19.03.1964
Neðri deild: 71. fundur, 84. löggjafarþing.
Sjá dálk 967 í B-deild Alþingistíðinda. (684)

33. mál, skipulagslög

Frsm. (Birgir Finnsson):

Herra forseti. Heilbr: og félmn. hefur orðið sammála um að mæla með frv. til skipulagslaga með þeim brtt., sem prentaðar eru á þskj. 383. Tveir nm. hafa þó áskilið sér rétt til að flytja eða fylgja frekari brtt.

Við 1. umr. þessa máls gerði hæstv. félmrh. frv. ýtarleg skil, þannig að ekki á að vera þörf á að rekja efni þess til hlítar að þessu sinni, en með því að langt er um liðið frá 1. umr., mun ég rifja upp nokkur atriði í stuttu máli.

Frv. er í flestum atriðum samhljóða frv., sem skipulagsnefnd ríkisins samdi og lagt var fyrir Alþingi 1961-1962 til kynningar og til þess að tækifæri gæfist til athugunar á efni þess milli þinga. Hafa bæði einstök sveitarfélög og Samband ísl. sveitarfélaga þannig haft góðan tíma og tækifæri til þess að koma á framfæri aths. sinum við frv., og á 5. landsþingi sambandsins s.l. sumar var kosin 5 manna nefnd í málið, sem hefur fjallað ýtarlega um það ásamt stjórn sambandsins, og mun ég síðar víkja að aths. Sambands ísl. sveitarfélaga við frv. Skipulagsnefnd ríkisins hefur einnig haft frv. í núverandi mynd til umsagnar, og segir svo í bréfi hennar, dags. 10. des. s.1., til heilbr.- og félmn., með leyfi hæstv. forseta:

„Á frv. því, sem nú liggur fyrir, hefur verið gerð ein meginbreyting af félmrn., þar sem fellt hefur verið niður það heimildarákvæði að skipta landinu í 8 sérstök skipulagsumdæmi með nokkuð sjálfstæðum skipulagsnefndum á þeim stöðum, þar sem tæknilega þjálfaðir starfskraftar eru fyrir hendi. Skipulagsnefnd ríkisins er ljóst, að þetta heimildarákvæði getur enn sem komið er tæpast komið til framkvæmda nema hér í Reykjavik, og þótt nefndin telji það mjög miður, að breyting þessi skuli hafa verið gerð á frv., telur hún önnur nýmæli, sem í því felast, það þýðingarmikil, að nauðsyn beri til að afgreiða það á þessu þingi.“

Undir þetta rita Hörður Bjarnason, Sigurður Jóhannsson og Aðalsteimi Júlíusson, og kemur þarna fram, hver er sú meginbreyting, sem gerð hefur verið á upphaflegu frv. skipulagsnefndarinnar, og afstaða skipulagsnefndarinnar til þeirrar breytingar og til frv. í heild. Það er sem sé horfið frá hugmyndinni í eldra frv. um 8 skipulagsumdæmi, er fylgi núgildandi kjördæmaskipun, en í þess stað er lögð áherzla á, að stofnaðar verði samvinnunefndir sveitarfélaga um skipulagsmál, sbr. 3. gr. þessa frv., þar sem svo hagar til, að skipulag eins sveitarfélags verður ekki farsællega ákveðið, án þess að tillit sé tekið til skipulags í nærliggjandi sveitarfélagi eða sveitarfélögum, eins og segir í aths. þessa frv. Verður ekki annað séð en að slíkar samvinnunefndir geti leyst þau verkefni, sem hugsað var að falin yrðu stjórnum hinna 8 skipulagsumdæma, og í eldra frv. var einnig gert ráð fyrir samvinnunefndunum. Virðist vera óþarft að gera ráð fyrir hvoru tveggja og umrædd breyting frá eldra frv. þess vegna eðlileg, enda er hugmyndin um skipulagsumdæmin naumast framkvæmanleg enn sem komið er nema hér í Reykjavík, eins og skipulagsnefnd ríkisins bendir réttilega á.

Flestar aðrar breytingar, sem rn. hefur gert á frv. skipulagsnefndar, eru afleiðing af þeirri breyt., sem ég hef nú rætt, og skal ég nú víkja nánar að efni frv. í heild.

Núgildandi skipulagslög eru að mestu frá árinu 1921. Flestar breytingar, sem gerðar hafa verið síðar á 1., eru minni háttar, að því undanskildu, að árið 1938 er ákveðin núgildandi skipun á skipulagsnefnd ríkisins og skapaður vísir að embætti skipulagsstjóra. Einnig hefur sú breyting á orðið, að í stað þess, að skipulagsskyldan náði áður til allra staða, þar sem voru 500 íbúar eða fleiri, nær hún til staðar með 200 íbúa eða fleiri. Þeir staðir eru nú taldir vera 72, og fullfrágengið skipulag hafa 36 þeirra, að því er hæstv. félmrh. upplýsti við 1. umr. um þetta frv., en skipulag hinna 36 staðanna er komið vel á veg.

Árið 1951 var gerð smábreyting á 1., og síðan hefur staðið til að ganga frá heildarendurskoðun þeirra. Nýtt frv., sem borið var fram 1958, náði ekki fram að ganga og var vísað til ríkisstj. Fól félmrh. skipulagsnefnd að endurskoða það, og er frv., sem lagt var fram á þinginu 1961-1962, árangur þeirrar endurskoðunar og þá enn fremur það frv., sem hér liggur fyrir. Tilgangur skipulagslaga er fyrst og fremst sá að tryggja hagkvæma niðurröðun byggða á ákveðnum svæðum miðað við sennilega þróun mála, en að sjálfsögðu skapast ný skipulagsvandamál við það, að þéttbýlir staðir taka að vaxa saman, og þau vandamál er samvinnunefndunum ætlað að fjalla. um samkv. þessu frv., eins og áður er að vikið.

I. kafli þessa frv. er um stjórn skipulagsmála. Er nú gert ráð fyrir 5 manna stjórn í stað 3 áður. Verður þá stjórnin þannig skipuð: húsameistari ríkisins, vegamálastjóri, vitamálastjóri, einn maður skipaður samkv. tilnefningu Sambands íslenzkra sveitarfélaga og einn skipaður af félmrh. Þessu ákvæði óskaði Samband íslenzkra sveitarfélaga að fá breytt þannig, að ráðherra skipi í stjórnina einn verkfræðing, einn arkitekt, tvo menn samkv. tilnefningu sambandsins og einn án tilnefningar. Nefndin hefur ekki viljað fallast á þessi tilmæli, enda þótt ljóst sé, að áhrif sveitarfélaga á skipulagsstörfin muni fara vaxandi. Telur n., að með þeirri skipan, sem frv. gerir ráð fyrir, sé sýndur skilningur á sjónarmiðum sambandsins, með því að því gefst nú kostur á að tilnefna einn mann í skipulagsstjórnina og félmrh., sem hvort tveggja heyrir undir, skipulagið og sveitarstjórnarmálin, skipar annan manninn af þeim, sem bætast við í skipulagsstjórn samkv, því, sem frv. gerir ráð fyrir. Einnig verður að lita svo á, að eðlilegt sé, að skipun hinna þriggja stjórnarmannanna verði bundin við húsameistara ríkisins, vegamálastjóra og vitamálastjóra, svo sem verið hefur, þar eð þessir embættismenn hafa sem slíkir manna mest með skipulagsmál að gera.

Þá eru í I. kaflanum ákvæðin um samvinnunefndirnar, sem ég minntist á áðan. Verksvið þeirra er að gera tillögur um skipulagsuppdrætti, en úrslitavaldið um gerð skipulagsuppdráttarins er eftir sem áður hjá hverri sveitarstjórn um sig og hjá skipulagsstjórn ríkisins.

II. kafli frv. er um skipulagsskyldu og eftirlit með framkvæmd hennar. Er skipulagsskyldan í frv. miðuð við svæði með 100 íbúa eða fleiri í stað 200, eins og nú gildir.

III. kafli, um mælingar skipulagsskyldra staða, er lítið breyttur frá því, sem nú gildir, og IV. kafli, um gerð skipulagsuppdrátta, er einnig að mestu óbreyttur. V, kafli er um framlagningu skipulagstill. og samþykkt þeirra og staðfestingu. Er þar mælt fyrir um, hvernig skipulagstill. skuli auglýstar, áður en endanlega er frá þeim gengið, þannig að unnt sé að gera við þær aths., en felld er niður sú skylda, sem ákveðin var í 12. gr. l. nr. 55 1921, að senda skriflegar tilkynningar öllum eigendum þeirra lóða, sem uppdrátturinn breytir tilfinnanlega. Er talið ógerlegt að slá föstu, hverjum senda eigi slíka tilkynningu.

VI. kafli er um framkvæmd skipulags eldri hverfa, og er þessi kafli alger nýsmíði í frv. Nýmælið er fólgið í því, að þegar sveitarstjórn telji þörf á að endurbyggja einhvern tiltekinn reit og ha.fi gert um það ályktun, skuli eigendum eða umráðamönnum fasteigna á umræddu svæði tilkynnt sú ákvörðun skriflega og þeim gefinn kostur á að taka þátt í endurbyggingunni, ef þeir óska þess. Síðan fer fram félagsstofnun um málið, ef þátttaka er nægileg, en þeir, sem gerast ekki þátttakendur, geta átt von á því, að fasteignir þeirra á svæðinu verði teknar eignarnámi af sveitarstjórn. Er þá sveitarstjórn heimilt að binda eignarnám því skilyrði, að þeir, sem eru aðilar að félaginu, skuldbindi sig til að kaupa viðkomandi eignir fyrir það verð, er sveitarsjóður verður að hlíta, þannig að hann verði skaðlaus. Jafnframt er sveitarstjórn skylt að bjóða aðilum, sem tjáð hafa sig fylgjandi félagsstofnun, forkaupsrétt, en sé hann ekki notaður, getur sveitarsjóður selt hverjum þeim, sem gengst undir skuldbindingar um þátttöku í endurbyggingu, með þeim skilmálum, sem sveitarstjórn setur. Þegar undirbúingi að félagsstofnun er lokið, skal fara fram mat allra fasteigna á byggingarreit þeim, sem á að endurbyggja. Félagsformið fer eftir samkomulagi, en skal vera hlutafélag, ef samkomulag næst ekki um annað, og skal hlutdeild hvers um sig í hlutafélaginu miðuð við það lóðarandvirði, matsverð, sem hann leggur fram. Andvirði mannvirkja á reitnum verður hins vegar talið til byggingarkostnaðar, nema öðruvísi semjist milli aðila. Með þessum nýju ákvæðum er að því stefnt að auðvelda bæjarfélögum að endurbyggja gömul húsahverfi. Fram að þessu hefur verið gert ráð fyrir, að bæirnir keyptu upp allar eignir og lóðir á reitum, þar sem fyrirhugað hefur verið að endurbyggja, en til þessa þarf geysimikið fjármagn, a.m.k. í stærri kaupstöðum landsins og í höfuðborginni, svo að ekkí hefur reynzt unnt að framkvæma endurbygginguna með þessari aðferð, þó að hún hafi viða erlendis gefizt vel.

VII. kaflinn er um forkaupsrétt, eignarnám og skaðabætur. Í frv. til skipulagslaga frá 1948 og 1958 voru sérstakir kaflar um forkaupsrétt sveitárfélaga að fasteignum, en hér er látið nægja að vísa til l. nr. 22 frá 1932, um forkaupsrétt kaupstaða og kauptúna á hafnarmannvirkjum o.fl., þ.e.a.s. á fasteignum innan lögsagnarumdæmis sveitarfélaganna. Með heimild til eignarnáms á landssvæðum er að því stefnt, að bæirnir eignist sjálfir allt ónotað byggingarland, ef þeir þurfa á að halda. Hefur sveitarfélagið þá betri tök á þróun byggðarinnar, og framkvæmd skipulagsins verður auðveldari en þegar bæjarlandið er í eigu margra aðila.

VIII. kafli er um lóðaskrár. Þar koma nú almenn ákvæði um lóðaskrár, en áður hafa gilt lög um lóðaskrár fyrir einstaka staði. Gerir frv. ráð fyrir, að ráðh. verði heimilað að gera öllum skipulagsskyldum stöðum það að skyldu, að þeir haldi sérstakar lóðaskrár.

IX. kaflinn er um greiðslu kostnaðar o.fl. Skal kostnaður við mælingar og skipulagningu, sem skipulagsstjóri framkvæmir, greiddur úr ríkissjóði, en skylt er sveitarfélagi að endurgreiða helming slíks kostnaðar. Ef sveitarfélag annast sjálft mælingar, er ríkissjóði skylt að endurgreiða því helming kostnaðarins. og ef sveitarstjórn annast fyrir eigin reikning undirbúning og gerð skipulagsuppdrátta, er ráðh. heimilt að endurgreiða úr ríkissjóði helming kostnaðarins. Tekjuöflun til að standa undir framkvæmd skipulagsmála er samkv. 35. gr. skipulagsgjald, er má nema allt að 3%, 3 af 1000, af brunabótaverði hverrar nýbyggingar á skipulagsskyldum stað, og er það sama gjald og nú gildir. Samband ísl. sveitarfélaga óskaði þess, að þessum kafla frv. yrði breytt verulega, og var það ein veigamesta breytingin, sem sambandið óskaði eftir, að gerð væri á frv. Að athuguðu máli taldi heilbr: og félmn. þó ekki fært að fallast á till. sambandsins að þessu leyti, en ég tel rétt, að hér komi fram, hverjar þær eru. Till. eru svo hljóðandi, með leyfi hæstv. forseta, — þær eru í bréfi, dags. 14. jan. 1964, til heilbr.- og félmn. Nd. Alþingis, það er brtt. sambandsins við 33. gr., greinin orðist svo:

„Stofna skal sérstakan sjóð, skipulagssjóð ríkisins, til þess að standa straum af kostnaði við framkvæmd skipulagsmála samkv. lögum þessum. Ríkissjóður leggur sjóðnum stofnfé, 4-5 millj. kr. Innheimta skal sérstakt gjald, skipulagsgjald, sem renna skal í skipulagssjóð. Gjaldið skal nema allt að 5% af brunabótaverði hverrar nýbyggingar, sem reist verður á skipulagsskyldum stað, og fellur það í gjalddaga, þegar brunabótavirðing hefur farið fram. Það hefur lögveð í eigninni og gengur fyrir öllum öðrum veðkröfum, er á henni hvíla. Innheimta má gjaldið með lögtaki. Sýslumenn og bæjarfógetar, í Reykjavík tollstjóri, innheimta gjaldið hver í sínu umdæmi. Ríkissjóður leggur sjóðnum árlega upphæð, sem svarar 40% af skipulagsgjöldum næstliðins árs. Skipulagsstjórn ríkisins hefur á hendi stjórn skipulagssjóðs, en ráðh. setur nánari ákvæði um reikningshald sjóðsins, upphæð skipulagsgjalda og annað, er máli skiptir, í reglugerð, að fengnurri till. skipulagsstjórnar.“

Og við 34. gr., greinin orðist svo:

„Kostnaður við mælingar og skipulagsstörf, sem skipulagsstjórn annast eða sveitarfélag hefur fengið leyfi til að annast samkv. 2. gr., skal greiddur að 3/4 úr skipulagssjóði ríkisins samkv. 33. gr. Sama gildir um kostnað vegna starfa samvinnunefndar samkv. 3. gr. Ef ágreiningur verður um greiðsluskyldu, sker ráðh. úr.“

Og í grg. Sambands ísl. sveitarfélaga með þessum till. segir svo; og það tel ég einnig rétt, að komi hér fram:

„Það er meginsjónarmið sambandsins, að allar tekjur af skipulagsgjöldum renni óskiptar til skipulagsframkvæmda. Því fer víðs fjarri, að svo hafi verið hin seinustu ár, enda þótt mjög brýn verkefni bíði óleyst í skipulagsmálum. Þessi verkefni fara ört vaxandi frá ári til árs og þar af leiðandi þörfin fyrir aukið fjármagn til skipulagsvinnu í sveitarfélögunum víðs vegar um land. En þau hafa veigrað sér við að taka skipulagsmálin nægilega föstum tökum vegna þess, hve fjárhagsgetu þeirra hefur verið þröngur stakkur skorinn. Fyrirsjáanlegt er, að á næstu árum verður að leysa af hendi mikil störf á þessu sviði í kaupstöðum og reyndar í kauptúnum líka, m.a. með hliðsjón af lagningu varanlegra gatna, svo sem þjóðvega gegnum kaupstaði og kauptún, en það eru framkvæmdir, sem fylgja munu í kjölfar hinna nýju vegalaga. Til að standa straum af kostnaði við aukna skipulagsvinnu er lagt til, að öll skipulagsgjöld renni í sérstakan skipulagssjóð. Heimild til handa ráðh. að ákveða skipulagsgjaldið er jafnframt rýmkuð, hámarkið bundið við 5%, en gjaldið yrði að öðru leyti reglugerðarákvæði. Til viðbótar skipulagsgjöldunum er lagt til, að ríkissjóður leggi sjóðnum framlag, sem nemur 40% af heildarupphæð skipulagsgjalda í landinu á næstliðnu ári, þ.e. árið áður en fjárlagafrv. hvers árs er samið. Þá er enn fremur lagt til, að ríkissjóður leggi skipulagssjóðnum stofnfé, 4.5 millj. kr., og er upphæð þessi ákveðin með hliðsjón af þeim tekjuafgangi, sem tekjur af eftirliti með skipulagi bæja og þorpa umfram gjöld hafa numið s.l. 5 ár, á árunum 1958–1962, samkv. ríkisreikningi. Samkvæmt upplýsingum ríkisbókhaldsins hefur tekjuafgangur þessi verið sem hér segir:

Árið 1958 604554 kr. (ég sleppi aurum)

Árið 1959 595823 —

Árið 1960 723726 —

Árið 1961 1399626 —

Árið 1962 1242551 —

Samtals 4566282 kr.

Með stofnframlaginu, 4.5 millj., er hugmyndin að reyna að tryggja, að sjóðnum yrði ekki fjár vant fyrstu árin, þótt útgjöld eitthvert árið færu fram úr árlegum tekjum.“

Enn fremur er gerð svo hljóðandi grein fyrir þeirri till. að breyta skiptingunni á kostnaðarhlutfallinu:

„Ástæðulaust er annað en að láta sömu reglur gilda um skiptingu kostnaðar vegna mælinga og annarrar skipulagningar„ og eru því ákvæði 33. gr. og 34. gr. frv. sameinuð. Sú breyting er gerð á gildandi hlutföllum við skiptingu kostnaðarins við skipulagningu og mælingu, að lagt er til, að skipulagssjóðurinn beri kostnaðinn að 3/4 hlutum og, viðkomandi sveitarsjóður að 1/4 hluta. Þessi till. er fram borin vegna stóraukinnar þarfar fyrir skipulagsvinnu í landinu og með hliðsjón af þeim auknu fjárráðum, sem skipulagssjóðurinn fær samkv. brtt. við 33. gr., miðað við það fjármagn, sem til ráðstöfunar hefur verið til skipulagsstarfa til þessa. Frv. gerir aftur á mótí ráð fyrir óbreyttu fyrirkomulagi að þessu leyti, að þeirri reglu verði áfram fylgt, sem verið hefur, að hvor aðili um sig, sveitarsjóður og ríkissjóður, greiði helming kostnaðarins. Tilhögun sú er að vorum dómi ekki fullnægjandi.“

Þannig lýkur þessari grg. Sambands ísl sveitarfélaga, sem ég taldi rétt, að hér kæmi fram í þessu sambandi.

Eins og þarna kemur fram í grg. Sambands ísl. sveitarfélaga, hefur ríkissjóður haft nokkurn tekjuafgang af skipulagsgjaldinu, og virðist því enn sem komið er ástæðulaust að hækka gjaldið, eins og sambandið óskar, enda þótt fyrirsjáanlegt sé, að verkefni á sviði skipulagsmála muni fara vaxandi. Að því verður einnig að gæta, að gjaldið, 3% leggst á síhækkandi matsverð bygginga og kemur af þeirri ástæðu til með að gefa auknar tekjur. Loks er svo það, að þótt ekki verði horfið að því ráði samkv. till. sambandsins að láta þetta gjald renna í sérstakan sjóð, aðallega til þess að tryggja, að því verði öllu varið til skipulagsmála, verður að líta svo á, að ríkissjóði beri að verja því öllu þannig, ef þörf krefur, þótt sú þörf komi til, eftir að gjaldið hefur verið innheimt í ríkissjóð. Þá er þess einnig að geta, að samkv. frv. ber ríkíssjóði að greiða kostnaðinn við framkvæmd skipulagsmála, einnig þótt hann fari fram úr þeim tekjum, sem skipulagsgjaldið gefur. Að þessu athuguðu m.a. hefur n. ekki séð sér fært að fallast á umræddar till. Sambands ísl. sveitarfélaga.

Eins og fram hefur komið hér að framan, eiga sveitarfélögin þess kost samkv. þessum kafla að annast sjálf um gerð skipulagsuppdrátta, en það er annað höfuðatriðið, sem Samband ísl, sveitarfélaga hefur lagt áherzlu á, að næði fram að ganga.

X. kafli frv. er um refsiákvæði. Þar gerir heilbr: og félmn, þá brtt. við 36. gr., að beita megi allt að 1000 kr. dagsektum í stað þess, að það skuli fortakslaust vera 1000 kr.

Um brtt. n, að öðru leyti þarf ekki að fjölyrða. Þær snerta ekki meginatriði frv. Fyrsta brtt. er við 2. gr. og felur það í sér, að skipulagsstjóri skuli leita úrskurðar ráðh., ef hann telur, að byggingarleyfi brjóti í bága við samþykkt eða fyrirhugað skipulag, í stað þess að frv. gerir þarna aðeins ráð fyrir heimild. Einnig leggur n. til, að ráðh. skuli leita umsagnar bæði skipulagsstjórnar og sveitarstjórnar, í stað þess að í gr. er eingöngu gert ráð fyrir, að leitað sé umsagnar skipulagsstjórnar. Þá er því bætt þarna við, að þessir aðilar skuli senda umsagnir sínar innan hæfilegs frests, sem ráðh. tiltekur.

2. brtt. n. er við 3. gr., 2. mgr. Þar gerir frv. ráð fyrir, að skipulagsstjóri sé formaður samvinnunefndar sveitarfélaga um skipulagsmál. Lagt er til, að skipulagsstjórn skipi oddamanninn í nefndina og skuli hann vera formaður hennar. Þetta mundi þó ekki hindra það, að skipulagsstjóri gegndi formennsku í slíkum nefndum, þar sem hægt er að koma því við.

3. brtt. er við 12. gr. og er aðeins breyting á orðalagi.

Með 4. brtt. er lagt til, að 2. mgr. 15. gr. falli niður, en hún er svo hljóðandi, með leyfi hæstv. forseta:

„Ef sveitarstjórn gerir brtt., ákveður skipulagsstjórn, hvort skipulagstill. skuli lögð fram með breytingu sveitarstjórnar eða án hennar.“

Samband ísl. sveitarfélaga óskaði eftir niðurfellingu þeirrar mgr., og hefur n. tekið upp þá till.

5. og 6. brtt. eru nánast leiðréttingar, og við 18. gr. er gerð sú brtt. að lengja frest þann, sem sveitarstjórnunum er ætlaður til þess að skila aths. við skipulagstill., úr 4 vikum í 8 vikur.

Ég leyfi mér, að svo mæltu, herra forseti, að leggja til, að frv. verði samþ. með þessum breyt., sem heilbr: og félmn. hefur borið fram á þskj. 383.

Áður hafa í sambandi við endurskoðun skipulagslaganna risið hér á Alþ. deilur um verðhækkunarskatt, og munu þær deilur hafa átt einhvern þátt í því, að endurskoðun l. hefur dregizt á langinn. Ég vona, að menn geti nú að athuguðu máli fallizt á, að slíkur skattur, sem vissulega á mikinn rétt á sér, eins og högum er háttað í þjóðfélagi okkar í dag, er mál út af fyrir sig, sem ekki er nauðsynlegt að tengja við skipulagslögin. Í sambandi við þau þarf einungís að tryggja hæfilega tekjuöflun til að standa undir kostnaði við framkvæmd skipulagsmálanna, eins og frv. gerir ráð fyrir. Allsherjar verðhækkunarskattur er hins vegar miklu stærra og flóknara mál, sem réttara væri þá að bera fram sérstaklega, og þarf samþykkt þessa frv. á engan hátt að standa í vegi fyrir því, að bornar verði fram tillögur um verðhækkunarskatt. En staðfesting nýrra skipulagslaga er orðin mjög aðkallandi og þess vegna æskilegt, að þetta frv. verði að lögum á þessu þingi.