09.04.1962
Efri deild: 84. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 2117 í B-deild Alþingistíðinda. (1747)

178. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Frsm. meiri hl. (Auður Auðuns):

Herra forseti. Frv. þetta, sem hér er til umr., fjallar um tekjustofna sveitarfélaga. í frv. er safnað saman í eina heild ýmsum gildandi ákvæðum um þessi efni, en þó með verulegum breyt. í ýmsum atriðum og sumum veigamiklum, auk þess sem frv. hefur að geyma alger nýmæli.

Í 1. gr. frv. eru taldir upp þeir tekjustofnar, sem sveitarfélögum eru ætlaðir, þ.e. fasteignaskattur, aðstöðugjald, framlag úr jöfnunarsjóði og útsvör. Ég vil leyfa mér, hæstv. forseti, að fara fáeinum orðum um hvern þessara tekjustofna.

Samkv. gildandi I. er sveitarfélögum heimilt að leggja á fasteignaskatta. Þessa heimild hafa allar bæjarstjórnir notfært sér og líka allmargar sveitarstjórnir aðrar, einkum munu það Þó hafa verið stærri hrepparnir. Það er kunnara en frá þurfi að segja, að með vaxandi verðbólgu og stórhækkuðu gangverði á fasteignum var fasteignamatið komið úr öllu samræmi við raunverulegt verðgildi fasteigna, þegar sveitarstjórnum var á árinu 1952 heimilað að innheimta fasteignaskattana með allt að 400% álagi. Sú heimild, sem þannig var veitt, var yfirleitt notuð meira eða minna, og sum sveitarfélög fóru þar í hámark. Nýtt fasteignamat gekk í gildi 1957, og þá féll niður þessi heimild til að innheimta fasteignaskattana með 400% álagi. Fasteignamatið hækkaði að vísu verulega, en þ6 hvergi svo mikið, að það hækkaði um 400%, nema hér í Reykjavík. Á öðrum stöðum var hækkunin minni, og sveitarfélög, sem höfðu t.d. notað til fulls 400% álagsheimildina, miðað við gamla fasteignamatið, lækkuðu töluvert í tekjum af fasteignasköttum. Því var enn á ný árið 1959 lögleidd heimild til að innheimta fasteignaskattana með álagi, svo að sveitarsjóðir bæru ekki minna úr býtum en þeir gerðu með hámarksálagi fyrir 1957.

Heimild til þess að innheimta fasteignaskatta með álagi er haldið í þessu frv., svo sem fram kemur í 5. gr. þess. Sú mikla breyt. felst í frv. varðandi fasteignaskattana, að í stað heimildar verði nú sveitarfélög lögskylduð til að leggja á fasteignaskatta, og fasteignaskattur er fastákveðinn hundraðshluti af virðingarverði og er jafnhár og hámarksheimildir leyfa í gildandi lögum, sem eru frá 1945. Fyrir þau sveitarfélög, sem hafa notað núgildandi heimild til álagningar fasteignaskatta til fulls, verður hér ekki um neina tekjuaukningu að ræða, en einhver tekjuaukning verður þarna fyrir þau sveitarfélög, sem höfðu ekki notað heimildina til fulls, og þetta verður að sjálfsögðu nýr tekjustofn fyrir þau sveitarfélög, sem hafa ekki notfært sér heimildina til þess að leggja á fasteignaskatta.

Eins og áður sagði, munu það vera aðallega hin smærri sveitarfélög í dreifbýlinu, þar sem fasteignamat er yfirleitt lægst, sem hafa ekki notað heimildina, og því ætti fasteignaskatturinn að vera síður tilfinnanlegur fyrir gjaldendur þar en í þéttbýlinu, þar sem yfirleitt er hærra matsverð á fasteignum og þar sem heimildin reyndar hefur verið notuð á undanförnum árum. Lögbinding fasteignaskatts má skoðast sem einn liður í þeirri viðleitni, sem víða kemur fram í þessu frv., að samræma sem mest skattheimtuna í hinum ýmsu sveitarfélögum, og ég ætla, að flestum muni þykja sú stefna til bóta.

Þá er í frv. lagt til, að tekið verði upp aðstöðugjald, sem komi í stað útsvars á veltu, sem velflest sveitarfélög hafa lagt á á undanförnum árum. Áður en bráðabirgðabreytingin var gerð á útsvarslögunum á árinu 1960, var ekkert ákvæði til í lögum, sem takmarkaði álagningu veituútsvars, en með útsvarslagabreyt. 1960 var hins vegar ákveðið hámark fyrir slíkri skattheimtu. Þótt flestir væru sammála um Það, að veltuútsvörin væru á engan hátt heppileg eða sanngjörn, þá var þó reyndin sú, að flest sveitarfélög töldu óhjákvæmilegt að nota sér þessa skattheimtu, og það er augljóst, að ekki er unnt að afnema veltuútsvörin, nema í stað þeirra komi annar tekjustofn fyrir sveitarfélögin, því að svo mikill hluti útsvara er í ýmsum sveitarfélögunum veltuútsvör. Aðstöðugjaldið, sem hér er tekið upp, ber að skoða sem greiðslu fyrir þá þjónustu, sem sveitarfélagið lætur í té með margvislegu móti og miðar að því að skapa atvinnurekendum og öðrum þeim, sem sjálfstæða atvinnu stunda í sveitarfélaginu, skilyrði eða aðstöðu til atvinnurekstrar. Þar sem aðstöðugjaldið skoðast og er í eðli sínu greiðsla fyrir veitta þjónustu, þá reiknast Það til kostnaðar við reksturinn og kemur til frádráttar á skattaframtölum. Aðstöðugjaldið á að miðast við rekstrarútgjöld næstliðins almanaksárs, eins og nánar er ákveðið í 9, gr. frv.

Þessi frumvarpsgr. tók nokkrum breyt. í meðförum hv. Nd. Alþingis. Hún var þar gerð fyllri og inn í hana bætt því ákvæði, að aðstöðugjald megi aldrei reiknast af hærri upphæð en sem nemur brúttótekjum. Þá var einnig bætt aftan við 10. gr. frv., sem fjallaði um það, hve há prósentutala aðstöðugjalds megi vera fyrir mismunandi tegundir rekstrar, — það var bætt aftan við þá gr. nýrri málsgrein, sem takmarkar innheimtu aðstöðugjalds af rekstri fiskiskipa og fiskvinnslustarfsemi við Þá prósentu, sem notuð var við álagningu veituútsvars á slíka starfrækslu á hverjum stað síðasta ár. Þó er samkv. gr. heimild til að fara jafnhátt og gert var með veltuútsvörin í Reykjavík á s.l. ári, þ.e. heimild fyrir þau sveitarfélög, sem kynnu að hafa lagt lægra veltuútsvar eða ef til vill ekkert á sams konar starfsemi. Veltuútsvar hefur, eins og kunnugt er, verið lagt á heildartekjur eða veltu, en aðstöðugjaldið verður hins vegar miðað við rekstrarútgjöld. Má því ætla, að aðstöðugjaldið gefi sveitarfélögunum eitthvað lægri tekjur en veltuútsvarið hefur gert, þar sem líka hámarksákvæði aðstöðugjaldsins eru yfirleitt lægri en þær álagningarprósentur, sem notaðar hafa verið við veltuútsvörin.

Á það má benda, að með því ákvæði, að aðstöðugjald megi ekki reikna af hærri upphæð en nemi brúttótekjum, er komið í veg fyrir tvísköttun, sem átti sér stað um veltuútsvörin, þ.e.a.s. að þau voru lögð á heildartekjur fyrirtækja, en að auki var rekstrarafgangur eða hagnaður svo skattaður með álagningu tekjuskatts. En eins og frv. þetta er nú, þá mundi slík tvísköttun ekki geta átt sér stað.

Þriðji tekjustofninn er framlag úr jöfnunarsjóði. Lögin um jöfnunarsjóð sveitarfélaga eru í heild felld inn í frv., en með breyt. og nýmælum þó. Það er þá fyrst að geta landsútsvara á ríkisfyrirtæki og olíufélög, sem upp eru talin í 17. gr. frv. Hugmyndin um landsútsvör kemur hér ekki fram í fyrsta sinn, hún hefur alllengi verið á dagskrá. Það má þar til nefna, að hún hefur verið mjög rædd innan vébanda Sambands ísl. sveitarfélaga. Í frv. er, eins og ég áður sagði, lagt til, að landsútsvörin verði lögð á tiltekin ríkisfyrirtæki og einnig á olíufélögin. Ýmsar aðrar stofnanir og fyrirtæki hafa verið nefnd í þessu sambandi, og m.a. hafa í hv. Nd. Alþ. verið fluttar brtt. í þá átt að bæta Þarna inn í frv. fleiri stofnunum, en ekki náðu Þó Þær brtt. fram að ganga. Hins vegar verður það að sjálfsögðu áfram til athugunar, hvort síðar þyki rétt að leggja landsútsvör á fleiri stofnanir en þær, sem í frv. eru upp taldar. Um þetta efni má að öðru leyti vísa til ýtarlegra athugasemda á bls. 20 í frv., eins og það var lagt fram í hv. Nd. Af álögðum landsútsvörum skal 1/4 hluti renna til þess sveitarfélags, sem það fellur til í, en 3/4 útsvarsins skulu renna í jöfnunarsjóð og skiptast, ásamt hluta sveitarfélaganna af söluskatti, á milli sveitarfélaganna í réttu hlutfalli við íbúatölu. Það er áætlað, að landsútsvörin nemi samanlagt rúmlega 29 millj. kr., svo sem fram kemur í athugasemdum með frv.

Þá má geta þeirrar breytingar, að samkv. frv. er gert ráð fyrir, að framlag jöfnunarsjóðs til sveitarfélags megi nema allt að 60% af samanlögðum fasteignasköttum, aðstöðugjöldum og útsvörum næstliðins árs, en í núgildandi lögum um jöfnunarsjóð er framlagið takmarkað við 50% af álögðum útsvörum. Þarna er sem sé rýmkað um og aukið það framlag, sem jöfnunarsjóði er heimilt að greiða einstökum sveitarfélögum.

Í niðurlagi 20. gr. frv. er heimild til handa ráðh. til að halda eftir 1% af tekjum jöfnunarsjóðs til þess að mæta þörfum sveitarfélags samkv. 15. gr. frv., og nær sú heimild Þar til sjóðurinn nemur allt að 5 millj. kr. í núgildandi l. um jöfnunarsjóð er kveðið svo á, að því fé, sem eftir verður við úthlutun til sveitarfélaganna vegna skerðingarákvæðisins, skuli varið til að greiða kostnað, sem fellur á sjóðinn vegna hlutverks hans. Það er fyrirsjáanlegt, að það fé, sem þannig verður afgangs vegna skerðingarákvæða, muni fara minnkandi frá ári til árs, og því er tekið upp þetta ákvæði í niðurlagi 20. gr. um heimild til handa ráðh. að halda eftir og mynda sjóð til að standa undir kostnaði, sem á jöfnunarsjóð fellur, því að það er nauðsynlegt, að hann hafi jafnan handbært allmikið fé til þeirra hluta.

Með hluta sveitarfélaganna af söluskatti og landsútsvörum myndast verulegur tekjustofn fyrir sveitarfélögin, og það má segja, að í tíð hæstv. núv. ríkisstj. hafi fyrst verið gengið inn á þá heillabraut að gera alvarlegt átak til þess að fá sveitarfélögunum tekjustofn, sem um munar, þar sem eru jöfnunarsjóðsframlögin.

Fjórði tekjustofn sveitarfélaganna, útsvörin, um þau má segja það, að stærsta breyt., sem felst í þeim kafla, sem um þau fjallar, er sú, að nú skuli gilda einn útsvarsstigi fyrir allt landið. Eins og menn rekur minni til, þegar ákveðið var með útsvarslagabreyt. 1960 að hafa útsvarsstigana þrjá fyrir landið, þá var það allmjög gagnrýnt af ýmsum þm. stjórnarandstöðunnar og talið, að það mundi verða illframkvæmanlegt að fylgja því við útsvarsálagningu. Áður höfðu útsvarsstigarnir verið líklega jafnmargir og sveitarfélögin, eða yfir 200, þannig að sveitarfélögin höfðu frjálsar hendur með að setja sér sinn útsvarsstiga. Að vísu má segja, að mönnum hafi ekki verið þar alveg frjálsar hendur. En þegar horfið var að því að ákveða útsvarsstigana í lögum, þá var þar stigið mjög merkilegt spor í þá átt að samræma útsvarsálagningu á hinum ýmsu stöðum í landinu. Þegar sú breyt. var gerð á útsvarslögunum, var boðað, að í athugun væri, þegar það hefði sýnt sig í framkvæmdinni, hvernig þessir þrír stigar reyndust, að setja einn útsvarsstiga fyrir allt landið. Og niðurstaðan af þeim athugunum, sem eðlilega hlutu að verulegu leyti að byggjast á reynslu af þeirri nýskipan, sem upp var tekin 1960, — niðurstaðan hefur orðið sú, sem greinir frá í þessu frv. í 32. gr.

Ég skal nú ekki orðlengja frekar um einstaka kafla frv. eða einstaka tekjustofna. Um það nýja fyrirkomulag, sem frv. gerir ráð fyrir um álagningu gjalda, vísa ég til grg. þeirrar, sem frv. fylgir.

Heilbr.- og félmn. hefur rætt frv. á tveim fundum, og mætti á fyrra fundinum ráðuneytisstjórinn í félmrn., en hann var formaður þeirrar n.; sem samdi frv. N. hefur ekki orðið sammála um afgreiðslu frv. Svo sem fram kemur í nál. á þskj. 649, leggur meiri hl. n. til, að frv. verði samþ. með breyt. á 18. gr., sem flutt er á þskj. 650, og stendur öll n. að þeirri brtt. Minni hl., þeir hv. 1. þm. Norðurl. e. (KK) og hv. 9. þm. Reykv. (AGI), skilar séráliti og brtt., sem þeir að sjálfsögðu munu gera grein fyrir. Í n. komu fram raddir þeirra um ýmsar af þeim brtt., sem þeir hafa flutt, en meiri hl. n. taldi sig ekki geta fylgt þeim brtt., og stendur því n. öll aðeins að þessari einu brtt., sem ég áðan nefndi, á þskj. 650.

Ég vil að lokum gera stuttlega grein fyrir brtt. n. á þskj. 650. í 17. gr. frv. er gert ráð fyrir, að þau ríkisfyrirtæki, sem þar eru upp talin, greiði landsútsvör, og í 20. gr., að 1/4 hluti landsútsvars skuli ganga til þess sveitarfélags, sem útsvarið fellur til í, en 3/4 renna í jöfnunarsjóð. Þessi ríkisfyrirtæki, sem nefnd eru í 17. gr. hafa sum verið gjaldskyld til þeirra sveitarfélaga, sem þau eru starfandi í, en um leið og á þau verða lögð landsútsvör, þá fellur niður skylda þeirra til að gjalda beint til þess sveitarfélags, sem þau eru starfrækt í. Þetta kemur illa við sum þessi sveitarfélög, sem eftir þessum nýju reglum fá tilfinnanlega lægri skatttekjur af slíku ríkisfyrirtæki en áður, og um mörg þeirra gildir það, að þetta gjald, sem þessi ríkisfyrirtæki áður hafa greitt í sveitarsjóð, hefur verið verulegur hluti af heildartekjum sveitarfélagsins.

Erindi um úrbætur í þessum efnum hafa líka borizt frá sveitarfélögum, sem telja sig vanhaldin með ákvæðum þessa frv., ef að lögum verður. Með brtt. á þskj. 650 er lagt til, að landsútsvör ríkisfyrirtækjanna, sem talin eru í 17. gr., b-lið, hækki úr 1 í 11/2% af heildarsölu. í grg. með frv. er áætlað, að landsútsvör þessara ríkisstofnana muni nema 3520 þús. kr., miðað

við 1% af heildarsölu, eins og hún var árið 1961. Hækkun úr 1 í 11/2% mun því þýða 1760 þús. kr. í hækkuðum landsútsvörum þessara fyrirtækja samanlagt. Af hækkuninni rynni þá 1/4 til sveitarfélags, þar sem ríkisstofnun er staðsett eða starfrækt, og auk þess fá þau svo að sjálfsögðu sinn skerf af þeim 3/4, sem í jöfnunarsjóðinn renna.

Í meðförum Nd. var bætt við bráðabirgðaákvæði, heimild til handa ráðh. til að verja fé úr jöfnunarsjóði til að bæta sveitarfélögum að nokkru eða ötlu leyti þann halla, sem þau kunna að bíða vegna ákvæðis um landsútsvör. En rétt er að undirstrika það, að sú heimild er þó tímabundin. Hækkun á útsvarsprósentunni ásamt þessari heimild í bráðabirgðaákvæðunum mundi væntanlega verða til þess að bæta sveitarfélögum þeim, sem illa verða úti af þessum sökum, þann tekjumissi, sem þau ella yrðu fyrir.

Þessu frv., tekjustofnafrumvarpinu, nátengd, eru þau 9 frv., sem næst standa á eftir því á dagskrá þessa fundar. Frv. fjalla um breyt. á l. um ríkisstofnanir og aðrar stofnanir, sem leiðir beint af ákvæðum frv. um tekjustofna. Heilbr: og félmn. hefur haft Þessi frv. öll til athugunar, og hún leggur einróma til, að frv., sem á dagskrá þessa fundar eru, 11.–18. mál, að báðum meðtöldum, verði samþ. óbreytt. Ég vænti þess, að það þyki nægja að geta þess hér í framsögu, en nál. hefur ekki verið gefið út öðruvísi.

Hins vegar um eitt af þessum frv., 19. dagskrármálið, þ.e. frv. um breyt. á l. um síldarverksmiðjur ríkisins, hefur n. orðið sammála um að flytja brtt. eða viðauka við það frv. Það er ekki um neina efnisbreytingu að ræða, heldur er einungis verið að taka það skýrt fram í I., sem frv. um tekjustofna gerir einnig ráð fyrir, að síldarverksmiðjurnar greiði ekki landsútsvör af öðrum rekstri en síldarbræðslu. Það var sem sé einróma álit n., að það væri eðlilegt, að þetta kæmi fram í I. um síldarverksmiðjur, svo að öll tvímæli væru tekin af. Fyrir Því flytur n. við þetta frv., sem er 184. mál, svo hljóðandi brtt.:

„Aftan við 1. gr. bætist: Enda greiði verksmiðjurnar ekki landsútsvar af þessum rekstri.“ Ég leyfi mér að afhenda hæstv. forseta brtt. til meðferðar í sambandi við þetta frv.

Ég fjölyrði svo ekki meira um þetta mál. Ég endurtek það, að meiri hl. heilbr: og félmn. leggur til, að frv. verði samþ. með þessari einu breyt., sem öll n. stendur að till. um. En meiri hl. n. getur hins vegar ekki fallizt á þær brtt., sem fluttar hafa verið af minni hl. á þskj. 673.