef nokkurn tíma á mínum þingferli séð dagskrá, sem er jafnórökstudd og sneydd rökum og þessa. Og ef þessir hv. þm. sjá ekki sóma sinn í því að taka þessa órökstuddu dagskrá aftur, þá legg ég til, að hún verði felld og frv. samþykkt.