13.11.1963
Sameinað þing: 15. fundur, 84. löggjafarþing.
Sjá dálk 550 í D-deild Alþingistíðinda. (2842)

38. mál, þjóðhagsáætlun fyrir árin 1964-1968

Menntmrh. (Gylfi Þ. Gíslason):

Herra forseti. Ég get að vísu ekki mælt með samþykkt þessarar till., en sé hins vegar ástæðu til þess að fagna þeim anda, sem mér virðist búa að baki hennar, og þó ekki síður ýmsum ummælum í framsöguræðu hv. 1. flm. og i þeirri grg., sem till. fylgir.

Ástæðan til þess, að ég get ekki mælt með því, að hið háa Alþingi samþykki þessa till., er sú, að mér er ekki kunnugt um það, að í nokkru því landi, þar sem þjóðhagsáætlanir eru samdar, sé sá háttur á hafður við samningu þeirra, að það verk annist þingkjörin nefnd, eins og hér er lagt til. Alls staðar, þar sem þjóðhagsáætlanir eru samdar og við þær stuðzt sem tæki við stjórn efnahagsmála, þá er það skoðað hlutverk framkvæmdarvaldsins að annast samningu slíkra áætlana. Þær eru stundum, þó ekki alltaf, lagðar fyrir löggjafarsamkomur og þá einvörðungu til umr., einstaka sinnum til atkvgr. Það er fullkomlega eðlilegt, að löggjafarsamkoma ræði þá stefnu, sem framkvæmdarvald markar í þjóðhagsáætlunum sinum. Það má jafnvel segja, að það geti komið til greina, að þær séu bornar undir atkvæði löggjafarsamkomu, þannig að henni gefist kostur á að hafna þeirri stefnu, sem í þjóðhagsáætlun feist, eða láta í ljós samþykki sitt við hana með því að staðfesta hana með atkvgr., líkt og atkvgr, fara fram um ýmis meginstefnumál þeirrar ríkisstj., sem situr að völdum hverju sinni.

En mér vitanlega tíðkast það hvergi, er það hvergi til, að nefnd, sem kjörin sé af sjálfri löggjafarsamkomunni, annist það verk, sem hér er um að ræða, og ég held, að það væri ekki til bóta, að við einir hér á Íslandi tækjum þann hátt upp. Það er skoðun mín, að það sé heppilegra að fylgja fordæmi þeirra annarra, sem lengst hafa komizt, mest gagn hafa haft af samningu og notkun fjárhagsáætlana í þessu efni, þ.e.a.s. að það sé skoðað verkefni ríkisvaldsins, verkefni ríkisstj. á hverjum tíma að semja þjóðhagsáætlanir. Ég tel heppilegt og skynsamlegt, eins og hér hefur verið gert, að þær séu lagðar fyrir Alþingi, lagðar fyrir löggjafarsamkomuna, til þess að unnt sé að ræða þá stefnu, sem í þjóðhagsáætluninni felst. En meðan ríkisstj, hefur traust löggjafarsamkomunnar, þá á það að vera eitt af verkum hennar, og það meira að segja eitt af meginverkum hennar, að semja árlegar þjóðhagsáætlanir og þjóðhagsáætlanir fyrir ákveðið árabil í senn. Ef í slíkum áætlunum kemur fram stefna, sem löggjafarsamkoman vill ekki hlíta, vill ekki una við, vill ekki samþykkja, þá er sú leið að fá þeirri stefnu breytt, að löggjafarsamkoman lýsi vantrausti á þá ríkisstj., sem hlut á að máli, og eigi hlut að því, að ný ríkisstj, taki við völdum, sem hefur þá traust meiri hl. löggjafarsamkomunnar til þess að framfylgja Þeirri efnahagsstefnu, sem sá meiri hl. óskar að fylgt sé, því að að sjálfsögðu situr engin ríkisstj. lengur en hún hefur traust meiri hl löggjafarsamkomunnar.

Af þessum sökum tel ég þá stefnubreytingu, sem í till. felst að þessu leyti, áreiðanlega ekki vera til bóta, enda mundi hún vera einsdæmi í þeim löndum, sem styðjast við þjóðhagsáætlanir með sama hætti og hér er nú nýbyrjað að gera.

Ástæðan til þess að ég taldi samt sem áður rétt rök liggja til þess að fagna þeim anda, eins og ég sagði, sem að baki till. liggur, og ýmsum ummælum i framsöguræðu og grg., er sú, að ég veit ekki nema það sé í fyrsta skipti, sem af hálfu hv. Framsfl. hefur komið fram eindreginn stuðningur við þá stefnu í efnahagsmálum, sem i því felst, að þjóðhagsáætlanir skuli vera samdar og þær skuli vera notaðar sem mikilvægt tæki við stjórn efnahagsmála. Þetta hefur ekki alltaf verið stefna Framsfl., a.m.k. hefur ekki alltaf andað jafnhlýju í garð þeirrar meginhugsunar, sem i þjóðhagsáætlanagerð feist, eins og gerir hér i grg, og gerði í framsöguræðu hv. 1. flm. till. Þess er skemmst að minnast, að Alþfl. átti aðild að ríkisstj. með Framsfl., ríkisstj., sem ég átti sæti í. Að þeirri ríkisstj. stóð þriðji flokkurinn, Alþb., sem einnig hafði mikinn áhuga á samningu þjóðhagsáætlana. Við létum það hvað eftir annað í ljós, fulltrúar þessara tveggja flokka, að við hefðum áhuga á því, að þjóðhagsáætlanagerð væri beitt í miklu ríkara mæli en þá átti sér stað við stjórn efnahagsmálanna, en það fann aldrei hljómgrunn í hv. Framsfl.

Að svo miklu leyti sem hér er um alvörustefnubreytingu að ræða, finnst mér því ástæða til þess að fagna því.

Í grg. er í raun og veru í aðalatriðum lögð áherzla á sömu rök fyrir samningu þjóðhagsáætlana og gert er í þjóðhagsáætlun ríkisstj. sjálfri, og röksemdafærslan í grg., sem var endurtekin í helztu atriðum í framsöguræðu hv. 1. flm., var að mínu viti rétt og mjög skynsamleg. Ég vil leyfa mér, með leyfi hæstv. forseta, að vekja sérstaka athygli á eftirfarandi setningum í grg. fyrir till., þar sem segir svo:

„Hér á landi gera nú fleiri og fleiri sér ljóst, að með óbreyttum þjóðartekjum getur ein stétt ekki bætt kjör sin nema á kostnað annarrar. Aðeins með því að auka framleiðslu sína og þar með þjóðartekjur getur þjóðin sem heild bætt kjör sín. Í stað kjarabaráttunnar, sem eytt hefur kröftum þjóðarinnar um of á undanförnum árum, verður hún nú að einbeita kröftum sínum fyrst og fremst að því að koma til leiðar sem örustum hagvexti hér á landi.“

Í þessum setningum felst kjarninn í rökstuðningnum fyrir framkvæmdaáætlun ríkisstj. fyrir árin 1963—1966, og sú hugsun, sem hér er orðuð, ágætlega orðuð í grg. þessarar till., er einnig orðuð og rækilega rökstudd í grg. eða rökstuðningnum eða fylgiskjölum framkvæmdaáætlunar ríkisstj. Væri auðvelt að sýna fram á það með beinum tilvitnunum í þjóðhagsáætlunina, en það hygg ég að sé óþarfi, Því að hv. alþm. er hún og þær umr., sem um hana fóru fram, svo í fersku minni, að óþarfi er að vekja sérstaka athygli á því. Það liggur við, að maður eigi erfitt með að trúa því, að það sé sami ræðumaðurinn, sem talaði hér áðan, flutti ágæta ræðu fyrir þessari till. sinni og lýsti þeim hugsanagangi, sem í þessum tilvitnuðu setningum kemur fram, — að það skuli vera sami ræðumaðurinn, sem flutti hér skelegga útvarpsræðu fyrir nokkrum kvöldum, þar sem tekið var kröftuglega undir þær miklu launakröfur, sem uppi hafa verið í íslenzku þjóðfélagi nú undanfarnar vikur, þar sem farið er fram á allt að 40% launahækkun hjá hinum mikilvægustu starfsstéttum.

Og þá urðu ummæli þessa hv. ræðumanns, sem hér var að ljúka máli sinu, með engu móti á annan veg skilin en þann, að allar þessar kröfur væru fullkomlega réttmætar og að við þeim ætti að verða öllum sem allra fyrst, og í raun og veru væri það mannvonzka ríkisstj. ein, sem stæði í vegi fyrir því, að launþegar yfirleitt fengju ekki þegar í stað kauphækkun eða hefðu ekki fengið kauphækkun, sem næmi frá 20 og upp í 40%. En með hliðsjón af því, að hv. 1. flm. þessarar till. hafði þá lagt fyrir Alþingi þskj., þar sem hann segir, að fleiri og fleiri, og þá væntanlega einnig hann sjálfur geri sér ljóst, að með óbreyttum þjóðartekjum geti ein stétt ekki bætt kjör sín nema á kostnað annarrar, þá hlutu þessi ummæli hans í útvarpsumræðunum að koma nokkuð spánskt fyrir sjónir, a.m.k. voru þar ekki leidd rök að því, hvaða stéttir það væru, sem rýra mætti kjörin hjá, til þess að hægt væri að veita þeim stéttum, sem hann vildi styðja í kjarabaráttunni, 3040% tekjuaukningu.

Í grg. till. og í ræðu hv. frsm, er reynt að gera lítið úr því takmarki, sem stefnt er að í þjóðhagsáætlun ríkisstj., þar sem gert er ráð fyrir 4% árlegum vexti þjóðarframleiðslu og þjóðartekna á áætlunartímabilinu, og það er sagt bæði í grg. og var sagt í framsöguræðu hv. flm., að þetta mark væri lægra en vöxtur þjóðarframleiðslu og þjóðartekna væri í nágrannalöndum, og þessi vöxtur, sem gert var ráð fyrir í framtíðinni, væri minni en sá vöxtur, sem raunverulega hefði orðið á undanförnum árum. Hér gætir nokkurs misskilnings, sem nauðsynlegt er að leiðrétta og brýna nauðsyn ber til að leiðrétta. Og hann liggur í því, að ekki er gerður nægilega skýr greinarmunur, Þegar þessar tölur eru notaðar, á því, sem hagfræðingar kalla þjóðarframleiðslu, og því, sem hagfræðingar kalla þjóðartekjur. Með þjóðarframleiðslu eiga hagfræðingar við samanlagt verðmæti þeirrar vöru og þeirra gæða, sem þjóðin framleiðir á ákveðnu tímabili, venjulega á einu ári, þ.e.a.s. það er verðmæti þjóðarframleiðslunnar sjálfrar, eins og orðið beinlínis bendir til. Hins vegar getur þjóðin á því sama ári ýmist haft úr meira eða minna að spila en því, sem hún framleiðir á hinu sama ári, og koma þar til greina viðskiptakjör þjóðarinnar í viðskiptum við önnur lönd. Verðlag getur hækkað á útflutningsafurðum meira en það hækkar á innfluttum afurðum. Þá segjum við, að viðskiptakjörin batni. Þjóðin hefur þá úr meira að spila en nemur þjóðarframleiðslunni, vegna þess að verðlag á því, sem hún framleiðir og selur öðrum þjóðum, hækkar meira en á því, sem hún kaupir af þeim.

Hið gagnstæða getur átt sér stað. Verðlag á útfluttum vörum getur hækkað minna en á innfluttum vörum, eða beinlínis lækkað samtímis því, sem verðlag á innfluttum vörum annaðhvort lækkar minna eða beinlínis hækkar. Þá segjum við, að viðskiptakjörin fari versnandi. Ef slíkt á sér stað, hefur þjóðin auðvitað úr minna að spila en hún framleiðir á hinu sama ári. Ráðstöfunarfé þjóðarinnar er því ekki á ákveðnu ári þjóðarframleiðslan, heldur þjóðarframleiðslan leiðrétt með þeim breytingum, sem verða á viðskiptakjörunum, sem eru annaðhvort hagstæð eða óhagstæð. Þegar tekið hefur verið tillit til slíkra áhrifa viðskiptakjaranna, þegar tekið hefur verið tillit til þess, hvort kjör Þjóðarinnar í viðskiptum við aðrar þjóðir hafa batnað eða versnað, þá tala hagfræðingar um þjóðartekjur. Þjóðartekjurnar geta m.ö.o. verið meiri og eru meiri en þjóðarframleiðslan, ef viðskiptakjörin hafa farið batnandi. Þjóðartekjurnar eru minni en þjóðarframleiðslan, ef viðskiptakjörin hafa farið versnandi.

Það, sem átt hefur sér stað nokkur undanfarin ár, það tímabil, sem hér er um að ræða, og gert er að umræðuefni í grg. þessarar till. og var gert að umræðuefni í ræðu hv. frsm., er, að á undanförnum árum hafa viðskiptakjör farið batnandi, þannig að þjóðartekjur hafa vaxið meira en þjóðarframleiðslan, eða þjóðartekjurnar hafa vaxið árlega á undanförnum árum um 4.6%, en þjóðarframleiðslan ekki nema um 4.1%. í þjóðhagsáætluninni er ekki gert ráð fyrir því, að viðskiptakjörin hafi nein áhrif á þjóðarframleiðsluna, þ.e.a.s. það er ekki gerð nein tilraun til að spá neinu um viðskiptakjörin á komandi árum. Það er ekki heldur venja í slíkum þjóðhagsáætlunum, af þeirri einföldu ástæðu, að viðskiptakjörin eru ekki á valdi þeirrar þjóðar sjálfrar, sem þjóðhagsáætlunina gerir, og þess vegna er venjan að gera ráð fyrir þeim sem hlutlausum, þ.e.a.s. hvorki jákvæðum né neikvæðum áhrifum af viðskiptakjörunum, og þessari algengu reglu hefur verið fylgt við samningu íslenzku þjóðhagsáætlunarinnar fyrir næstu ár.

Þegar talað er um 4% aukningu á næstu árum, er átt við aukningu þjóðarframleiðslunnar, að vísu sagt: þjóðarframleiðslu og þjóðartekna, af því að ekki er gert ráð fyrir neinum áhrifum, hvorki jákvæðum né neikvæðum, frá viðskiptakjörunum, en þá verða þjóðarframleiðsla og þjóðartekjur sama stærðin. Þegar hv. 1. flm. þessarar till. fellir þann dóm, að íslenzka ríkisstj. setji sér lægra mark á næstu árum en reynsla undanfarinna ára hafi sýnt og stefni því niður á við í raun og veru, byggist sá samanburður á framtíðartölunni fyrir þjóðarframleiðsluna og fortíðartölunni um Þjóðartekjurnar, sem voru hærri en þjóðarframleiðslan. Þjóðarframleiðslan undanfarin ár hefur vaxið um 4% — milli 4.0 og 4.1%, markmiðið í framtíðinni, sem gert er ráð fyrir, er 4%. M.ö.o.: það er gert ráð fyrir nákvæmlega sama vexti þjóðarframleiðslunnar á næstu fjórum árum og hafði verið á fimm árunum þar á undan.

Það er því ósanngjarn dómur, dómur, sem er byggður beinlínis á villandi skilgreiningu, á villandi upplýsingum, þegar sá sleggjudómur er felldur um þjóðhagsáætlunina, að þar sé um lágkúrulegt markmið að ræða, þar sé um afturför að ræða frá því, sem íslenzk reynsla hafi verið. Sá dómur byggist á því, eins og ég sagði, að bera framtíðartölu, sem er um þjóðarframleiðslu, saman við fortíðartölu um þjóðartekjur, en tölurnar um framtíð og fortíð um þjóðarframleiðsluna eru hinar sömu.

Það má auðvitað að því spyrja, hvernig á því standi, að ríkisstj. hafi ekki treyst sér til eða ekki talið hyggilegt að gera ráð fyrir örari hagvexti á næstu 3—4 árum en reynsla hefur verið fyrir á undanförnum árum. Ástæða þess er sú, að það er í raun og veru aðeins fyrir tilstilli tiltölulega mjög hægfara þróunar, sem unnt er að auka hagvöxt í þjóðfélagi, sem er jafnháþróað og íslenzka þjóðfélagið er, í þjóðfélagi, sem hefur jafnháar þjóðartekjur á mann og á sér stað hér á Íslandi. Um þetta mætti ræða nánar og væri hægt að rökstyðja miklu nánar, þó að hér sé ekki tími til þess, enda fundartíma — sé ég — að ljúka. En þess vildi ég þó geta. að því fer víðs fjarri, að það sé einsdæmi, að háþróaðar þjóðir, eins og við Íslendingar í þessu sambandi verðum að telja okkur með tilliti til hæðar þjóðartekna á mann hér á landi, að þær setji sér markið 4% hagvöxtur á ári. Þetta er einmitt það markmið, sem öll aðildarríki Efnahags- og framfarastofnunar Evrópu hafa sett sér fyrir áratuginn 1960–1970. Þess er auk þess að geta, að fólksaukning er nokkru meiri hér á landi en í þessum löndum, þannig að aukning á mann yrði hér aðeins minni en þessi ríki gera ráð fyrir hjá sér að meðaltali, en í aðalatriðum er þetta mark. 4% árlegur hagvöxtur, einmitt markið, sem unnið er að á þessum áratug í háþróuðustu löndum heims, háþróuðustu iðnaðarlöndum heims, þessum löndum, sem eru aðilar að Efnahags- og framfarastofnuninni. En það eru öll helztu ríki í Vestur-Evrópu auk Bandaríkjanna og Kanada.

Það er svo annað mál, að gagnrýni á því, að núv. ríkisstj. skuli ekki setja sér hærra mark heldur en 4% árlegan vöxt á þjóðarframleiðslu, sú gagnrýni kemur úr hörðustu átt úr herbúðum Framsfl., vegna þess að á undanförnum áratug var vöxtur þjóðarframleiðslunnar tæplega þetta, og þetta gerðist einmitt á þeim árum, sem Framsfl. var óslitið í ríkisstj. Ef Framsfl. telur sig þess umkominn að kenna núv. ríkisstj., með hvaða hætti eigi að hafa hagvöxtinn örari en 4% á ári að meðaltali, þá liggur beinast við að spyrja: Hvers vegna var hagvöxturinn ekki örari á undangengnum áratug, þegar Framsfl. var samfellt í ríkisstj.? Ef Framsfl. raunverulega kann ráð til þess að tryggja örari hagvöxt en 4% aukningu þjóðarframleiðslu á ári, hvers vegna beitti hann ekki þeim ráðum, meðan hann hafði aðstöðu til og var í ríkisstj., eins og hann var lengst af á áratugnum 1940—1950? Nei, reynslan af stjórn efnahagsmálanna á þeim áratug sýnir einmitt, að það er hægara sagt en gert að tryggja, að árlegur hagvöxtur verði örari en hér átti sér stað.

Hitt er rétt, að einmitt á árunum eftir stríðið var hagvöxtur hér á landi hægari en hann var í nágrannalöndunum. Það er rétt tekið fram í grg. þessarar till. Þetta atriði er margrætt áður. Ég hef haldið því fram og við fjöldamargir aðrir, að meginskýringin á því, að hagvöxturinn hér á landi var hægari á árunum eftir stríðið heldur en í ýmsum nágrannalandanna, var einmitt sú, að hér á landi var fylgt óheilbrigðri efnahagsstefnu. Við Íslendingar urðum seinni til en nokkur önnur þjóð í Vestur-Evrópu að losa okkur við efnahagskerfi styrjaldaráranna og höfum raunar ekki gert það að öllu leyti enn þá. Allt fram til 1960 einkenndist íslenzkt efnahagslíf af ýmsum þeim sömu megindráttum og efnahagskerfið hafði tekið á sig á styrjaldarárunum sjálfum, en allar eða flestar þjóðir í Vestur-Evrópu höfðu breytt sínu efnahagskerfi þegar á fyrstu fimm árunum eftir stríðið í átt til aukins jafnvægisbúskapar og aukins frjálsræðis í efnahagsmálum og viðskiptum. Við urðum á eftir öðrum þjóðum í þessu efni, — við urðum um tíu ár á eftir öðrum þjóðum í Vestur-Evrópu í þessum efnum, og það er af því, sem við súpum seyðið.

Höfuðmálsvari þeirrar stefnu í efnahagsmálum, sem hér hefur ríkt síðan á styrjaldarárum, hefur einmitt verið Framsfl., — höfuðmálsvari þeirrar stefnu, sem hér hefur verið fylgt frá stríðslokum til 1960, hefur verið Framsfl. Hann hefur haft aðstöðu til þess að vera svo að segja óslitið í ríkisstj., og ég hika ekki við að fullyrða, að sú efnahagsmálastefna, sem hér var fylgt frá stríðslokum til 1960, ber meiri svip Framsfl. en nokkurs annars íslenzks stjórnmálaflokks. Árangur þessarar efnahagsstefnu er sá, sem þm. Framsfl. undirstrika hér í grg., að vöxturinn hefur á árunum 1945-1960 verið hægari hér á landi en í flestum öðrum iðnaðarlöndum Vestur-Evrópu. M.ö.o.: Framsfl. beitir sér fyrir efnahagsmálastefnu hér á Íslandi, sem hefur það í för með sér, að hagvöxturinn verður hægari en annars staðar og hægari en hann hefði getað orðið. Svo allt í einu, þegar gerð hefur verið róttæk tilraun til stefnubreytingar, eins og gerð var 1960 og eins og er í framkvæmd síðan og án efa er að leggja grundvöll að örari hagvexti en hér varð á árunum 1945—1960, þá telur þessi sami flokkur. Framsfl., sig þess umkominn að gagnrýna ríkisstj. fyrir að setja sér ekki hærra mark en hann sjálfur kom í framkvæmd. meðan hann gat og bar ábyrgð á stjórnartaumum.

Þetta er sannarlega ekki mátflutningur, sem mér finnst sérlega líklegur til þess að öðlast hljómgrunn eða öðlast skilning hjá skynsömum og hugsandi mönnum.

Frumskilyrði örs hagvaxtar er tvímælalaust jafnvægisbúskapur í efnahagsmálum og frjálsræði til framkvæmda og viðskipta, þó undir því ríkiseftirliti og þeirri ríkisstj.. sem nauðsynleg er til þess að tryggja jafnvægi og félagslegt réttlæti. Þetta hefur verið kjarninn í þeirri efnahagsmálastefnu, sem núv. stjórnarflokkar hafa beitt sér fyrir frá árinu 1960. Í þeirri stefnu fólst mikil stefnubreyting frá því, sem áður var, en tilgangurinn er einmitt að tryggja í framtíðinni örari hagvöxt en átti sér stað á árunum 1945–1960. Þess vegna hlýt ég að vísa algerlega á bug þeirri gagnrýni, sem fram kom hjá hv. flm. og kemur fram í grg., að framkvæmdaáætlunin marki spor aftur á bak eða að í henni felist ekki nógu bjartsýnt mat á framtíðarskilyrðum i íslenzku efnahagslífi og skilyrðum íslenzkrar þjóðar til þess að bæta lífskjör sín á næstu árum.

Ég tel, að í framkvæmdaáætluninni felist fullkomlega raunsætt mat á þeim möguleikum, sem fyrir hendi eru í íslenzku efnahagslífi. Hitt er auðvitað sjálfsagt að undirstrika, að það er ekki meginatriði í málinu, hvaða tölur settar eru á pappír um það, hver framtíðarþróunin skuli vera. Á sama hátt og það getur dregið úr framkvæmdahug, ef menn setja markið of lágt, þá getur það og valdið margs konar vandræðum, spákaupmennsku og óheilbrigðri þróun, ef sett er í áætlun ríkisvalds markmið, sem augljóst er að ekki er unnt að ná. Ef ríkisstj. setur í þjóðhagsáætlun eða framkvæmdaáætlun markmið, sem a.m.k. mjög hæpið er að muni takast að ná, þá getur það hvatt einstaklinga til óskynsamlegra og óvarfærinna ráðstafana, sem þeir síðan að sumu leyti, ef þær bregðast, geta kennt ríkisvaldinu um að hafa hvatt sig eða espað sig til.

Þess vegna er um að gera, og fyrir því var og fullkominn skilningur hjá hv. 1. flm. í ræðu hans áðan, að þjóðhagsáætlun sé fyrst og fremst raunsæ, og það tel ég þá þjóðhagsáætlun, sem nú er starfað eftir, hafa verið, þegar hún var samin, og vera enn.

En sízt situr á þeim, sem sjálfir hafa mótað stefnu í efnahagsmálum i 15 ár og með þeim árangri, að hagvöxturinn hefur verið að meðaltali tæplega 4% á ári, að gagnrýna ríkisstj. fyrir það, að hún skuli í framtíðinni ekki geta treyst sér til þess að áætla hagvöxtinn meiri en sömu tölu, sem var niðurstaða af starfi þess flokks, sem gagnrýnina flytur.