16.12.1964
Neðri deild: 28. fundur, 85. löggjafarþing.
Sjá dálk 160 í B-deild Alþingistíðinda. (178)

91. mál, ríkisreikningurinn 1963

Frsm. minni hl. (Skúli Guðmundsson):

Herra forseti. Nál. um frv. um samþykkt á ríkisreikningnum fyrir árið 1963 frá minni hl. fjhn. liggur hér fyrir á þskj. 162. Í minni hl. eru hv. 11. þm. Reykv. og ég. Með nál. eru prentaðar brtt. okkar til leiðréttingar á frv.

Fyrir 2 árum, í des. 1962, var frv. um samþykkt á ríkisreikningnum fyrir árið 1961 til meðferðar á Alþingi. Þá var að því fundið, að um 7.8 millj. kr., sem árið 1961 var lagt í vegagerð suður á Reykjanes, hafði ekki verið fært á ríkisreikning og gjöld ríkisins því vantalin um þá upphæð. Þá sögðu hæstv. ráðh., að þessar greiðslur yrðu færðar á ríkisreikning 1962. Svo var þó ekki gert. En á árinu 1961 var kostnaður við Reykjanesbrautina um 30 millj. kr., og sú upphæð var ekki heldur færð á ríkisreikning fyrir það ár. Yfirskoðunarmenn gerðu þá athugasemdir um þetta og bentu á, að kostnaður við framkvæmd vegagerðarinnar hefði átt að færast á ríkisreikning eins og önnur útgjöld til vegaframkvæmda. Enn var unnið við Reykjanesbraut árið 1963 og þá fyrir nokkra tugi millj. kr. Eins og áður var þetta fé tekið að láni, og enn er sleppt að færa þessi útgjöld á ríkisreikning með öðrum vegagerðarkostnaði. Hins vegar er talið með skuldum á efnahagsreikningi í árslok 1963 rúmlega 82.7 millj. kr., sem búið var að taka að láni til Reykjanesbrautar. Og svo kemur það einkennilega, með eignum á efnahagsreikningi ríkisins er talið lán til Reykjanesbrautar, jafnhátt skuldinni, rúmlega 82.7 millj. kr. Þetta er vitanlega röng bókfærsla. Þetta á ekki að færast með eignum ríkissjóðs. Lán, sem ríkið tekur, á að færa með skuldum þess, en ekki eignum, og þjóðvegir hafa aldrei verið taldir með eignum á efnahagsreikningi ríkissjóðs. Þá er líka í árslok 1963 talin með eignum á efnahagsreikningi vegagerðar ríkisins Reykjanesbraut kr. 98 199 240,81.

Fjhn. þótti rétt að fá upplýsingar um þessar einkennilegu færslur og gerði fyrirspurn um það til rn. Spurt var um, hvers vegna lán til Reykjanesbrautar, rúmlega 82.7 millj., væri fært með eignum ríkissjóðs. Og einnig var spurt um það, hvernig stæði á því, að á efnahagsreikningi vegamála væri talið með eignum Reykjanesbraut rúmlega 98 millj. Bent var á það, að hér væri ekki um eign að ræða, og því virtist þetta rangfært á reikning vegamála, og spurt var um það, hvers vegna þessi upphæð væri ekki færð með ríkisútgjöldum ásamt öðrum vegagerðarkostnaði á 13. gr. ríkisreiknings.

N. bárust svör frá rn. við þessum spurningum. Um það atriði, þar sem spurt var um, hvers vegna lán til Reykjanesbrautar væri fært með eignum á efnahagsreikningi ríkisins, sagði svo í svari rn., með leyfi hæstv. forseta:

„Lán til Reykjanesbrautar er fært á efnahagsreikning ríkissjóðs eftir fyrirmælum yfirskoðunarmanna ríkisreikninga fyrir árið 1962, 21. gr. aths. Fjárhæðin, kr. 82 784 588.76, er færð bæði á eigna- og skuldahlið efnahagsreiknings ríkissjóðs 1963.“

Um þetta er það að segja, að af einhverjum misskilningi héldu yfirskoðunarmenn ríkisreikninga því fram árið 1962, að þessi upphæð ætti að færast bæði á eigna- og skuldahlið efnahagsreikningsins hjá ríkissjóði. En við þetta var gerð aths. þegar í fyrra. Hér í hv. d. var rætt um ríkisreikninginn fyrir 1962 þann 19. des. eða fyrir tæplega 1 ári. Út af þessum ummælum yfirskoðunarmanna sagði ég þá þetta, með leyfi hæstv. forseta:

„Það er rétt hjá þeim. Þetta átti náttúrlega að færast á reikning ríkisins og vegamálanna á 13. gr., og skuldin átti að teljast með öðrum ríkisskuldum eða skuldirnar. En ég get ekki verið þeim sammála, hv. yfirskoðunarmönnum, um, að þetta hefði átt að færast á eignaskýrslur ríkisins, því að ég kannast ekki við það, að þjóðvegir hér á landi séu taldir með ríkiseignum á efnahagsreikningi ríkisins.“

Þessa aths. gerði ég við þetta, sem fram kom hjá yfirskoðunarmönnum í fyrra. Þarna sögðu þeir ekki rétt til vegar, þegar þeir héldu því fram, að upphæðin ætti að teljast með eignum ríkissjóðs. En því miður fór rn. eftir þeirri röngu leiðsögn. Hins vegar bentu yfirskoðunarmenn réttilega á, að kostnaðurinn við Reykjanesbraut átti að færast með gjöldum á 13. gr. fjárl., en þetta gerði rn. ekki því miður, og af því stafar skekkja á ríkisreikningnum.

Seinni spurningunni, um færsluna á efnahagsreikning vegamála, svarar rn. þannig: „Ástæðan fyrir því, að kostnaður við gerð

Reykjanesbrautar er ekki færður á 13. gr. A ásamt öðrum kostnaði við vegagerð í landinu, mun vera sú, að á fjárl. hefur aldrei verið fjárveiting til þessa vegar. Virðist því ekki eðlilegt að færa kostnaðinn sem rekstrargjöld, þar sem fjármagnið til byggingar vegarins er fengið að láni.“

Þetta er svar rn. Fyrri ástæðan, sem rn. nefnir, er sú, að engin fjárveiting hafi verið á fjárl. til þessa vegar. En auðvitað átti kostnaðurinn að færast með gjöldum eins fyrir því, þó að fé væri ekki veitt til vegarins á fjárl. Oft eru greiddar upphæðir úr ríkissjóði og þær oft allháar, sem fjárveiting er ekki fyrir, en þær eru færðar á viðkomandi gjaldaliði þrátt fyrir það, eins og vera ber. Í öðru lagi segir rn., að ekki sé eðlilegt að færa kostnaðinn sem rekstrargjöld, þar sem fé til vegagerðarinnar sé fengið að láni. Þessi skýring fær engan veginn staðizt hjá rn. og er hin furðulegasta. Kostnaður við lagningu þjóðvega hefur alltaf verið talinn með útgjöldum á 13. gr. fjárl. og ríkisreikningsins, og þetta á að gera, hvort sem fjár er aflað til framkvæmdanna með álögum á landsmenn eða með lántökum. Sé þetta ekki gert, er bókfærslan röng. Þetta má skýra með einföldu dæmi. Við gætum hugsað okkur atvinnufyrirtæki, sem eitthvert ár er rekið með halla. Tekjur þess nægja ekki til að borga lánum og annan kostnað við reksturinn. Fyrirtækið stofnar því til skulda til þess að geta borgað allan rekstrarkostnaðinn. Ef þetta fyrirtæki hefði bókhald sitt í lagi, mundi forstöðumönnum þess aldrei koma í hug að hætta að færa rekstrarreikning fyrirtækisins, þegar þar væri komið, að gjöldin væru borguð með lánsfé. Auðvitað yrði allur kostnaðurinn færður á rekstrarreikning, þó að árstekjurnar reyndust minni en gjöldin. Reikningurinn sýndi þá aðeins halla, rekstrarhalla.

Samkv. því, sem ég hef hér rakið, vantar allmiklar upphæðir á 13. gr. ríkisreikningsins. Þar hefur verið sleppt að færa þessar tölur, sem þar áttu að koma með öðrum gjöldum, til Reykjanesbrautar 82 784 588.76, til Ólafsvíkurvegar 15 261 325.51, til Siglufjarðarvegar 2 millj. 300 þús. og til Ólafsfjarðarvegar 1 millj. Samtals eru þetta kr. 101 345 914.27 Á móti vantar svo að færa undir liðinn eignarhreyfingar, innborganir, þessar upphæðir: Lán hjá ýmsum aðilum vegna Reykjanesbrautar kr. 82 784 588.76, danskt lán vegna Ólafsvíkurvegar 9 325 650 kr. og lán hjá Seðlabanka Íslands vegna Ólafsvíkurvegar, Siglufjarðarvegar og Ólafsfjarðarvegar 6.2 millj Samtals eru þetta kr. 98310 238.76. Við flytjum brtt, við frv. til leiðréttingar samkv. framansögðu.

Þá eru einnig skekkjur á efnahagsreikningi ríkissjóðs í árslok 1963, eins og ég hef þegar vikið að. Þar er talið með eignum lán til Reykjanesbrautar, rúmlega 82.7 millj., sem auðvitað á ekki að færa með eignum ríkissjóðs, vegna þess, eins og ég hef áður tekið fram, að lán, sem ríkið tekur, á að færa með skuldum þess, en ekki eignum, og þjóðvegir hafa aldrei verið taldir með eignum á efnahagsreikningi ríkissjóðs. Á skuldahlið efnahagsreikningsins vantar einnig þessar ríkisskuldir: Danskt lán til Ólafsvíkurvegar 9 325 650 kr. og lán hjá Seðlabanka Íslands vegna Ólafsvíkurvegar, Siglufjarðarvegar og Ólafsfjarðarvegar 6 millj. 200 þús. samtals. Þá er eign ríkissjóðs hjá vegagerðinni oftalin á efnahagsreikningi ríkissjóðs um 3 035 675.51.

Samkv. þessu eru skekkjur í efnahagsreikningi ríkissjóðs 31. des. 1963 þessar: Oftaldar eignir 85 820 264.27 og vantaldar skuldir 15 525 650 kr. Samkv. þessu eru hreinar eignir ríkissjóðs í árslok 1963 á bls. 17 í ríkisreikningi oftaldar um kr. 101 345 914.27.

Fyrir skömmu var lögð hér fram á Alþingi till. til þál, um vegáætlun fyrir árin 1965—1968. Í þessari áætlun er m.a. gert ráð fyrir því, að á þeim 4 árum, sem hún nær yfir, verði lagðar 10 millj. kr. á ári af vegafé til hraðbrauta, sem svo heita í lögum, og gert er ráð fyrir, að af þessu fé fari 6.8 millj. á ári til Reykjanesbrautar. Þessi upphæð, sem gert er ráð fyrir að veita til þess vegar, nægir ekki líkt því fyrir vöxtum af lánum, sem búið er að taka til vegarins. Þar vantar mikið á. Í till. um vegáætlun er nokkuð sagt frá þessari nauðsynlegu vegagerð út á Reykjanes og gerð grein fyrir því, hvað búið sé að taka af föstum lánum til þess verks, og síðan segir í vegáætluninni, með leyfi hæstv. forseta:

„Unnið er nú að endurskoðun áætlunar um kostnað við að ljúka lagningu vegarins á næsta ári (þ.e.a.s. á árinu 1965). Verður því verki lokið innan skamms.“ Og síðan segir: „Í athugun er einnig sérstök fjáröflun til þess að ljúka framkvæmdum og þá jafnframt haft til hliðsjónar, að hve miklu leyti verður hægt að standa straum af stofnkostnaði vegarins með sérstöku umferðargjaldi samkv. heimild í 95. gr. vegalaga.“ Í framhaldi af þessu segir svo: „Af vegáætlun þeirri, sem nú er lögð fram, er ljóst, að fé það, sem fært þykir að ætla til lagningar hraðbrauta, er langtum of lítið til þess að leysa þau verkefni, sem fyrir liggja. Er greinilegt, að sérstakra úrræða verður að leita til þess að leysa þann vanda.“

Ég hef litla trú á því, að umferðargjald verði lagt á Suðurnesjamenn, þegar lokið er að leggja hinn nýja veg. Ekki hefur heyrzt, að slíkt gjald hafi verið lagt á Snæfellinga á þessu ári. Hjá þeim var þó mikilsverð vegabót unnin fyrir lánsfé, þegar gerður var vegur milli Hellissands og Ólafsvíkur, og jafnvel þótt vegaskattur yrði á lagður, er nóg þörf fyrir þær tekjur til vegaviðhalds og áframhaldandi vegagerða. Hugsanleg álagning umferðargjalds einhvers staðar á landinu breytir því engu um það, að vegagerðarkostnað á að færa með gjöldum á rekstrarreikning ríkisins eins og jafnan áður. Og ríkið þarf að leggja meira af þeim miklu tekjum, sem það hefur af umferðinni, til vegamála heldur en nú er gert.

Á efnahagsreikningi ríkissjóðs í árslok 1963 er einn liður, sem okkur fjhn.-mönnum kom undarlega fyrir sjónir. Þar er talið með eignum ábyrgðargreiðslur, kr. 9 611 890.20. Okkur þótti þetta undarlegt, því að við vissum ekki betur en allar ábyrgðargreiðslur væri búið að taka út úr ríkisreikningi og færa til hins svokallaða ríkisábyrgðasjóðs, og þess vegna gerðum við fsp. um, hjá hverjum ríkið ætti þessa fjárhæð, sem hafði verið skilin eftir í ríkisbókhaldinu. Og svarið, sem við fengum við þeirri fsp., er þannig: „Greitt vegna ríkisábyrgða á lánum til Þorsteins þorskabíts og kostnaður við endurbætur á skipinu, en ríkissjóður eignaðist það vegna vanskila á útlögðum ábyrgðargreiðslum.“ Samkv. þessu virðist þessi eignaliður skakkt orðaður í ríkisreikningi. Í staðinn fyrir ábyrgðargreiðslur hefði átt að standa þar: Skipið Þorsteinn þorskabítur. Það má segja, að þetta skipti ekki neinu höfuðmáli, en réttara hefði verið að færa þetta þannig.

Á efnahagsreikningi ríkisins í árslok 1963 eru taldar með eignum stórar fjárhæðir þrjár, sem eru útlend lán, sem hafa verið endurlánuð ýmsum aðilum hér heima. Það er í fyrsta lagi lán hjá Export Import Bank frá 1959 102 millj. rúmlega, í öðru lagi lán hjá Export Import Bank frá 1960, endurlánuð ýmsum stofnunum, rúmlega 123 millj., og síðan er það enskt framkvæmdalán, 2 millj. sterlingspunda eða um 240 millj. kr., sem er fært þarna með eignum. Við gerðum fsp. um það, hvernig þessu lánsfé hefði verið ráðstafað, og við fengum svör við þeim spurningum og við töldum rétt að láta þessar upplýsingar koma fram í fskj. með nál. okkar. Þess vegna eru birtar þarna skýrslur um þessi lán, þar sem kemur fram, hverjir hafa fengið lánin og hvað miklar eftirstöðvar eru af þeim útistandandi í árslok 1963. Þarna er um allmarga aðila að ræða. Stærsta upphæðin af láninu frá 1959 er hjá raforkusjóði, 47.5 millj. um það bil, og einnig hjá ræktunarsjóði 26.3 millj., síðan eru allmargar upphæðir, aðallega hjá ýmsum hreppsog bæjarfélögum og hafnarsjóðum. Lánið frá Export Import Bank frá 1960 er að mestu hjá raforkusjóði, sementsverksmiðjunni, fiskveiðasjóði og síldarverksmiðjum ríkisins. En þá er stóra lánið, 2 millj. punda lánið, sem tekið var í Bretlandi, og það hefur verið lánað mörgum aðilum, eins og sést á þessari skýrslu, aðallega 1963, en einnig er haldið áfram lánveitingum af þessu fé árið 1964. Þannig er, þegar þessi skýrsla er gefin út, en hana fengum við frá Seðlabankanum fyrir nokkrum dögum, þá er búið að lána til frystihúsa víðs vegar bæði árin samtals 192 þús. sterlingspund rúmlega, til hafna 313 þús. pund og þar er langstærsta upphæðin til landshafnar í Rifi 141 þús. £. Þarna hefur komið viðbót við hafnalánin 1964, þannig að þau eru orðin alls 415 þús. £. Til raforkusjóðs er búið að veita af þessu 914 þús. £ í lánum. Og þá eru það síldarverksmiðjur, sem hafa fengið alls bæði árin um 289 þús. £, og þar eru með fiskimjölsverksmiðjur einnig og eitthvað af hraðfrystihúsum er talið þarna með. Alls er, þegar skýrslan er gefin, búið að lána af þessu fé 1812 þús. £, og virðist því vera óráðstafað þá um það bil 187 þús. £.

Við bendum á það í okkar nál., minnihlutamenn, að þegar ríkið taki slík stórlán til þess að endurlána öðrum aðilum, þá sé sjálfsagt að birta sundurliðaðar skýrslur um þær lánveitingar í ríkisreikningi ár hvert, og vil ég vænta þess, að þetta verði gert eftirleiðis.

Eins og ég vék að við 1. umr. um þetta frv., ber ríkisreikningurinn með sér, að kostnaður við ríkisreksturinn hefur aukizt stórkostlega síðustu árin, þrátt fyrir hagsýslu upp á 2.7 millj. kr. á 4 undanförnum árum. Það mætti nefna mörg dæmi til að sýna þetta. Við nefnum þó aðeins eitt í okkar nál., og það er kostnaðurinn við álagningu beinna skatta. Hann átti að sögn ríkisstj. að lækka við þá skattalagabreytingu, sem gerð var árið 1962. Þar var sagt í athugasemdum með frv. um tekjuskatt og eignarskatt, að ekki færi hjá því, að hér væri um talsverðan sparnað að ræða. Þarna voru þeir að ræða um það atriði í frv. að ákveðið var að leggja niður allar skattanefndir aðrar en ríkisskattanefnd og setja upp 8 skattstofur í stórum umdæmum í staðinn. Og í umr. um þetta mál á Alþingi 1962 talaði hæstv. fjmrh. nokkuð hróðugur um það, að nú ætti að leggja niður 219 undirskattanefndir og 24 yfirskattanefndir með samtals 729 mönnum, og um kosti þess nýja fyrirkomulags, sem átti að taka upp í staðinn, þ.e.a.s. skattstofurnar átta, sagði hann m.a. í þingræðu 16. marz 1962: „Í fyrsta lagi er talið, að þessi skipan muni verða miklum mun ódýrari en sú, sem nú hefur verið um langan aldur, þannig að með þessari nýju skipun sparist verulegt fé.“ En þarna reyndist hæstv. ráðh. ekki góður spámaður, því miður, það sýnir reynslan, sem þegar er fengin af kostnaðinum við þetta nýja kerfi, og trúlega á hann þó enn eftir að vaxa frá því, sem hann er bókfærður í ríkisreikningi 1963. Það hefur sem sagt komið á daginn, að það er langtum meiri kostnaður við hinar 8 nýju skattstofur heldur en störf 729 skattanefndarmanna víðsvegar um landið áður.

Árið 1958 var kostnaður við álagningu skattanna samkv. ríkisreikningi um 8 millj. kr. 1961 var hann kominn upp í 11.2 millj. kr. Á næsta ári, 1962, voru stofnaðar nýju skattstofurnar.

Það var því í fyrsta skipti 1963, sem þær störfuðu allt árið, og þá varð kostnaðurinn 18 millj. 580 þús. kr. og fór 10 millj. og meira þó fram úr áætlun fjárlaga, eftir því sem segir í athugasemd yfirskoðunarmanna. Og ég hef tekið eftir því, að á frv. til fjárl. 1965, sem nú er hér til meðferðar á hæstv. Alþingi, er þessi kostnaður við álagningu skattanna áætlaður 21 millj. á næsta ári, svo að þetta þokast örugglega upp á við.

Um þetta má svo enn fremur segja, að nýja kerfið er, a.m.k. enn sem komið er, miklu seinvirkara en það eldra, og veldur það ýmsum óþægindum, þar sem skattskrár eru lagðar fram langtum seinna en lög mæla fyrir, að gert skuli.

Þá vil ég að síðustu nefna nokkuð þá endurskoðun ríkisreikninga, sem fram fer í endurskoðunardeild í fjmrn., en á þeirri endurskoðun verða yfirskoðunarmenn, sem Alþingi kýs, vitanlega að byggja sína umsögn um reikningana að verulegu leyti. Í 19. aths. yfirskoðunarmanna um þennan ríkisreikning segir svo m.a., með leyfi hæstv. forseta:

„Eins og að undanförnu hafa yfirskoðunarmenn fengið skýrslu frá endurskoðunardeild fjmrn. um það, hve langt endurskoðun hennar er komið. Samkv. þessari skýrslu, sem hér fylgir, er ástandið í þessu efni engan veginn gott og hefur því miður gengið í öfuga átt við það, sem yfirskoðunarmenn hafa gert sér vonir um og gert ráð fyrir að undanförnu. Um tíma færðist þetta í betra horf, þannig að endurskoðuninni miðaði nokkuð vel áfram, en samkv. þessari skýrslu er hér um afturför að ræða og það að mun.“

Af svari ríkisendurskoðanda kemur fram, að hann er ekki sammála yfirskoðunarmönnum um það, að endurskoðun sé skemmra á veg komin en áður. En fjhn. fékk skýrslu frá ríkisendurskoðanda um það, hvað óendurskoðað var 26. okt. í haust af reikningum frá árinu 1963 og fyrri árum, reikningum stofnana og embætta, sem ríkisreikningurinn er byggður á. Þar kemur fram, að mikið var þá óunnið að endurskoðun reikninga og þá voru allmiklu fleiri reikningar óendurskoðaðir heldur en var fyrir 2 árum, þegar hér var rætt um ríkisreikninginn fyrir 1961. Þá var endurskoðun þess reiknings lengra á veg komin heldur en endurskoðun reikningsins fyrir 1963 er nú.

Ríkisendurskoðandi segir, að það mundi hafa verulegan aukinn kostnað í för með sér, ef ljúka ætti endurskoðun fyrr en nú er gert. Á þetta verður ekki fallizt. Endurskoðuninni þarf að ljúka, og það sparast ekkert við að fresta því. Með því að draga endurskoðun reikninga er aðeins hægt að fresta útgjöldum í bili, en ekki spara neitt, þegar á heildina er litið.

Hæstv. fjmrh. ætti að taka rögg á sig og láta ljúka endurskoðun reikninga hjá endurskoðunardeild í hans eigin rn., áður en ár er liðið frá lokum hvers reikningsárs. Þá fyrst, þegar endurskoðuninni er lokið, getur hann óskað þess, að Alþingi samþykki ríkisreikninginn. En þar sem mjög mikið vantar á, að endurskoðun sé nú lokið, telur minni hl. fjhn. ekki rétt af þd. að afgreiða frv. um samþykkt á ríkisreikningnum að svo stöddu, en leggur til, að málinu verði frestað, þar til upplýsingar liggja fyrir um, að endurskoðun sé lokið. Við leggjum þó nú þegar fram brtt. til leiðréttingar á reikningnum, til leiðréttingar á þeirra augljósu villum, sem við höfum komið auga á og ég hef áður nefnt. Samkv. því er það till. okkar, herra forseti, að þessar breytingar verði gerðar á frv., sem hér liggur fyrir, þegar að því kemur, að það verði afgreitt frá d., í fyrsta lagi, að 6. tölul. innborgana breytist þannig, að í staðinn fyrir „61 508 340.55“ komi: 159 818 579.61. Í öðru lagi er það brtt. við útborgunarkafla frv. 11. töluliður hans á að breytast til leiðréttingar samkv. okkar till. þannig, að í staðinn fyrir „133 273 163.49“ komi: 234 619 077.76. Þar ræðir um útgjöldin til vegamála. Og af þessu leiðir það, að mismunur á þessum reikningi, eins og hann er birtur hér í frv., lækkar um rúmlega 3 þús. kr., verður 120 518 672.21 í staðinn fyrir 123 554 347.72.