06.02.1964
Sameinað þing: 39. fundur, 84. löggjafarþing.
Sjá dálk 687 í D-deild Alþingistíðinda. (3006)

92. mál, byggingasjóður fyrir ríkið

Flm. (Gils Guðmundsson):

Herra forseti. Till. sú til þál., sem ég flyt á þskj. 105, fjallar um mál, sem ég tel líklegt og reyndar fullvíst, að allir hv. alþm. séu mér sammála um, að krefjist rækilegrar athugunar og einhverra þeirra aðgerða, sem flýtt gætu fyrir og auðveldað viðhlítandi lausn. Hér er um það að ræða, með hverjum hætti bezt verður tryggt á komandi árum, að ríkið og ríkisstofnanir fái komið upp varanlegum og hentugum húsakosti fyrir eigin starfsemi, svo að þessir aðilar geti innt af höndum þá þjónustu, sem til er ætlazt og af þeim hlýtur að verða krafizt í nútímaþjóðfélagi.

Um nauðsyn þess, að gert sé myndarlegt átak í þessum efnum, hygg ég, að naumast geti verið skiptar skoðanir. Hitt kynni fremur að vera álitamál, hvaða leiðir sé bezt að fara til að ná markinu. Sú hugmynd, sem hér er vakið máls á, um sérstakan byggingarsjóð, sem tryggðar séu fastar, árlegar tekjur, er engan veginn hið eina, sem til greina kæmi í þessum efnum. Ég tel hins vegar, að hún hafi ýmsa þá kosti, sem séu þess eðlis, að vert sé að athuga hana rækilega. Leiði sú athugun til jákvæðrar niðurstöðu, sem ég geri mér fastlega von um, væri eðlilegt og æskilegt, að hv. Alþingi markaði stefnuna í byggingarmálum þessum með samþykkt þáltill, í svipuðum anda og hér er fram lögð.

Allt frá því, er Íslendingar tóku að rétta úr kútnum eftir aldalanga áþján, hefur byggingarstarfsemi verið eitt af höfuðviðfangsefnum þeirra. Svo er enn, og svo verður vafalaust um langa framtíð. Fram á þessa öld mátti heita, að landið væri snautt af varanlegum byggingum. Hér þurfti því að reisa nær allt frá grunni. Þegar þess er jafnframt gætt, að þjóðin hefur tvöfaldazt að fólksfjölda s.l. 50 ár og kröfur til húsnæðis og hvers konar bygginga stóraukizt með vaxandi athafnalífi og bættum þjóðarhag, er sízt að undra, þó að enn skorti mjög á, að byggingarþörfinni sé fullnægt. Kröfurnar um bættan og aukinn húsakost hafa á undanförnum áratugum verið miklar og borizt úr öllum áttum, og mikið hefur verið byggt. í þessu kapphlaupi um uppbyggingu landsins í bókstaflegri merkingu hafa byggingarmál ríkisins sjálfs og margra ríkisstofnana setið svo mjög á hakanum, að naumast má vansalaust telja. Þar hefur skort viðhlítandi skipulag, svo sem löggjöf, er tryggði hæfilegt fjármagn og segði til um, í hvaða röð opinberar byggingar skyldu reistar. Þess hefur ekki verið gætt að búa svo um hnútana af hálfu löggjafar- og framkvæmdavalds, að hægt yrði að vinna samkv. áætlun gerðri til nokkurs tíma í senn að byggingarmálum ríkis og ríkisstofnana. Þess í stað hefur gerzt eitt af þrennu, í hvert skipti sem skórinn kreppti harðast að í þessu efni: í fyrsta lagi og raunar sjaldnar en skyldi hefur verið veitt fé á fjárlögum til tiltekinna bygginga og þær síðan reistar, eftir því sem fé var fyrir hendi. í öðru lagi, og þess eru mörg dæmi, hefur ríkið og stofnanir þess tekið á leigu húsakynni hjá einstaklingum og fyrirtækjum, stundum til nokkuð langs tíma og gegn álitlegri fyrirframgreiðslu og þannig gert þessum aðilum kleift að koma upp stórhýsum fyrir milljónir, jafnvel milljónatugi. í þriðja lagi, og það er því miður algengast, hafa ýmsar stofnanir ríkisins mátt kúldast árum og jafnvel áratugum saman í allsendis ófullnægjandi húsakynnum, sem orðið hafa starfsemi þeirra mikill fjötur um fót. Svo rík hefur löngum verið sú stefna hins opinbera í byggingarmálum, að nálega hver sem var skyldi hafa forgangsrétt gagnvart ríkinu, að jafnvel þær opinberar stofnanir, sem sjálfar gátu komið sér upp nauðsynlegum húsakosti fyrir eigið fé, hafa þráfaldlega fengið synjun um heimild til að bæta úr húsnæðisþörf sinni. Segja má, að slík íhaldssemi sé skiljanleg á tímum, þegar hið opinbera telur óhjákvæmilegt að takmarka mjög alla fjárfestingu til bygginga vegna gjaldeyrisskorts. En sé sú reglan, að opinberar byggingar skuli einnig sitja á hakanum, þegar fjárfesting er frjáls og allir, sem komast yfir eitthvert fé, geta byggt, vaknar óneitanlega sú spurning, hvenær hinu opinbera sé þá ætlað að koma sér upp varanlegum og viðhlítandi húsakosti.

Á 18. öld, þegar húsakostur landsmanna almennt var einhver hinn bágbornasti, sem um getur í allri sögu landsins, var þessu á annan veg háttað. Segja má, að þá hafi verið gengið út í öfgarnar á hinn veginn. Engum ráðamönnum datt í hug á þeim tíma, að hið opinbera ætti að telja það í verkahring sínum að greiða á einn eða annan hátt fyrir almenningi um umbætur á húsakosti. Þá, á tímum hins svokallaða upplýsta einveldis, var hins vegar allmyndarlegt átak gert í því efni að koma hér upp opinberum bygginrum, varanlegum og veglegum miðað við sinn tíma. í því sambandi nægir að minna á byggingar á Þessastöðum, í Viðey, dómkirkjuna á Hólum og hegningarhúsið við Arnarhól, það hús, sem síðan varð aðsetur æðsta yfirmanns landsins og hefur nú verið stjórnarráðsbygging Íslands í 60 ár.

Á 19. öld gerðist fátt stórra tíðinda í byggingarmálum hins opinbera hér á landi. Þó er þess að geta, að skömmu eftir að fjárveitingavaldið fluttist inn í landið, var hafizt handa um byggingu alþingishússins. Þar var óneitanlega um að ræða myndarlega byggingu. hvort heldur miðað er við fjárhagsgetu landssjóðs eða þarfir Alþingis á þeim tíma, þegar þm. voru helmingi færri en nú og þingstörf öll langtum umfangsminni, eins og ljóst er af því, að gömlu mennirnir á þeim tíma komust af með 7-8 vikna þinghald annað hvort ár og þingmál skiptu þá álíka mörgum tugum og þau skipta hundruðum nú.

Eftir að framkvæmdavaldið fluttist inn í landið og við höfðum eignazt fyrsta innlenda ráðh., leið ekki á löngu, unz gert var myndarlegt átak í byggingarmálum hins opinbera. Á Alþingi 1905 var fyrir forgöngu Hannesar Hafsteins sett löggjöf, þar sem lagður var grundvöllur að byggingarframkvæmdum á vegum ríkisins. Ég þori að fullyrða, að hefði fjárveitinga- og framkvæmdavaldið í þau tæp 60 ár, sem síðan eru liðin, borið gæfu til að treysta þann grundvöll, sem þá var lagður, ættum við örugglega í dag ýmsar opinberar byggingar, sem nú skortir mjög tilfinnanlega. Ég á hér við lög nr. 29 frá 20. okt. 1905, um stofnun Byggingarsjóðs Íslands og byggingu opinberra bygginga. í 1. gr. laga þessara segir, með leyfi hæstv. forseta:

„Af andvirði embættisjarðanna Arnarhóls og Örfiriseyjar skal stofna sjóð, sem nefnist Byggingarsjóður Íslands. Sjóði þessum skal varið til bygginga, eftir því sem nánar er tiltekið í lögum þessum og síðar verður ákveðið með lögum.“

Síðar í lögum þessum eru sjóðnum ákveðnir tveir aðrir tekjustofnar, 7500 kr. árlegt framlag frá Landsbankanum, og framlag úr ríkissjóði eða landssjóði, eins og hann hét þá, er ákveðið skyldi þó í fjárlögum hverju sinni. í grg. ráðh. fyrir frv. er það tekið fram, að ekki sé það nema nokkur hluti Arnarhólslands, sem til greina komi að selja, þar eð landið þurfi að eiga nokkurt svæði undir opinberar byggingar. Hins vegar sé eftirspurn eftir lóðum í þessum bæjarhluta orðin það mikil, að kleift mundi að selja af landi jarðarinnar dávæna spildu fyrir allt að 300 þús. kr. Þá lægi og fyrir tilboð frá Reykjavíkurbæ um kaup á Örfirisey. í 6. gr. þessara laga segir:

„Stjórnarráðinu veltist heimild til þess að láta reisa bókasafnsbyggingu úr steini eða steinsteypu. Hún skal vera þannig byggð, að auka megi við hana síðar eftir þörfum, en í bráð skal hún rúma landsbókasafnið og landsskjalasafnið eins og þau eru nú ásamt viðauka, er ætla má að þau fái næstu 50—60 árin. Skal haga svo til, að fyrst um sinn geti orðið geymd þar einnig hin önnur söfn landsins, eftir því sem rúm leyfir. Til byggingar þessarar má verja allt að 160 þús. kr.“

Þessi 60 ára gamla lagasetning er athyglisverð um margt og getur að sumu leyti verið til eftirbreytni í dag. Að vísu má gagnrýna þau ákvæði laganna, sem gerðu ráð fyrir, að einn helzti tekjustofn sjóðsins yrði fé, sem fengist með sölu landeignar ríkisins í Reykjavíkurbæ. Var og sá hluti löggjafarinnar brátt endurskoðaður og góðu heilli hætt við sölu verulegs hluta Arnarhólsjarðar. En að öðru leyti stóð löggjöfin um byggingarsjóðinn áfram, og aðaltekjur sjóðsins næstu árin voru framlög til hans á fjárlögum. Með tilstyrk þessara laga um Byggingarsjóð Íslands tókst að koma upp safnahúsinu við Hverfisgötu með þeim myndarbrag, sem raun ber vitni. Í meira en 50 ár hefur það nú hýst söfnin tvö, sem tilgreind eru í 1., og um áratugaskeið voru þjóðminjasafn og náttúrugripasafn þar einnig til húsa. En því miður varð þar ekki eðlilegt og æskilegt framhald á. Byggingarsjóður Íslands, sem Alþingi stofnsetti svo myndarlega fyrir atbeina Hannesar Hafsteins árið 1905, náði ekki að vaxa og þróast, eins og til var stofnað.

Eftir að safnahúsið var komið upp, kipptu þáverandi ráðamenn fjárhagsstoðunum undan sjóðnum. Kvöðin um árlegt framlag Landsbankans var numin burt úr lögum, og fjártög voru samþykkt ár eftir ár, án þess að þar væri nein fjárveiting ætluð til byggingarsjóðsins. En lögin í heild voru ekki numin úr gildi. Áratugum saman hafa þau hins vegar verið pappírsgagn eitt, þar eð sjóðnum hefur ekki verið séð fyrir neinum tekjum, og þar eð sjóðurinn hefur af skiljanlegum ástæðum ekki starfað í hálfa öld, geri ég ráð fyrir, að mörgum, jafnvel sumum hv. alþm., sé lítt eða jafnvel allsendis ókunnugt um tilvist hans. Svo var a.m.k. háttað um mig, þegar ég samdi till. þá, sem hér liggur fyrir, og grg., sem henni fylgir. Það var fróður maður, sem benti mér á hina merku löggjöf frá 1905, sem hann hugði að vísu, að væri fyrir löngu úr gildi numin. Þegar ég fór að kynna mér málið, kom hins vegar í ljós, að lög nr. 29 frá 20. okt. 1905, um Byggingarsjóð Íslands, eru enn í gildi og fletti maður ríkisreikningi 1962, þar sem birtir eru reikningar opinberra sjóða, getur að lita á bls. 172 efnahagsreikning byggingarsjóðs. Þar er þá kominn sjóðurinn, sem stofnaður var á öðru ári innlendrar stjórnar og átti að standa straum af kostnaði við smíð opinberra bygginga. Þetta er sjóðurinn, sem hafði allmiklar tekjur á fyrstu árum sínum og kostaði byggingu safnahússins, en var síðan afræktur og hefur staðið fjárvana og alls ómegnugur um langa hríð. Eignir hans eru ekki heldur miklar, aðeins rúmlega 1/2 millj. kr. Tekjur hans á árinu 1962 voru líka litiar, aðeins vextir af innstæðu um 30 þús. kr. En nú spyr ég hv. alþm.: Er ekki fullkomlega tími til þess kominn að blása nýju lífi í hugmynd Hannesar Hafsteins, endurskoða löggjöfina um Byggingarsjóð Íslands og sníða henni stakk við hæfi nútímans? Yrði það gert af sama myndarskap og stórhug, miðað við allar aðstæður í dag, sem einkenndi löggjöfina frá 1905, gæti það markað tímamót í byggingarmálum hins opinbera.

Í grg. fyrir þeirri þáltill., sem ég flyt á þskj. 105, hef ég nefnt nærri 20 ríkisstofnanir, sem búa nú ýmist við ófullnægjandi húsnæði eða leiguhúsnæði, nema hvort tveggja sé. Ég gæti enn bætt við þá upptalningu, en sé ekki ástæðu til. Öllum hv. alþm. er ljóst, að á þessu sviði er afar mikið ógert og sum verkefnin þess eðlis, að þau þola naumast nokkra verulega bið.

Fyrir tiltölulega skömmu fóru hér fram á Alþingi næsta fróðlegar umr. um húsnæðismál þingsins. Þarf ekki að lýsa því fyrir neinum, sem starfar hér innan veggja, hversu brýnna umbóta er þörf, svo að starfsaðstaða innan þessarar virðulegu stofnunar geti talizt sómasamleg. En það eru margar fleiri opinberar stofnanir. sem búa við alls kostar ófullnægjandi starfsskilyrði sakir óhentugs húsnæðis eða þrengsla. Byggingarþörfin er mikil, viðfangsefnin á þessu sviði mörg. Engum dettur í hug, að hægt sé að leysa öll þessi viðfangsefni á skömmum tíma eða mjög mörg í einu. Hitt held ég, að naumast geti verið álitamál, ef menn leiða að því hugann á annað borð, að ekki er vanþörf á að taka þessi byggingarmál hins opinbera stórum fastari tökum en gert hefur verið, gera um þau áætlanir nokkur ár, jafnvel allmörg ár fram í tímann, og tryggja með löggjöf, að árlega verði unnið samkv. slíkum áætlunum að lausn þess verkefnis eða þeirra verkefna, sem brýnust þykja á hverjum tíma.

Till. sú um byggingarmál ríkis og ríkisstofnana, sem ég hef leyft mér að flytja, gerir ráð fyrir, að Alþingi feli ríkisstj. að láta undirbúa löggjöf um byggingarsjóð fyrir ríkið og ríkisstofnanir. Tilgangur þess sjóðs yrði sá að standa undir kostnaði við byggingar þær, sem ríkið sjálft og opinberar stofnanir þurfi að koma upp vegna starfsemi sinnar. Við undirbúning og samningu löggjafar um slíkan sjóð þarf að kanna og taka ákvarðanir um mörg atriði, sem hér verða ekki öll upp talin, en markmiðið virðist mér alveg ljóst, að kleift verði að vinna árlega eftir fyrirframgerðri áætlun að hinum nauðsynlegustu byggingarframkvæmdum í þágu þess opinbera, eftir því sem fé er fyrir hendi og aðrar aðstæður gera kleift á hverjum tíma. Meðal þess, sem kanna þarf og taka verður afstöðu til við undirbúning slíkrar löggjafar, eru eftirtalin atriði:

Í fyrsta lagi, hve víðtækt verksvið hins fyrirhugaða byggingarsjóðs eigi að vera, þ.e. hvaða stofnanir eigi að njóta fjárveitinga úr honum. Virðist liggja beint við, að það séu stjórnarskrifstofur hvers konar, söfn og aðrar Þær opinberar stofnanir, sem ekki fá fé til byggingar samkv. sérstakri löggjöf. Sjóðurinn næði til að mynda ekki til skóla, sjúkrahúsa, kirkna, embættisbústaða eða annarra þeirra bygginga, sem löggjafarvaldið hefur þegar fellt í fast kerfi og ráðstafar árlega fé til samkv. Þeim lögum, sem þar um gilda.

Í öðru lagi verði athugað, hvort rétt sé og hagkvæmt, að til hins fyrirhugaða byggingarsjáðs renni það fé, sem þegar hefur verið veitt á fjárlögum til ákveðinna opinberra bygginga, en ekki er enn fárið að nota. Þannig er til að mynda ástatt bæði um stjórnarráðshús, Listasafn Íslands og Handritastofnun Íslands, að árlega er á fjárlögum ætlað nokkurt fé í byggingarsjóð þessara stofnana, hverrar um sig, en svo lítið hverju sinni, að ekki hefur þótt kleift að hefja framkvæmdir. Eins og ljóslega kom fram í sambandi við fyrirspurn um byggingarsjóð listasafnsins, er ákaflega gagnslítið á verðbólgutímum að velta margar smáar upphæðir í ýmsa byggingarsjóði í þeirri von, að safnist, þegar saman komi, og að einhvern tíma verði hægt að hefjast handa. Byggingarsjóður listasafnsins er að heita má jafnmáttlaus til framkvæmda í dag með sinn 3 millj. kr. höfuðstól og hann var fyrir réttum 20 árum, þegar fyrsta 300 þús. kr. fjárveitingin var veitt til Kjarvalshúss. M.ö.o.: hinar litlu fjárveitingar, sem lagðar hafa verið í þennan sjóð s.l. 20 ár, hafa ekki gert öllu betur en mæta rýrnandi verðgildi peninga, og eru litlar líkur til, að það breytist á næstunni. Hér þarf því að taka upp nýjan sið, hætta að leggja margar smáupphæðir í dreifða sjóði, en efla í þess stað einn sjóð, byggja síðan árlega fyrir það fé, sem tiltækt er, og í þeirri röð, sem rétt er talin að góðra manna yfirsýn, miðað við þörf og hagkvæmni á hverjum tíma. Væri að því ráði horfið að láta pá byggingarsjóði opinberra stofnana, sem þegar eru til, renna inn í hinn fyrirhugaða almenna byggingarsjóð ríkisins, ættu þær stofnanir, sem svo er ástatt um, skilyrðislaust að koma í allra fremstu röð, þegar sá byggingarsjóður tæki til starfa.

Í þriðja lagi virðist ástæða til að kanna, hvort ekki væri rétt, að Þær ríkisstofnanir, sem nú þegar eða á komandi tímum fyrir tilstyrk sjóðsins starfa í húsnæði, sem er ríkiseign, verði látnar greiða hóflega húsaleigu og rynni hún til byggingarsjóðsins. Með beim hætti fengi sjóðurinn fastan tekjustofn, sem allmikið munaði um, og yrði þannig færari en ella til að gegna hlutverki sínu.

Í fjórða lagi þyrfti að athuga, á hvern hátt byggingarsjóðurinn gæti aðstoðað opinberar stofnanir, sem hafa sjálfstæða tekjustofna og þá e.t.v. nokkurt bolmagn til að standa straum af byggingu eigin húsnæðis, án þess þó að fá undir slíkri fjárfestingu risið, nema aðstoð eða stuðningur í einhverri mynd komi til. Mér virðist tvennt geta komið til greina í slíkum tilfellum, að stofnanir, sem þannig er ástatt um, ættu Þess kost að fá tiltekinn hundraðshluta byggingarkostnaðar sem beinan styrk úr sjóðnum eða þær gætu fengið þar tiltölulega hagkvæm lán til hóflega langs tíma. Sem dæmi vil ég nefna þá stofnun, sem ég starfa við, menningarsjóð. Menningarsjóður er eitt þeirra mörgu ríkisfyrirtækja, sem starfa í ekki tiltölulega hentugu leiguhúsnæði. Nokkur undanfarin ár hefur hann lagt til hliðar dálítið fé, sem ætlað er til að kaupa fasteign eða byggja yfir eigin starfsemi. Ætti menningarsjóður kost á sæmilega hagkvæmu láni, sem næmi 40—50% byggingarkostnaðar, gæti hann byggt eða keypt hæfilegt húsnæði umsvifalaust, en með svipaðri þróun verðlagsmála og verið hefur nú um hríð, sé ég ekki betur en liðið geti mörg ár, þar til sjóðurinn væri þess um kominn að byggja algerlega fyrir eigið fé. Þannig hygg ég, að á geti staðið hjá ýmsum fleiri opinberum stofnunum, sem þó hafa sjálfstæða tekjustofna og gætu staðið straum af kostnaði við eigin húsnæði, fengju þær viðhlítandi lán til framkvæmda. Er vissulega illt til þess að vita, að margar ríkisstofnanir, sem e.t.v. skortir ekki annað en tiltölulega litla aðstoð eða fyrirgreiðslu til að koma sér upp eigin húsnæði, skuli þurfa áratug eftir áratug að greiða umtalsverða fjármuni í húsaleigu, oft fyrir dýrar og miður hagkvæmar vistarverur.

Í fimmta lagi þyrfti í l. um byggingarsjóð hins opinbera að vera ákvæði um það, hvaða aðili ákveður röð byggingarframkvæmda og eftir hvaða meginreglum skuli farið í þeim efnum. Mér virðist einsætt, að Alþingi taki formlegar og endanlegar ákvarðanir um slíkt, til að mynda á svipaðan hátt og átti sér stað um vegalög. Gangur mála yrði þá sá, að ríkisstj. semdi í samráði við húsameistara og aðra sérfræðinga og að fengnum till. forstöðumanna þeirra stofnana, sem til greina koma, frv. að byggingarlögum ríkisins og ríkisfyrirtækja. Það frv. sætti síðan venjulegri meðferð á Alþingi, er segði þá síðasta orðið um hvort tveggja, árlega fjárveitingu á fjárlögum til byggingarsjóðsins og í hvaða röð skyldi ráðizt í fyrirhugaðar byggingarframkvæmdir. Væri þessi þáttur löggjafarinnar endurskoðaður árlega eða svo oft sem þurfa þætti.

Hér er að mínu áliti um stórt mál að ræða. Því verður ekki á móti mælt, að byggingarmál ríkisins og ríkisstofnana hafa lengi setið svo mjög á hakanum, að hvorki má vansa — né vandræðalaust telja. Það verður fyrr eða síðar að breyta hér um stefnu og taka að vinna skipulega og markvisst eftir fastri áætlun að lausn brýnna verkefna. Að sjálfsögðu mun allt þetta uppbyggingarstarf kosta mikið fé. Það verður háð ákvörðun Alþingis, hversu mikið fjármagn það leggur byggingarsjóðnum til á ári hverju. Hér er fyrst og fremst bent á leið, sem ætti að geta stuðlað að aukinni festu og bættu skipulagi varðandi byggingarmál hins opinbera. Ég er ekki í neinum vafa um, að um þessi mál skortir hagkvæma löggjöf. Ég vænti þess, að hv. Alþingi sjái sér fært að taka jákvæða afstöðu til þeirrar hugmyndar, sem hér hefur nú verið reifuð.

Ég legg síðan til, að þessari umr. verði frestað og till. vísað til hv. allshn.