09.11.1961
Neðri deild: 15. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 921 í B-deild Alþingistíðinda. (922)

15. mál, Seðlabanki Íslands

Ingi R. Helgason:

Hæstv. forseti. Hv. þingdeildarmenn. Ég vil nú helzt ekki þurfa að una öllu lengur meydómi mínum í þessari virðulegu stofnun. Ég sit hér um stundarsakir, kannske 14 daga eða svo, í forföllum hv. 4. landsk., Hannibals Valdimarssonar, og ég vænti þess, að þessi stutta ræða mín verði ekki virt mér til óþarfa framhleypni, þótt ég hafi ekki setið hér nema 4 daga.

Hinn 1. ágúst s.l. gaf forseti lýðveldisins út brbl. samkvæmt heimild í 28. gr. stjórnarskrárinnar. Að formi til eru brbl. þessi gild, enda hefur hæstv. viðskmrh. undirritað þau með forseta samkvæmt 19. gr. stjórnarskrárinnar og ber þannig þinglega ábyrgð á þeim. Nú hefur hæstv. ríkisstj. lagt brbl. þessi fyrir Alþingi, svo sem lögskylt er, og hæstv. viðskmrh. fylgdi þeim úr hlaði með langri ræðu. Síðan hafa talað formenn þingflokkanna, og engum dylst, að hér er um mikið deilumál að ræða.

Fyrir mér er þetta ekki fyrst og fremst flokkspólitískt deilumál, heldur mál, er varðar sóma, vald og virðuleik Alþingis. Að efni til eru brbl. þessi valdníðsla gagnvart Alþingi og eiga sér ekki stoð í stjórnarskrá lýðveldisins. Upphaf 28. gr. stjórnarskrárinnar hljóðar svo, með leyfi hæstv. forseta: „Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög milli þinga.“ í þessu ákvæði stjórnarskrárinnar á bráðabirgðalöggjafinn rætur sínar. Alþingi, sem er höfuðaðili hins almenna löggjafarvalds, situr ekki að störfum nema nokkurn hluta hvers árs, og vel má vera, að meðan hann er fjarri, beri að höndum einhver þau atvik, sem geri löggjöf óumflýjanlega, geri það nauðsynlegt, að eldri lögum sé breytt eða jafnvel ný lög sett. Forseta lýðveldisins er veittur þessi réttur, en brbl. verða ekki gild fremur en önnur löggjafarmál, nema ráðherra meðundirriti þau samkv. 19. gr. stjórnarskrárinnar, og það er því ríkisstj., sem ræður því, hvernig og hvenær bráðabirgðalöggjafanum er beitt. Óumdeilanlegt er þó, að forsetinn hefur formlegan rétt til að neita að verða við tillögu ráðherra um útgáfu brbl., og vissulega ber forseta skylda til að standa á verði um réttindi Alþingis gagnvart þessu ákvæði stjórnarskrárinnar, sjá um, að ekki sé gengið á rétt hins almenna löggjafa með misbeitingu af hálfu bráðabirgðalöggjafans. Slíkt mundi stefna að upplausn þingræðisins. Þeim mun meiri hætta er á þessu sem handhafar framkvæmdavaldsins eru óskammfeilnari og einræðissinnaðri. Nægir að benda á klassískt og þó nokkuð nærtækt dæmi, þegar Estrup, danski forsætisráðherrann, var kominn í minni hluta í danska þinginu laust fyrir aldamótin. Þá stjórnaði hann landinu með bráðabirgðalögum og gaf jafnvel út bráðabirgðafjárlög.

Stjórnarskráin setur tvö skilyrði fyrir útgáfu brbl. Annað er það, að þau má ekki gefa út, meðan Alþingi situr. Því skilyrði er fullnægt, hvað þessi brbl. áhrærir. Hitt skilyrðið er, að brbl. má því aðeins gefa út, að brýna nauðsyn beri til. Þessu skilyrði er á engan hátt fullnægt í útgáfu þeirra brbl., sem hér eru til umr.

Hæstv. forsrh., Bjarni Benediktsson, hefur við þessa umr. tekið að sér að verja útgáfu brbl., og hlýddi ég á ræðu hans með athygli. Óþarft er að vísu að ræða þá fullyrðingu hans, að ekki hafi neinu valdi verið rænt frá Alþingi, þar sem Alþingi geti nú einfaldlega fellt þessi brbl., og kátbrosleg var upptalning hans á hæpnum brbl. liðinna ára, sem hann þuldi upp ríkisstjórn sinni til afsökunar, svo að jafnvel franski málshátturinn, sem hann raunar viðhafði um hv. formann þingflokks Framsfl., snerist upp á ríkisstj. sjálfa: Sá, sem afsakar sig, ásakar sjálfan sig.

Ég hlýddi á mál hæstv. forsrh. í hálfan annan klukkutíma og beið þess, að hann mundi gefa hv. þd. skýringu á því, hvaða nauðsyn hefði verið á útgáfu brbl. Efni þessara brbl. er mjög einfalt og skýrt: ákvörðunarvaldið um gengisskráningu íslenzku krónunnar var með brbl. til frambúðar flutt úr höndum Alþingis yfir í hendur Seðlabankans. En ég beið árangurslaust. Engin skýring kom frá hæstv. forsrh. um hina brýnu nauðsyn þess að gera þessa skipulagsbreytingu, áður en Alþingi kæmi saman. Og með þeirri þögn játaði hæstv. forsrh., að öðru skilyrði stjórnarskrárinnar um útgáfu brbl. hafi raunar ekki verið fullnægt. Hins vegar eyddi hæstv. ráðh. miklum tíma í að útskýra hina brýnu nauðsyn þess að lækka gengi íslenzkrar krónu um 13.1% í ágústmánuði, en um það efni fjölluðu brbl. ekki. Á einum stað í ræðu sinni tæpti hæstv. forsrh. á því, að það væri eðlileg skipan mála, að Seðlabanki Íslands hefði ákvörðunarvald um gengisskráninguna, en ekki Alþingi. Þetta var raunar eina skýringin og eini rökstuðningur hæstv. forsrh. fyrir útgáfu brbl. Og þetta orðalag hans kom heim og saman við orðalag hæstv. viðskmrh. í forsendum sjálfra brbl., en í þeim forsendum segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Forseti Íslands gerir kunnugt. Viðskiptamálaráðherra hefur tjáð mér, að vegna hinna miklu kauphækkana, sem átt hafa sér stað að undanförnu, séu fyrirsjáanlegir miklir erfiðleikar í efnahagsmálum, ef ekkert sé að gert. Áhrif kauphækkananna muni á skömmum tíma breiðast um allt hagkerfið og valda almennri hækkun framleiðslukostnaðar og aukinni eftirspurn eftir gjaldeyri, en þetta muni svo á hinn bóginn hafa í för með sér versnandi afkomu útflutningsatvinnuveganna og alvarlegan greiðsluhalla þjóðarbúsins út á við. Til þess að koma í veg fyrir þessa þróun og atvinnuleysi og gjaldeyrisskort, sem henni mundi fylgja, beri nauðsyn til að endurskoða gengisskráninguna í samræmi við breytt viðhorf, og þyki eðlilegast, að Seðlabanki Íslands, sem komið hafi verið á fót á þessu ári, skrái gengi íslenzkrar krónu, að fengnu samþykki ríkisstjórnarinnar, enda sé sú skipan algengust í nálægum löndum.

Fyrir því eru hér með sett bráðabirgðalög samkv. 28. gr. stjórnarskrárinnar á þessa leið“ o.s.frv.

Í þessum forsendum brbl. sjálfra er fyllilega rökstutt, að vísu á sinn hátt, að brýna nauðsyn hafi borið til að endurskoða gengisskráninguna í samræmi við breytt viðhorf. En því er hins vegar alls ekki haldið fram í þessum forsendum, að brýna nauðsyn beri til, að Seðlabankinn skrái gengið, heldur er það aðeins talið eðlilegast, af því að sú skipan sé algengust í nálægum löndum.

Þessi eru því raunveruleg rök beggja hæstv. ráðherra, sem sagt, að skipan sú, sem fólgin er í brbl. um gengisskráningarvaldið, sé gerð af því, að hún þyki eðlilegust og er algengust í útiöndum. Og nú er mér spurn: Uppfylla þessi rök skilyrði stjórnarskrárinnar um útgáfu bráðabirgðalaga? Og ég svara og hlýt að segja nei. Máli mínu til stuðnings vil ég leyfa mér að leiða hér einn fræðimann sem vitni. Vitni mitt er fyrrv. prófessor í lögum við Háskóla Íslands, prófessor í stjórnlagafræði, Bjarni Benediktsson. Þessi lagaprófessor skrifaði kennslubækur í sinni fræðigrein og heitir ein þeirra „Ágrip af íslenzkri stjórnlagafræði“ og er gefin út síðast sem handrit 1948. Á bls. 58 segir þessi lagaprófessor, með leyfi hæstv. forseta:

„Í 28. gr. stjórnarskrárinnar er það annað höfuðskilyrði fyrir útgáfu bráðabirgðalaga, að brýna nauðsyn beri til hennar. Það er því ekki nóg, þótt löggjöf kynni að vera æskileg eða skynsamleg eða þótt nauðsyn sé til löggjafar, ef hún er ekki brýnni en svo, að vel má bíða reglulegs Alþingis.“

Sem sagt, fyrrv. lagaprófessor Bjarni Benediktsson segir, að það sé ekki nóg samkv. stjórnarskránni, að löggjöf sé æskileg, skynsamleg eða eðlileg, til þess að brbl. séu sett, heldur þurfi brýna nauðsyn. En núv. hæstv. forsrh., formaður Sjálfstfl., Bjarni Benediktsson, lætur nú sem hin brýna nauðsyn skipti ekki máli, heldur sé hitt höfuðatriðið, að löggjöfin sé eðlileg. Því miður er hæstv. forsrh. ekki viðlátinn til að skýra þessar mótsagnir, en augljóst er, að fræðimaðurinn Bjarni Benediktsson er öruggari heimild um þetta atriði en stjórnmálamaðurinn með sama nafni.

Hæstv. forsrh. sagði í ræðu sinni og raunar sigri hrósandi, að bráðabirgðalöggjafinn væri óbundinn. Með þessu orðalagi á ráðh. við, að bráðabirgðalöggjafinn sjálfur, þ.e. ráðherrarnir, praktískt talað, er einn bær um að úrskurða, hvort brýn nauðsyn er fyrir hendi eða ekki. Hinir almennu dómstólar eru ekki bærir að meta það, og verður vafamál í þessum efnum því ekki borið undir þá. En um þetta segir fræðimaðurinn Bjarni Benediktsson í kennslubók sinni á bls. 59, með leyfi hæstv. forseta:

„Ef ráðherrum missýnist í þessu, mundi slíkt vitanlega verða talið til misbeitingar á embættisvaldi þeirra og þeir bera ábyrgð á því með venjulegum hætti, eftir atvikum fyrir landsdómi, samkvæmt ákæru Alþingis.“

Í þessu tilfelli, sem hér liggur fyrir, er raunar ekki svo vel, að ráðherrunum hafi missýnzt, heldur gefa þeir brbl. út vitandi vits um, að engin nauðsyn var á þessari skipulagsbreytingu, hún gat hæglega beðið reglulegs Alþingis, og raunar viðurkenna það. Þeim mun augljósari er misbeitingin á embættisvaldi þeirra. Hæstv. forsrh. veit, að ákvæðin um landsdóm eru fyrir notkunarleysi orðin dauður bókstafur, svo að þessu máli verður ekki skotið þangað, og í því hróksvaldi skákar hæstv. ríkisstj. Alþingi í þessu efni.

Lítum á aðra hlið þessa máls. Er það virkilega eðlileg skipan mála, að Seðlabankinn hafi gengisskráningarvaldið, en Alþingi ekki? Um þetta eru skiptar skoðanir. En mín skoðun er sú, að þetta sé ekki aðeins óeðlilegt, heldur háskalegt. Alþingi sjálft hefur einnig verið þeirrar skoðunar, að það ætti að ákveða gengi íslenzkrar krónu, og hefur aldrei viljað afsala því af augljósum ástæðum. Gengisbreytingar geta gert efnahagsráðstafanir Alþingis að engu og raskað mjög verulega tekjuskiptingu þjóðarinnar, sem Alþingi ákveður með löggjöf sinni. Alþingi verður að hafa gengisskráningarvaldið, svo að allir þræðir efnahagslífsins séu í hendi þess. Með þeirri skipan mála, sem brbl. gera ráð fyrir, geta efnahagsráðstafanir Alþingis orðið að káki einu, ef Seðlabankinn getur breytt þeim með einfaldri gengislækkun. Síðast var sótzt eftir þessu valdi úr höndum Alþingis 1950 af ríkisstj. Ólafs Thors í sambandi við gengislækkun hennar í marz það ár. Þá greiddu atkv. á Alþingi gegn því og felldu með sósíalistum Alþfl. mennirnir Gylfi Þ. Gíslason, núv. hæstv. viðskmrh., og Ásgeir Ásgeirsson, núv. forseti lýðveldisins. Það er talandi tímanna tákn um niðurlægingu Alþfl., að það skuli nú einmitt verða hlutskipti þessara tveggja manna að gefa út og undirrita brbl. 1. ágúst s.l. um að svipta Alþingi þessu valdi.

Árið 1957 voru gerðar breytingar á Seðlabankanum og aftur árið 1961. Í hvorugt skiptið léði Alþingi máls á því að afhenda Seðlabankanum gengisskráningarvaldið. Með tilliti til þessa eru brbl. alveg óverjandi. Aðalvitni mitt, fræðimaðurinn Bjarni Benediktsson, segir um þetta í kennslubók sinni á bls. 58, með leyfi hæstv. forseta:

„Sýnu varhugaverðara en ella er þó að gefa út bráðabirgðalög um efni, sem Alþingi hefur nýlega tekið afstöðu til, einkum ef ljóst er, að Alþingi hefur eigi viljað fallast á þá lausn, sem bráðabirgðalögin velja.“

Hér ber allt að sama brunni. Fræðimaðurinn Bjarni Benediktsson fordæmir á allan hátt útgáfu brbl. 1. ágúst s.l.

Ég hef í þessari stuttu ræðu minni sýnt fram á, að brbl. frá 1. ágúst 1961, sem hér eru til umr., fullnægja ekki ákvæðum og skilyrðum stjórnarskrárinnar. Formlega eru þau þó í fullu gildi, þar til þau yrðu felld af Alþingi. Forseti lýðveldisins hefur ekki staðið vörð um réttindi Alþingis í þessu máli, og hæstv. ríkisstj. hefur misbeitt valdi sínu. Hvort tveggja er þetta mjög ámælisvert og sýnir, hvaða hættur eru uppi, ef Alþingi sjálft slakar á. Líklegasta ástæðan fyrir þessari valdníðslu er sú, að vegna andstöðu hv. þingmanna gegn afsali Alþingis á gengisskráningarvaldinu hafi ríkisstj. þótt vænlegra að gera skipulagsbreytinguna með brbl. og stilla þannig þingliði sínu frammi fyrir gerðum hlut. Slíkar aðfarir samrýmast ekki þingræðishugmyndum Íslendinga og eru raunar hrein óvirðing við Alþingi. Ég vil því í jómfrúræðu minni skora á hv. þdm. að slá skjaldborg um þessi réttindi Alþingis, vernda Alþingi gegn misbeitingu bráðabirgðalöggjafans, setja stöðvunarmerki á óheillabraut hæpinna og gerræðisfullra brbl. og fella það frv., sem hér liggur fyrir.

Þegar hæstv. viðskmrh. fylgdi frv. þessu úr hlaði, talaði hann langt mál um þá ákvörðun Seðlabankans að lækka gengi íslenzkrar krónu um rúmlega 13%, rökstuddi hana og réttlætti á allan hátt. Sú ákvörðun er í raun réttri ekki hér á dagskrá, og mun ég því ekki ræða hana, nema frekara tilefni gefist. Það er opinbert mál, hver afstaða mín var til þessarar gengislækkunar í bankaráði Seðlabankans. En af þessu tilefni vil ég nota tækifærið og leggja eina spurningu fyrir hæstv. viðskmrh. þegar till. um gengislækkunina upp á 13,15% hafði verið lögð fram í bankaráði Seðlabankans, óskaði ég eftir sundurliðuðum útreikningi, sem sýndi, að einmitt þessi gengislækkun, 13.15%, væri hin eina rétta og sjálfsagða, en ekki t.d. 20% eða 30%. Á þeim vettvangi var mér neitað um þann útreikning. Með vísan til þess, að samráð var haft við hæstv. ríkisstj. um þessa gengislækkun, vil ég nú spyrja hæstv. viðskmrh.: Vill hann skýra fyrir hv. þd. þá útreikninga, sem liggja að baki niðurstöðunni um nákvæmlega 13.15% gengislækkun?