12.11.1964
Efri deild: 14. fundur, 85. löggjafarþing.
Sjá dálk 1532 í B-deild Alþingistíðinda. (1241)

57. mál, eftirlit með útlendingum

Dómsmrh. (Jóhann Hafstein):

Herra forseti. Með samningi 12. júlí 1957 gerðu Finnland, Noregur og Svíþjóð samning um afnám vegabréfaskoðunar við sameiginleg landamerki ríkjanna. Í 14. gr. samningsins er gert ráð fyrir, að ríkisstj. Íslands geti gerzt aðili að samningnum. Samningur þessi er þáttur í þeirri viðleitni að greiða fyrir samgöngum og samskiptum milli Norðurlandanna. Upphaf þeirrar samvinnu var samningur, sem gerður var milli Norðurlandanna, annarra en Íslands, í júlímánuði 1952 að tilhlutun norrænu þingmannanefndarinnar. Samkv. þeim samningi voru ríkisborgarar aðildarríkjanna leystir undan skyldu til að hafa vegabréf og sækja um dvalarleyfi við komu til annars norræns ríkis, en heimalandsins.

Næsti áfanginn í þessum málum er nýr samningur 1. júlí 1954 milli Norðurlandanna fjögurra, þar sem ríkisborgarar samningsríkjanna eru algerlega leystir frá vegabréfaskyldu við komu til þeirra landa svo og skyldu til að sækja um dvalarleyfi. Ísland gerðist aðili að þeim samningi 1955, sbr. auglýsingu nr. 76 það ár. Norðurlandasamningurinn um afnám vegabréfaskoðunar frá 12. júlí 1957, gengur þeim mun lengra, en vegabréfasamningurinn frá 1952 og 1954, að hann heimilar útlendingum, einnig þeim, sem ekki eru norrænir ríkisborgarar, að ferðast frá einu samningsríki til annars um ákveðna löggilta staði án þess að gangast þar undir vegabréfaskoðun. Hvað snertir vegabréfaeftirlit hafa samningsríkin aðeins ytri landamæri, ef svo mætti segja, en það var einmitt talið af norrænu þingmannanefndinni 1952 æskilegt lokatakmark í samvinnu Norðurlandanna á sviði útlendingaeftirlits.

Ísland hefur enn ekki gerzt aðili Norðurlandasamningsins 1957, enda þarf að samræma íslenzka löggjöf um eftirlit með útlendingum, löggjöf hinna Norðurlandanna um það efni, áður en til þess kemur. Á 8. þingi Norðurlandaráðs, sem haldið var í Reykjavík 1960, var einróma samþykkt ályktun þess efnis, að Ísland gerðist aðili Norðurlandasamningsins. Varð sú samþykkt m.a. til þess; að hafizt var handa um endurskoðun laga nr. 59 23. júní 1936, um eftirlit með útlendingum, svo og reglugerð um það efni. Áður höfðu farið fram viðræður á sameiginlegum fundi fulltrúa frá öllum Norðurlöndunum um nokkur framkvæmdaatriði, sem athuga þyrfti, ef til aðildar Íslands að samningnum kæmi.

Norðurlandasamningurinn um afnám vegabréfaskoðunar snertir aðeins útlendinga, sem eru ekki ríkisborgarar í einhverju samningsríkjanna. Norrænir ríkisborgarar hafa hins vegar, eins og áður segir, öðlazt víðtækt ferðafrelsi á Norðurlöndum með samningnum 1954, ,bæði milli landanna og innan þeirra.

Meginstefna samningsins frá 1957 er sú, að allir útlendingar geti, þegar þeir eru komnir inn fyrir landamæri eins af Norðurlöndunum, ferðazt frjálst milli hinna landanna án þess að gangast undir vegabréfsskoðun. Að vísu er hverju samningsríki fyrir sig heimilt að prófa við og við á sameiginlegum landamærum, hvort tilskilinn útlendingur hafi tilskilið leyfi, með því að krefja hann um vegabréf og önnur skilríki, en sú heimild mun lítt hafa verið notuð.

Sameining Norðurlanda í eitt vegabréfaeftirlitssvæði hefur eðlilega haft í för með sér ýmsar skuldbindingar þeirra á milli, svo og nána samvinnu um framkvæmd útlendinga eftirlits. Skal hér getið nokkurra atriða í þeim efnum.

Meginreglur um vegabréfaskoðun eru í 2. gr. samningsins. Er þar gert ráð fyrir, að hvert aðildarríki framkvæmi vegabréfaskoðun við hin norrænu útmörk sín. Með norrænum útmörkum er í samningnum átt við landamærin milli norræns ríkis og ríkis utan Norðurlanda, svo og flugvelli og hafnir í norrænu ríki, sem hefur reglulegar eða óreglulegar flug- eða skipasamgöngur við ríki utan Norðurlandanna. Í 2. gr. samningsins er enn fremur ráð fyrir því gert, að öll aðildarríkin noti sams konar skráningarspjöld við eftirlit með því, að útlendingar, sem þurfa staðfestingaráritun, fari frá Norðurlöndum í lok hins leyfða dvalartíma. Sams konar skráningarspjöld skal einnig nota gagnvart þeim útlendingum, sem vísað hefur verið úr einhverju landanna, en mega koma til eins eða fleiri af hinum löndunum. Samningsríkjunum er skylt að tilkynna hvert öðru um breytingar á samkomulagi um áritunarskyldu, sem þau kunna að gera við önnur ríki, sbr. 4. gr. samningsins. Áður en Norðurlandasamningurinn frá 1957 var gerður, máttu útlendingar, sem ekki þurftu staðfestingaráritun í vegabréf, dvelja í þriggja mánaða tíma í hverju Norðurlandanna fyrir sig án þess að fá til þess sérstakt leyfi. Samkv. 5. gr. samningsins er hins vegar ákveðið, að þriggja mánaða tímabilið skuli reiknað sameiginlega fyrir öll löndin. Útlendingur, sem kemur t.d. frá Englandi til Noregs og dvelur þar í tvo mánuði, getur einungis dvalizt í einhverju hinna Norðurlandanna í einn mánuð í viðbót án sérstaks leyfis. Hann getur ekki farið til einhvers hinna Norðurlandanna og byrjað þar nýtt þriggja mánaða tímabil. Útlendingur, sem kominn er í eitt Norðurlandanna, getur ferðazt til hinna án þess að vera háður vegabréfaeftirliti þar. Vegabréfaeftirlitsmenn í hverju landanna verða því að gæta hagsmuna allra samningsríkjanna í senn samkv. 6. gr. samningsins og meina útlendingi t.d. landgöngu, ef hann fullnægir ekki reglum þess lands, sem hann ætlar til. Synja ber t.d. útlendingi landgöngu í Danmörku, enda þótt hann ætli ekki að dveljast þar, heldur halda beina leið til Svíþjóðar, svo fremi sem ætla má, að hann hafi ekki nægileg fjárráð til framfæris þar í landi. Gildir einu, þótt viðkomandi sýni hinum danska eftirlítsmanni fram á, að hann hafi farmiða til Svíþjóðar og muni hvergi stanza í Danmörku. Af þessum ástæðum er nauðsynlegt að samræma lagareglur í samningsríkjunum um það, hvenær meina beri útlendingi landgöngu samkv 6.. gr. samningsins. Vanræki eitthvert samningsríki skyldur sínar gagnvart hinum samningsríkjunum og lætur hjá líða að synja útlendingi um landgöngu, þar sem það á við, getur það ríki, sem brotið er gegn, sent útlendinginn aftur til þess ríkis, sem veitti honum inngöngu í Norðurlöndin. Ekkert aðildarríkjanna má leyfa útlendingi landgöngu, ef honum hefur verið vísað úr landi af öðru aðildarríki, nema útlendingurinn hafi fengið til þess sérstakt leyfi. Eftirlitsmenn allra ríkjanna verða því að hafa heildarskrá yfir þá, sem vísað hefur verið úr landi í einhverju þeirra.

Enda þótt aðildarríki Norðurlandasamningsins frá 1957 séu ein heild hvað vegabréfaeftirlitið snertir, eru þau það þó ekki á öllum sviðum útlendingaeftirlits. Dvalar- og atvinnuleyfi, sem hvert land gefur út fyrir sig, gilda þannig eingöngu gagnvart því sjálfu. Afleiðing þessa er t.d. sú, að útlendingi, sem ætlar til Svíþjóðar og hefur fengið staðfestingaráritun um dvalarleyfi þar, er óheimil för um Danmörku til að komast til Svíþjóðar nema með leyfi danskra yfirvalda.

Ég hef nú gert nokkra grein fyrir samningnum frá 1957, sem gerður hefur verið, eins og ég sagði, milli Norðurlandanna, annarra en Íslands, ef við teljum það í þeirra hópi. Og það er í framhaldi af þessari norrænu samvinnu, sem ástæða þótti til að endurskoða lögin um eftirlit með útlendingum og þess vegna lagt fram frv. það, sem hér er til umr. Á s.l. ári í ágústmánuði var Sigurjóni Sigurðssyni lögreglustjóra, Elíasi Elíassyni deildarstjóra í dómsmrn. og Jóni Sigurpálssyni fulltrúa falin endurskoðun laganna um eftirlit með útlendingum, nr. 59 frá 1936 og þeir hafa einnig starfað að endurskoðun reglugerðarinnar þar um, og það allt sérstaklega með tilliti til fyrirhugaðrar aðildar Íslands að samningi hinna Norðurlandanna um afnám vegabréfseftirlits við landamæri milli Norðurlandanna frá 12. júlí 1957. Samningurinn er prentaður í íslenzkri þýðingu sem fylgiskjal með frv.

Þessi n. samdi það lagafrv., sem hér liggur nú fyrir og skal ég gera grein fyrir helztu atriðum þess. Það er nokkru efnismeira, en gildandi lög um eftirlit með útlendingum eða 22 gr. í stað 15 áður. Það verður þó ekki sagt, að það í sjálfu sér geri ráð fyrir stórvægilegum breytingum frá því, sem nú er, ef undan er skilin fyrirhuguð aðild Íslands að Norðurlandasamningunum frá 12. júlí 1957 um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri milli Norðurlandanna. Fyrirferð frv. stafar sumpart af því, að það gerir ráð fyrir, að lögfestar verði reglur, sem farið hefur verið eftir í framkvæmd eða áður hafa verið í reglugerð eða fyrirmæli um framkvæmd útlendingaeftirlitsins og sumpart vegna þess, að nauðsynlegt er að gera breytingar á gildandi lögum um útlendingaeftirlit, ef Ísland gerist aðili að áðurnefndum Norðurlandasamningi.

Norðurlandasamningurinn áskilur, að útlendingalöggjöf aðildarríkjanna sé samræmd, að því er varðar reglur um komu til landsins og brottför, dvöl þar, synjun landgönguleyfis og brottvísun. Hefur þessa verið gætt í ákvæðum 2., 5., 10.–12. og 17. gr. þessa frv. Samkvæmt gildandi reglum ber hverjum þeim, sem kemur til landsins, að gefa sig fram hjá viðkomandi eftirlitsmanni vegabréfa eða hjá lögreglunni, þar sem hann fyrst kemur á land. Aðild að Norðurlandasamningnum felur það í sér, að farþegar, sem koma hingað beint frá hinum Norðurlöndunum, eru ekki háðir vegabréfseftirlitsskyldu. Rétt þykir því að lögfesta heimild fyrir ráðh. til að setja reglur um það, hvenær þeir, sem til landsins koma, skuli gefa sig fram við vegabréfaeftirlitið. Í íslenzkri löggjöf er ekkert ákvæði, er mæli fyrir um, hversu lengi útlendingur, sem leystur hefur verið undan skyldu, megi dveljast hér á landi án þess að sækja um dvalarleyfi. Um það atriði hefur verið samið við einstök ríki og þá að jafnaði um 3 mánaða dvalartíma. Í 5. gr. frv. þessa er lagt til, að lögfest verði regla sú, sem áður getur um 3 mánaða dvalartíma, ef miðað er við Norðurlöndin í heild. Enn fremur er þar að finna nánari reglur um útreikning í sambandi við 3 mánaða regluna, þ.e. þegar útlendingur hefur dvalizt í einhverju samningslandanna siðasta missirið. Ákvæðin um synjun landgönguleyfis, sbr. 1. málsgr. 10. gr. frv., eru í samræmi við ákvæði 6. gr. samningsins. Meginbreytingin frá gildandi reglum er sú, að við mat á því, hvort synja skuli útlendingi landgöngu, ræður ekki eingöngu tillitið til íslenzkra hagsmuna, heldur einnig hagsmuna hinna Norðurlandanna.

Í 11. gr. frv. er ráðh. veitt heimild til að vísa útlendingi úr landi, ef þær ástæður eru fyrir hendi, sem raktar eru í 1. málsgr. 10. gr. Ákvæði 12. gr. frv. um heimild lögreglustjóra til að vísa útlendingum úr landi eru í samræmi við lagaákvæði í hinum Norðurlöndunum, sbr. 9. gr. samningsins. Ákvæði 4. og 5. tölul. 2. málsgr. 17. gr. frv. leggja refsingu við tilteknum brotum frömdum í einhverju samningsríkjanna. Byggjast ákvæðin á því, að litið er á Norðurlöndin sem eitt vegabréfseftirlitssvæði.

Í frv. eru nokkur ný ákvæði, sem ekki eru í gildandi lögum. Rétt hefur t.d. þótt að setja ákvæði um útgáfu ferðaskilríkja til útlendinga, sem hafa ekki getað aflað sér slikra skilríkja með öðrum hætti, sbr. 3. málsgr. 1. gr. Samkvæmt heimild í nefndu ákvæði væri t.d. hægt að gefa út sérstök ferðaskilríki til handa ríkisfangslausum manni, sem hér dveldist, en nyti ekki góðs af alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna.

Þá hefur einnig verið talið eðlilegt að taka upp í frv. almennt heimildarákvæði um, að semja megi við önnur ríki um gagnkvæmar undanþágur frá reglum um dvalarleyfi, sbr. 7. gr. Ísland er aðili að einum slíkum samningi, þ.e. samkomulagi hinna Norðurlandanna frá 22. maí 1954, sbr. auglýsingu nr. 76 1955. Einnig þótti rétt að kveða á um það í frv., hvernig með skyldi fara, ef útlendingurinn, sem leitaði hér hælis, bæri fyrir sig, að hann væri pólitískur flóttamaður, sbr. 4. málsgr. 10. gr., enda hefur reynt á þetta atriði hér, en um slíkt skort lagafyrirmæli. Refsiheimildin í frv, er víkkuð frá því sem er í gildandi l. og er látin ná til nokkurra tilvika, sem líklegt væri, að helzt reyndi á í sambandi við eftirlit með útlendingum, sbr. 17. gr. frv. Yfirlýsingar, sem útlendingar kynnu að gefa opinberum aðilum í sambandi við framkvæmd laganna, geta falið í sér upplýsingar um trúnaðarmál. Því þótti rétt til verndar hagsmunum útlendingsins að reisa skorður við því, að almenningur ætti aðgang að þeim upplýsingum, sbr. 19. gr. Samkv. þessu hlýtur það að vera háð mati þeirra, sem um þessi mál fjalla, hverjar upplýsingar verða veittar í einstökum tilfellum.

Við samningu frv. þótti eigi ástæða til að taka upp nokkur ákvæði gildandi l., sem úrelt þykja orðin. Skal þeirra stuttlega getið hér. Skilgreining hugtaksins útlendingur í 1. gr. l. nr. 59 1963 þótti óheppilega orðuð með tilliti til Norðurlandasamningsins um afnám vegabréfaskoðunar, en þar segir: „Í lögum þessum er maður talinn útlendingur eða útlendur, ef ekki er skylt að leyfa honum landvist á Íslandi samkv. landslögum eða þjóðréttarreglum.“ Það þótti ekki sérstök ástæða til að skilgreina hugtakið í sambandi við lög um eftirlit með útlendingum og er því ákvæðið hér fellt niður.

Í 1. málsgr. 4. gr. l. nr. 59 1936 eru ákvæði um farþegaskrár. Flestar þjóðir hafa fallið frá kröfu um farþegaskrá í því formi, sem áður tíðkaðist og umrætt ákvæði gerir ráð fyrir. Hér á landi hefur um nokkurt skeið verið látið nægja að óska eftir einfaldri nafnaskrá, einkum í sambandi við flug. Er þessi tilslökun, sem ekki hefur þótt koma að sök, í því skyni að greiða fyrir farþegaflutningum í lofti. Með tilliti til þessa er ekki lagt til, að framangreint ákvæði 4. gr. l. nr. 59 1936 sé fellt niður, en nánari reglur um þessi atriði settar í reglugerð.

Í 1. og 2. málsgr. 5. gr. l. nr. 59 1936 eru ákvæði um tilkynningarskyldu útlendinga, sem ekki eiga hér fast heimilisfang, en koma hingað í atvinnuskyni eða til þess að taka hér fasta búsetu. Ekki þykir ástæða til að hafa reglur um þessi efni í lögunum. Hins vegar er lagt til í frv., að ráðh. fái heimild til að setja reglugerð um tilkynningarskyldu útlendinga, sem dveljast hér á landi, sbr. 9. gr. frv.

Í 2. tölul. 1. málsgr. 6. gr. l. nr. 59 1936 er ákvæði um heimild til að meina útlendingi landgöngu, enda telji landlæknir ástæðu til að synja honum um landvist, þótt ekki sé skylt að beita sóttvörnum. Ekki þykir ástæða til að hafa frekari heimild í þessum efnum en greint er í sóttvarnarlögunum, nr. 34 frá 1954 og er því lagt til í frv., að þetta ákvæði verði fellt niður hér.

Í 1. tölul. 1. málsgr. 7. gr. l. nr. 59 1936 er ákvæði um skyldu til að vísa útlendum manni, sem setzt hefur að hér og verður framfærsluþurfi, úr landi. Í 2, tölul. 1. málsgr. 10. gr. er hins vegar gert ráð fyrir, að útlendingi sé meinuð landganga, ef ætla má, að hann hafi ekki nægileg fjárráð sér til framfærslu hér á landi eða eftir atvikum á hinum Norðurlöndunum. Ekki þótti ástæða til að hafa frekari heimildir í þessum efnum, enda má telja það ósanngjarnt að vísa útlendingi úr landi, ef til vill eftir margra ára vammlausa dvöl hér, þótt hann yrði fjárvana t.d. um stundarsakir. Hins vegar mætti nota heimild 4. tölul. 1. málsgr. 11. gr. frv., ef dvöl útlendingsins þætti sérstaklega óæskileg vegna fjármálaóreiðu hans. Framangreindu ákvæði 7. gr. l, nr. 59 1936 mun aldrei hafa verið beitt.

Loks er svo fellt niður ákvæði 1. málsgr. 9. gr. l. nr. 59 1936 varðandi skyldu manns, sem meinuð er landvist, til þess að flytja skuldalið sitt úr landinu. Ákvæðið getur komið niður á einstaklingum, sem ekkert hafa til saka unnið og hefur auk þess ekki raunhæft gildi nú á dögum.

Með þessu held ég, að sé gerð nægjanleg grein fyrir þessu frv. auk þeirra skýringa, sem í grg. felast og grg. við einstakar gr. þess og vil ég því mega leggja til, að þessu frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.