24.03.1965
Sameinað þing: 33. fundur, 85. löggjafarþing.
Sjá dálk 426 í D-deild Alþingistíðinda. (3035)

127. mál, útfærsla fiskveiðilandhelginnar fyrir Vestfjörðum

Dómsmrh. (Jóhann Hafstein) :

Herra forseti: Vissulega er hér um að ræða þýðingarmikið og veigamikið mál. Landhelgismálið er á hverjum tíma eitt mesta mál Íslendinga, þessarar litlu eyþjóðar í nyrztu höfum. Ekkert er ofmælt af því, sem hv. frsm. þessarar þáltill. mælti um þýðingu þess fyrir Vestfirðinga að fá til eigin afnota á fiskiskipum þeirra hafsvæðið yfir vestfirzka landgrunninu. Þeirra líf og þeirra tilvera veltur vissulega á því, hvað verður um fiskveiðarnar á þessum slóðum. Síðasta styrjöld færði okkur Íslendingum ótvíræðan og glöggan vitnisburð um gildi veiðifriðunar og síðan sáum við glöggt áhrif rányrkjunnar og ofveiði, sem fiskistofninn þolir ekki.

Hv. 5. þm. Vestf. vék nokkuð að sögu landhelgismálsins í framsöguræðu sinni og gott eitt er um það að segja. Þó eru nokkur atriði í því sambandi, eins og einnig í grg. þessarar þáltill., sem þarfnast nokkurrar leiðréttingar eða a.m.k. svolítið skýrari hugleiðinga við, ekki vegna þess, að hv. flm. og frsm. þessa máls hafi viljað annað en það, sem réttast er, heldur hins, að nokkuð geta menn bæði misskilið og mismunað í sögu og meðferð jafnmikils máls og hér um ræðir.

Þegar við nú erum að ræða um möguleika til friðunar vestfirzka landgrunnsins, má segja, að við séum svipað á vegi staddir og þegar við tókum landhelgismálið til meðferðar eftir lok síðustu heimsstyrjaldar. Þetta kann að virðast einkennileg staðhæfing. Menn geta með réttu sagt: Hafið þið ekki fyrst fengið viðurkennda 4 mílna landhelgina með friðun fjarða og flóa og síðar 12 mílna landhelgina — og hvað er nú, sem amar að? Allt er þetta rétt. En jafnrétt er það, sem hv. 5. þm. Vestf. sagði, að þetta hefur ekki skilað Vestfirðingum mikilli réttarbót vegna þess, hvernig til háttar um veiðisvæðin undan Vestfjörðum. 1 míla, úr 3 í 4, er örlítið belti á hafsvæðinu og lokar ekki fyrir Vestfjörðum heilum flóum og fjörðum eins og annars staðar við íslenzku strandlengjuna. Sama er að segja um 12 mílur úr 4 hvað Vestfirði áhrærir, eða a.m.k. nokkuð líkt og efast ég um, að almennt geri menn sér grein fyrir, hve þessar fáu mílur eru sáralítill hluti af hafinu við strendur þessa lands.

Við nutum friðunar gegn fiskveiðum annarra þjóða á íslenzkum fiskimiðum, meðan styrjöldin síðasta geisaði. Við sáum árangurinn. Þegar ágangurinn byrjaði aftur, sótti í gamla horfið og okkur var fullljóst, að ofveiði var að eyðileggja fiskistofninn við strendur Íslands. Aðrar þjóðir voru að eyðileggja þann auð, sem líf og tilvera okkar litlu eyþjóðar grundvallaðist á, enda þótt hann væri oft torsóttur í fangbrögðum við veður og vinda. Þetta gátum við sannað öðrum þjóðum og þetta hafa nú aðrar þjóðir viðurkennt. Þegar við hófum baráttuna eftir síðustu styrjöld, fórum við að með fyrirhyggju og gát. Ungur þjóðréttarfræðingur var ráðinn til þess að helga sig málinu og verða ráðunautur ríkisstj. Það er óþarfi að tala um fræðimennsku Íslendinga á þessu sviði í hæðnistón. Bæði er, að Hans G. Andersen sendiherra, sem lagði fræðilega á ráðin, er mjög snjall og fær fræðimaður á sviði þjóðaréttarins og eins vitum við hitt, sem höfum haft aðstöðu til þess að hafa við hann nokkra samvinnu í málafylgju fyrir réttarkröfum Íslendinga á alþjóðavettvangi, að þar nýtur hann hinnar mestu virðingar og viðurkenningar og er allra manna þrautseigastur. Ólafur Thors sagði um landhelgismálið eftirfarandi á landsfundi Sjálfstfl. 1951 og á vel við að vitna til þess nú, með leyfi hæstv. forseta:

„Um hið mikilvæga mál, landhelgina, skal ég ekki fjölyrða í þessari ræðu. Allt, sem enn hefur verið í því aðhafzt, er að frumkvæði sjálfstæðismanna. Allt er það byggt á hinum stórmerku rannsóknum og till. Hans G. Andersens þjóðréttarfræðings. Við höfum fram til þessa gætt þess að misstíga okkur ekki og er það mikill vandi á svo grýttum vegi. Ég viðurkenni, að engu minni vandi er að sýna varfærni en festu, því að sigurhorfur okkar byggjast e.t.v. engu síður á samúð annarra þjóða með okkur og skilningi á siðferðilegum rétti okkar en beinum, lagalegum rétti.“

Það, sem Ólafur Thors víkur að í niðurlagi orða sinna, á eins við nú sem áður og ætti að móta sérhverja athöfn okkar í þessu máli um ókominn aldur og mun þá vel fara.

Af íslenzkum stjórnmálamönnum áttu þeir Ólafur Thors og Bjarni Benediktsson mestan þáttinn í því að móta leiðina til sigurs fyrir Íslendinga í landhelgismálinu. Bjarni Benediktsson hefur gert grein fyrir þessu máli í ræðu á landsfundi Sjálfstfl. 1951 og segir þá m.a.: „Til framgangs málinu eru tvær höfuðleiðir. Önnur er sú að leita fyrir fram samþykkis annarra þjóða.“ Hina leiðina telur hann þessa: „Hvert einstakt ríki geti þvert á móti, innan vissra, hóflegra marka að vísu, sjálft kveðið á um, hversu stór landhelgi þess skuli vera, eða a.m.k. kveðið á um vissar friðunarráðstafanir.“ Síðan segir: „Enginn efi er á því, hvor réttarreglan samrýmist betur réttarhugmyndum okkar Íalendinga. Það varð þó að ráði, eftir að allar hliðar þessa máls höfðu ýtarlega verið ræddar, að Íslendingar skyldu hefja framkvæmdir í málinu með einhliða ákvörðun.“ Og enn segir svo: „Áður en þetta var ráðið, hafði Hans G. Andersen þjóðréttarfræðingur safnað margháttuðum gögnum í málinu og legði þar með til efniviðinn í hinn lögfræðilega grundvöll, sem framkvæmdir okkar hvíla á og er á engan hallað, þótt sagt sé, að till. hans hafi reynzt heilladrýgstar í þessu máli.“

Með þessu er varpað nokkru ljósi yfir forsögu þessa máls, þótt ekki sé meira sagt. En fleira kemur til, sem ekki skyldi liggja í þagnargildi, enda var að því vikið af frummælanda, þótt nokkru skakkaði um réttan skilning á efni málsins.

Mig minnir, að hv. 5. þm. Vestf. hafi sagt eitthvað á þá leið, að engin þjóðréttarleg viðurkenning hafi verið fyrir 4 mílna landhelginni 1952, þegar við ákváðum hana hér. Í þessu sambandi er þess að minnast, að árið 1949 höfðu Íslendingar fengið því áorkað á þingi Sameinuðu þjóðanna gegn andstöðu Breta, að meðal fyrstu mála, sem alþjóðalaganefndin skyldi rannsaka, væru réttarreglurnar um landhelgina. Þetta var í raun og veru upphafið og fyrir frumkvæði Íslendinga að Genfarráðstefnunum 1957 og 1958, þar sem 12 mílna landhelgin hlaut að vísu ekki formlega viðurkenningu, en þann efnislega stuðning, sem hefur nægt henni til viðurkenningar „de facto“ eða í raun.

En um 4 mílna landhelgina og grunnlínubreytingarnar í sambandi við hana er það að segja, að við Íslendingar biðum einmitt eftir niðurstöðu Alþjóðadómstólsins, áður en við tókum úrslitaákvarðanir. Við biðum eftir dómnum í deilu Norðmanna og Breta. Við höfðum svo mikið við að senda tvo lögfræðinga til þess að fylgjast með málameðferðinni við Alþjóðadómstólinn í Haag, þá Gizzur Bergsteinsson hæstaréttardómara og Hans G. Andersen þjóðréttarfræðing. Það var af hálfu okkar Íslendinga talið mikið happ, að um svipað leyti og við hófum sóknina í landhelgismálinu skyldi slíkt mál eiga að berast undir alþjóðadómstól. Þetta má vel hafa í minni, þegar vitnað er til þess, að með samningi okkar við Breta 1961 var um það samið, að ef ágreiningur skyldi rísa við þá um frekari útfærslu íslenzkrar landhelgi, skyldum við leggja slíkar deilur undir úrskurð Alþjóðadómstólsins. Það furðulega hefur skeð, að með þessu hafa sumir hér á landi talið, að við værum að afsala réttindum, — að afsala réttindum með því að láta dóm ákveða um réttindin. Fær það staðizt? Og ég spyr sérstaklega: Er það málstaður, sem minnsta þjóðin af öllum litlum þjóðum skyldi tileinka sér? Og leyfist mér í þessu sambandi að minna á 94. gr. sáttmála Sameinuðu þjóðanna, sem við erum aðili að? En þar segir, með leyfi hæstv. forseta:

„Sérhver meðlimur Hinna sameinuðu þjóða skuldbindur sig til að hlíta úrskurði Alþjóðadómstólsins í hverju því máli, sem hann er aðili að.“

Ég ætla mér ekki að fara út í deilur, sem risu, þegar ríkisstj. batt enda á deiluna við Breta um 12 mílna landhelgina. En þegar menn nú láta að því liggja, að sú merka lausn bindi hendur okkar til einhliða útfærslu landhelginnar á öllu landgrunninu fyrir Vestfjörðum, sem við annars hefðum, vil ég aðeins spyrja: Af hverju helgaði vinstri stjórnin eða sú stjórn, sem þá fór með völd í landinu, sér ekki landgrunnið fyrir Vestfjörðum og þá líka allt landgrunnið sem íslenzka fiskveiðalandhelgi 1958, þegar 12 mílna landhelgin var ákveðin í reglugerð? Við höfum ekki fengið svar við þessari spurningu. Flm. þeirrar till., sem hér er til umr., má líka, vel mín vegna láta undir höfuð leggjast að svara henni. Ég vil ekki í þessum umr. særa neinn til umsagnar um það, sem betur væri ósagt síðar, þegar við allir þurfum að snúa bökum saman í baráttu fyrir rétti og hagsmunum landsins. Frá þessu sjónarmiði teldi ég bezt, að umr. yrðu nú sem hóflegastar um þessa till., henni yrði vísað til n., þar sem við gætum borið ráð okkar sem bezt saman.

Það er því miður misskilningur hjá flm. þessa máls, að l. frá 1948 um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins hafi algerlega markað meðferð máls eins og þessa. Hv. 5. þm. Vestf. sagði eitthvað á þá leið, að samkv. þessum l. sé aðferðin, að Alþ. feli ríkisstj. að gefa út reglugerð um frekari friðun, þannig hafi jafnan verið farið að. —- Þannig hefur ekki verið farið að. Alþingi hefur ekki samþykkt neinar ályktanir til fyrirskipunar ríkisstj. til útgáfu reglugerða til útfærslu fiskveiðalandhelginnar. Enda eru lagaákvæðin frá 1948 allt önnur, en þar segir, með leyfi hæstv. forseta, í 1. gr.:

„Sjútvmrn. skal með reglugerð ákvarða takmörk verndarsvæða við strendur landsins innan endimarka landgrunnsins.“

Alþingi er ekki ætluð nein ákvörðunaraðild um þetta samkv. l. Annars eðlis er yfirlýsing Alþ., sem gerð var með samhljóða atkv. allra alþm. 5. maí 1959 og vitnað hefur verið til. Þar var um að ræða mótmæli gegn brotum á íslenzkri fiskveiðalandhelgi, sem brezk stjórnarvöld höfðu efnt til með ofbeldisaðgerðum brezkra herskipa, jafnframt yfirlýsing um rétt Íslendinga til 12 mílna fiskveiðalandhelgi og að afla beri viðurkenningar á rétti Íslands til landgrunnsins alls. Þessi atriði voru síðan staðfest og áréttuð í samningnum við Breta með ályktun Alþ. 9. marz 1961 og eftirfarandi erindaskiptum við þá 11. marz sama ár.

Þessu næst vil ég leyfa mér að víkja að ýmsum atriðum, sem landhelgina varða, bæði þeim, sem vikið er að í grg. þáltill., sem hér liggur fyrir til umr., og öðrum atriðum, sem málið snerta.

Í grg. þáltill., sem hér er til umr., segir: „Með lögum um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins var því ótvírætt yfirlýst, að allt íslenzka landgrunnið heyrði undir íslenzka lögsögu á sama hátt og landið sjálft.“

Því miður fær þetta ekki staðizt. Íslenzka landgrunnið heyrir ekki undir íslenzka lögsögu samkv. neinum lögum, sem Alþ. hefur samþ. Þótt við óskum, að svo væri, þýðir ekki að telja okkur sjálfum trú um það, sem rangt er í þessum efnum. Hitt er rétt að, að þessu stefnum við. Þó er þess að gæta, að munur er á fiskveiðalandhelgi og lögsögu, sem hér er orðuð. Lögsaga okkar yfir hafsvæðinu við landið er því miður nokkuð óljós. Við höfum látið það liggja milli hluta og lagt megináherzluna á fiskveiðalandhelgina, sem að sjálfsögðu skiptir mestu máli fyrir okkur. Lögfræðilega verður hins vegar að liggja ljóst fyrir, hver hin almenna lögsaga er, eða réttara sagt takmörk hennar. Hjá grannþjóðum okkar á Norðurlöndum er hin almenna lögsaga ýmist 3 eða 4 mílur. Ég teldi ráðlegast, að hin almenna lögsaga fylgdi í framtíðinni fiskveiðilögsögunni hjá okkur, hver sem hún verður. Það er vegna þess, að þau tilvik geta að sjálfsögðu orðið við töku skipa í fiskveiðalandhelginni á annan hátt, sem leitt gætu til erfiðra deilna og lögfræðilegra vandamála, ef almenna lögsagan fylgdi ekki fiskveiðalögsögunni. Um þetta hef ég átt viðræður við rektor háskólans, Ármann Snævarr, og Hans G. Andersen sendiherra og á von á álitsgerðum frá báðum um málið og skal ég þess vegna ekki víkja frekar að því að sinni.

Samkv. till. þeirri, sem hér liggur fyrir, er ríkisstj. falið að breyta reglugerð um fiskveiðalandhelgina þannig, að fiskveiðalandhelgin fyrir Vestfjörðum taki til landgrunnsins. Í grg. er sagt: „Hitt leikur ekki á tveim tungum, að till. þessi er í fyllsta samræmi við þá yfirlýstu stefnu Alþ. og íslenzku ríkisstj. að halda áfram að vinna að framkvæmd ályktunar Alþ. frá 5. maí 1959.“ En í þeirri ályktun sagði, að afla skyldi viðurkenningar á rétti Íslands til landgrunnsins alls. En er þessi till. um að afla viðurkenningar á rétti Íslands? Það verður ekki sagt, því að samkv. henni á Alþ. að fela ríkisstj. að breyta gildandi reglugerð um fiskveiðalandhelgi, hvað sem viðurkenningu á réttindum til landgrunnsins líður.

Mjög vafasamt er það, sem sagt er í grg., að þegar Íslendingar stíga það spor að helga sér landgrunnið allt, sem fiskveiðalandhelgi sína, þá erum við hér aðeins að stíga þau spor, sem þegar hafa verið stigin af mörgum þjóðum á undan okkur. Er til þess vitnað í grg. till., að margar þjóðir, sem minna eiga undir fiskveiðum en við Íslendingar, hafi þegar lýst yfir einhliða rétti sínum til fiskveiða á landgrunninu við strendur sínar. Meðal þeirra þjóða eru t.d. taldar Argentína, Cambodia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Suður-Kórea, Mexíkó, Nicaragua, Panama og Perú. Um þessa fullyrðingu hef ég rætt við Hans G. Andersen sendiherra, og um þetta atriði hefur hann látið mér í té eftirfarandi yfirlit, sem ég vil mega gera grein fyrir, með leyfi hæstv. forseta:

1) Það er rétt, að Argentína, Cambodía, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Suður-Kórea, Mexíkó, Nicaragua, Panama og Perú og einnig Hondúras hafa í mismunandi mynd talið sér lögsögu yfir hafsvæðum allt að 200 mílum frá ströndum, eða yfir landgrunnsbotninum og hafinu yfir honum.

2) Það er ekki kunnugt, að í nokkru ofangreindra tilvika hafi erlendir fiskimenn verið útilokaðir frá veiðum utan 12 mílna frá ströndum. Sérstaklega má geta þess, að í Chile, Ecuador og Perú, sem eru þýðingarmestu fiskveiðiþjóðir Suður-Ameríku, hafa fiskveiðar verið heimilar Japönum, Bandaríkjamönnum og öðrum, sem hug hafa á veiðum þar. Hefur því ekki komið til átaka, sem annars hefði orðið. Þess ber einnig að geta, að í Suður-Ameríkuríkjunum er mjög auðvelt að setja erlend skip undir fána þeirra og geta þá erlend skip stundað veiðar sem innlend.

3) Í framkvæmdinni er það algengt hjá Suður-Ameríkuríkjum, að lögsaga yfir fiskveiðum tákni aðeins eftirlit með veiðum, þannig að erlend skip og innlend hlíti sömu reglum við veiðarnar og séu jafnrétthá. Þannig hafa ákvæðin verið túlkuð opinberlega, sérataklega í Chile, Ecuador og Perú. Þegar ýmis ríki mótmæltu þarlendri fiskveiðilöggjöf árið 1954, lögðu ríkisstj. þeirra allra á það áherzlu, að það væri alls ekki tilætlunin að útiloka erlenda fiskimenn frá því að hagnýta sér suðlindir sjávarins, heldur sjá um, að þeir færu eftir þeim reglum, er giltu fyrir borgara strandríkisins. Í ýmsum tilvikum kemur það greinilega fram í ákvæðum um lögsöguna, að það sé alls ekki ætlunin að setja upp fiskveiðalögsögu eins og þá sem Ísland hefur, heldur aðeins eftirlit á jafnréttisgrundvelli. Þetta kemur fram í löggjöf Panama frá 1948 og reglum Costa Rica frá 1949, Hondúras frá 1952 og El Salvador frá 1955.

4) Að því er Argentínu snertir er ljóst, að forsetayfirlýsingunni frá 1946 um lögsögu yfir landgrunnssvæðinu hefur aldrei verið framfylgt, enda hefur argentínskri löggjöf ekki verið breytt með hliðsjón af henni. Samkv. gildandi löggjöf er landhelgi Argentínu 3 mílur, en fiskveiðalögsagan 12 mílur. Svipað er að segja um löggjöf ýmissa annarra ríkja Suður-Ameríku, þ.e. forsetayfirlýsing hefur verið gefin út varðandi víðtæk svæði, svo sem landgrunnið og hafið yfir því, en löggjöfinni síðan ekki breytt, t.d. Mexíkó og Hondúras. Stendur þá þannig á, að grundvallarheimild er fyrir hendi, sem ekki hefur verið notuð í framkvæmdinni til þess að útiloka erlenda aðila.

5) Heildarniðurstaðan er sú, að í þeim löndum, sem vitnað er til í grg., er fylgir þáltill. um útfærslu fiskveiðalandhelginnar fyrir Vestfjörðum, hefur heimildinni til víðtækrar lögsögu ekki verið framfylgt gegn mótmælum annarra þjóða nema í Chile, Ecuador og Perú, en þar eru veiðar leyfðar erlendum mönnum á sama hátt og innlendum.

Hér lýkur umsögn sendiherrans. Það verður víst ekki ofsögum af því sagt, að í málum sem landhelgismálinu ber allt að vanda í ákvörðunum og aðgerðum okkar. Um hitt blandast okkur ekki hugur og það viljum við að umheimurinn viðurkenni, að landgrunnið er hluti af Íslandi. Með hverjum hætti við komum öðrum þjóðum í skilning um þessi sannindi, skulum við bera ráð okkar saman. Við sækjum fram að settu marki. Landgrunnið er takmarkið. Þetta höfum við sagt öðrum þjóðum í samningum okkar. Þetta er því vitað mál.

Að lokum vil ég segja fá orð um sjálfa gæzlu íslenzku landhelginnar. Tvennt hefur þar verið ákveðið, sem máli skiptir. Í fyrsta lagi höfum við ákveðið að kaupa þyrlu til gæzlunnar og fá af því nokkra reynslu. Það var gert í samráði við Slysavarnafélag Ís-lands og fer vel á því. Þessi þyrla er keypt til helminga, en rekstur hennar mun að öllu leyti hvíla á landhelgisgæzlunni. Þá var það ákveðið í ríkisstj. í sept. s.l. að láta byggja nýtt varðskip. Rökin fyrir því eru fyrst og fremst þau, að Óðinn og Þór eru farnir að eldast, Ægir er orðinn allt of gamall, enda meir en 30 ára og sú vafasama hugmynd um litla varðbáta hefur gengið sér til húðar. Vænta má, að þetta nýja skip verði fullsmíðað að tveim árum liðnum eða þar um bil og mun þá bera merki landhelgisgæzlunnar við varðgæzlu við strendur landsins. Margar fleiri umbætur hafa átt sér stað við landhelgisgæzluna á síðari árum. Merkastar eru flugið, sem verður sívaxandi þáttur í gæzlunni, sem og önnur ný tækni, sem landhelgisgæzlan hefur tileinkað sér, svo sem myndratsjáin, sem sagt var frá í blöðum nú í þessari viku.

Það er okkar sómi að varðveita og gæta þeirrar landhelgi, sem okkur auðnast að fá viðurkennda á hverjum tíma. Það skyldu allir vita og það er að sjálfsögðu eitt af okkar mestu málum.