21.04.1965
Sameinað þing: 42. fundur, 85. löggjafarþing.
Sjá dálk 465 í D-deild Alþingistíðinda. (3047)

127. mál, útfærsla fiskveiðilandhelginnar fyrir Vestfjörðum

Þórarinn Þórarinsson:

Herra forseti: Það er nú liðinn alllangur tími, síðan þetta mál var hér til umr., en þeirri umr. lauk á þann veg, að hæstv. forsrh. hélt allsérkennilega ræðu, þar sem hann beindi orðum sínum sérstaklega til mín og verður ekki hjá því komizt að svara honum nokkrum orðum.

Hæstv. forsrh. notaði allstór orð í sinni ræðu. Hann talaði um ofstækismenn, illkvittnismenn, glópalda og þar fram eftir götunum. Og mun alveg sleppa því að nota slík orð í þessum umr. Sá málstaður, sem ég mæli hér fyrir, þarf ekki á slíkum stóryrðum að halda. En ég get hins vegar vel skilið það, þegar lítið er á málstað hæstv. forsrh., að hann telji það hressa eitthvað upp á sína samvizku að nota stór orð. En samt held ég, að við nánari athugun muni hann komast að raun um, að það nægir honum lítið, nema síður sé. Ástæðan til þess, að hæstv. forsrh. virtist reiðast nokkuð ummælum mínum, var sú, að ég vitnaði til greinar, sem hann hafði birt í Morgunblaðinu á s.l. vori, að vísu ekki undir nafni, en þó þannig, að það vissu allir, hver höfundurinn var, enda gerði hæstv. ráðh. ekki neitt til þess að neita þessum ummælum, að þau væru úr grein, sem hann hefði sjálfur samið. Um þessi ummæli vil ég segja það, að hæstv. forsrh. þarf síður, en svo að skammast sín nokkuð fyrir þau. Þessi ummæli voru fullkomlega réttmæt og hafa alltaf sitt fulla gildi. En þau voru í stuttu máli á þann veg, að það væri meginatriði í sambandi við alla samninga, hvort í þeim væri uppsagnarréttur eða uppsagnarákvæði eða ekki og því til sönnunar benti hæstv. forsrh. á nokkra samninga, sem Ísland hefði gert á undanförnum árum, eins og t.d. Atlantshafsbandalagssamninginn og varnarsamninginn, þar sem er að finna skýr uppsagnarákvæði. Nei, hæstv. forsrh. þarf síður en svo að blygðast sín fyrir það, þó að hann hafi haldíð fram þessari skoðun og talið sjálfsagt og réttmætt, að það væru höfð uppsagnarákvæði í milliríkjasamningum. En hitt er að sjálfsögðu allt annað mál, hvaða tilfinningar hæstv. forsrh. hefur í sambandi við það að hafa gert samning, þar sem engin uppsagnarákvæði er að finna. Og það mætti segja mér, að það hafi verið einhver sektartilfinning vegna þess, sem var þess valdandi, að hæstv. forsrh. var í þeim ham, þegar hann hélt þessa ræðu sína, eins og raun bar vitni um.

Hæstv. forsrh. vildi reyna að halda því fram til réttlætingar því, að ekkert uppsagnarákvæði væri að finna í landhelgissamningnum frá 1961, að Ísland hefði undirgengizt aðild að Sameinuðu þjóðunum, þó að í sáttmála Sameinuðu þjóðanna sé engin uppsagnarákvæði að finna og hann vildi halda því fram, að af því að ég hef átt sæti í Sameinuðu þjóðunum, hefði ég átt að hafa vitneskju um þetta og sýndi það mína grunnhyggni að kannast ekki við þetta. Það gildir nú um þetta högg hæstv. forsrh., sem hefur sennilega átt að vera eins konar rothögg af hans hálfu, að það er algert vindhögg, eins og yfirleitt þau högg, sem hæstv. forsrh. greiðir. En mér finnst rétt í sambandi við þetta að upplýsa hæstv. forsrh. um það, hvernig þessu er háttað í sambandi við Sameinuðu þjóðirnar. Áður en Ísland gerðist aðili að Sameinuðu þjóðunum, var tveimur fræðimönnum íslenzkum, þeim Einari Arnórssyni og Gunnari Thoroddsen, falið að athuga sáttmálann um Sameinuðu þjóðirnar og skila áliti um hann og þá m.a. um það, hvernig háttað væri skilyrðum í sambandi við inngöngu eða úrgöngu úr bandalaginu, hvaða skyldur fylgdu þátttökunni o.s.frv. Í sérstakri grg., sem þeir skiluðu, er vikið sérstaklega að þessu atriði, hvort brottganga úr Sameinuðu þjóðunum sé möguleg og mér finnst rétt, af því að hæstv. forsrh. virðist vera heldur ófróður um þetta, að lesa hér nokkurn hluta úr þeim kafla í álitsgerð þeirra. Einars Arnórssonar og Gunnars Thoroddsens, sem fjallar um þetta atriði. Sá kafli hljóðar svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Þá er það athugandi, hvort og með hvaða hætti aðili geti farið úr bandalaginu að vilja sínum og hvort hann verði rekinn eða félagsréttindi hans af honum tekin um sinn. Samkv. stofaskrá Þjóðabandalagsins gamla var félaga heimilt að segja sig úr félagsskapnum, þegar hann vildi og neyttu ýmsir félaganna, þessarar heimildar. Í stofnskrá Sameinuðu þjóðanna er ekkert ákvæði, er leyfi úrsögn eða banni. Þetta atriði var þó rætt á þinginu í San Fransisco 1945. Varð samkomulag um það, að ekkert skyldi um það sagt í stofnskránni, en þingið samþykkti ályktun, borna upp af einni nefndinni, þar til leiðbeiningar, ef skera þyrfti síðar úr um lögmæti úrsagnar, svolátandi ályktun:

Nefndin aðhyllist þá skoðun, að stofnskráin ætti ekki að geyma nokkurt bert ákvæði, er heimili eða banni úrsögn úr félagsskapnum. N. telur það æðstu skyldu þeirra þjóða, sem vilja vera félagar, að halda áfram samstarfi í stofnuninni til viðhalds friði milli ríkja og öryggis. Þó er það ekki tilgangur stofnunarinnar að knýja félaga, sem vegna sérstakra atvika þykjast neyddir til að fara úr félagsskapnum og láta hina félagana bera byrðar af viðhaldi friðar og öryggis, til þess að halda áfram samstarfi í stofnuninni. Það er einkum auðsætt, að úrsagnir eða slit félagsskaparins mundu verða óhjákvæmileg, ef hann brygðist svo vonum mannkynsins, að honum reyndist ókleift að halda uppi friði eða gæti það því aðeins, að á lögum og réttlæti væri traðkað. Ekki mundi félaga heldur vera skylt að vera áfram í félagsskapnum, ef félagaréttindum hans og skyldum væri breytt með breytingum á stofnskrá, sem hann hefur ekki samþykkt eða telur sér ófært að samþykkja, eða ef breyting, sem löglega hefur verið samþykkt á þinginu eða allsherjarfundi, nær ekki fullgildingu, sem er nauðsynleg, til þess að hún fái gildi. Af þessum ástæðum hefur n. ákveðið að sleppa till. um það, að sett verði nokkur fyrirmæli í stofnskrána um heimild til úrsagnar eða bann við henni.“

Með þessari ályktun, sem gerð var á stofnþingi Sameinuðu þjóðanna, var sköpuð sú hefð, að þó að ekki sé að finna í sjálfum stofnsamningnum nein ákvæði, sem heimila uppsögn, skyldi hún samt vera talin heimil og eðlileg undir venjulegum kringumstæðum. Og hefur þegar átt sér stað eitt dæmi þess, þar sem var úrsögn Indónesíu úr Sameinuðu þjóðunum á þessu ári.

Það lá þannig ljóst fyrir, er Ísland gerðist aðili að Sameinuðu þjóðunum, samkv. þessari ályktun eða hefð, sem var sköpuð á stofnþingi sambandsins, að mögulegt væri fyrir ríki að ganga úr bandalaginu, ef það teldi sérstakar ástæður fyrir hendi, sem síðar yrðu metnar gildar. Það hefur sem sagt gerzt á stofnþingi Sameinuðu þjóðanna, að þar hefur verið sköpuð sú hefð, að ef ekki væri að finna ákvæði í samningi, sem heimilaði brottgöngu eða uppsögn samningsins, væri brottganga eða uppsögn samningsins heimil, ef í samningnum væri ekki að finna neitt ákvæði, sem bannaði úrsögnina eða uppsögnina. Þessi regla getur verið mjög mikilsverð fyrir Íslendinga einmitt í sambandi við landhelgissamninginn frá 1961, því að í þeim samningi, þó að ekki sé í þeim samningi að finna neitt ákvæði, sem heimilar úrsögn, er ekki heldur að finna neitt ákvæði, sem bannar uppsögn samningsins. Og vel má því vera, að við nánari athugun kunni Ísland að telja sér nauðsynlegt að byggja á þessari hefð, sem mörkuð var á stofnfundi Sameinuðu þjóðanna 1945, þ.e. að uppsögn samninga geti verið heimil undir vissum kringumstæðum, þó að enga heimild sé um það að finna í sjálfum samningnum, ef það er ekki neitt í samningnum, sem bannar uppsögnina. Það kann vel að eiga eftir að skapast það ástand, að Ísland telji það ekki óeðlilegt að leggja þetta til grundvallar í afstöðu einni til landhelgissamningsins frá 1961.

Samkv. þessu, sem ég hef nú rakið, er það mikill misskilningur hjá hæstv. forsrh., að þannig sé frá sáttmála Sameinuðu þjóðanna gengið, að það sé undir engum kringumstæðum hægt að segja samningnum upp eða ganga úr Sameinuðu þjóðunum. Einmitt um það leyti, sem þær voru stofnaðar, var sköpuð á stofnþinginu sjálfu sú venja, að þetta er mögulegt undir sérstökum kringumstæðum, sem nánar voru tilgreindar í sérstakri ályktun, sem samþykkt var á stofnþinginu.

Hæstv. forsrh. hafði mörg orð um það, að ef menn vildu ekki vísa frekari útfærslu á fiskveiðilandhelgi Íslands undir úrskurð Alþjóðadómstólsins, væri það yfirlýsing um, að við ætluðum ekki að fara að alþjóðalögum, og samkv. því mætti vel skilja það, að ef menn vildu ekki samþykkja þá ályktun, sem hér liggur fyrir og fjallar um það að láta tiltekna útfærslu ganga undir úrskurð Alþjóðadómstólsins, væri það yfirlýsing um það, að menn vildu ekki fara að alþjóðalögum. En þetta er að sjálfsögðu alger misskilningur hjá hæstv. forsrh., að það segi nokkuð til um það, að menn vilji ekki fara að alþjóðalögum, þó að þeir vilji ekki láta útfærslu á fiskveiðilandhelgi Íslands ganga undir úrskurð Alþjóðadómstólsins. Ástæðan til þess, að menn vilja það ekki, er einfaldlega sú, að það eru ekki til nein alþjóðalög í þessum efnum, sem Alþjóðadómstóllinn getur dæmt eftir. Það væri ekkert um það að segja og ekki nema sjálfsagt að láta slík mál ganga undir úrskurð Alþjóðadómstólsins, ef það væru fyrir hendi einhver lög eða viðurkenndar venjur, sem dómurinn gæti dæmt eftir. En ég held, að það treysti sér enginn til að halda því fram, að það séu til nokkur ákveðin lög eða alþjóðareglur um þessi efni, sem dómurinn getur farið eftir í úrskurði sínum. Og það er af þeim sökum, sem ég og ýmsir fleiri eru þeirrar skoðunar, að þessi mál eigi ekki að bera undir Alþjóðadómstólinn, vegna þess að það vanti lögin eða venjurnar, sem dómurinn getur dæmt eftir. Og þetta er nákvæmlega sama skoðunin, sem hefur komið hér fram hvað eftir annað.

Það var t.d. boðið strax af hálfu Breta 1958, að láta útfærsluna í 12 mílur ganga undir úrskurð Alþjóðadómstólana. Sú ríkisstj., sem þá var, tók ekki þessu boði. Sú ríkisstj., sem tók við af henni, minnihlutastjórn Alþfl., tók ekki heldur þessu boði. Og núv. hæstv. ríkisstj. tók ekki heldur þessu boði, en það stóð alveg opið af hálfu Breta, þegar hún kom til valda. Og ástæðan til þess, að þrjár ríkisstj. íslenzkar kusu ekki að láta þetta mál samkv. till. Breta, 12 mílna útfærsluna, ganga til Alþjóðadómatólsins, var einfaldlega sú, að þær litu þannig á, að það væru engin alþjóðalög um víðáttu fiskveiðilandhelginnar, sem hægt væri að dæma eftir og dómurinn væri þess vegna ekki fær um það að fjalla um þetta atriði. Hæstv. forsrh. ætti líka að vita manna bezt, að það eru ekki til nein viðurkennd alþjóðalög um víðáttu fiskveiðilandhelginnar, vegna þess að það eru ekki nema ein 4–5 ár síðan hann sat á alþjóðaráðstefnu, þar sem reynt var að ná samkomulagi um þetta atriði, hver víðátta fiskveiðilandhelginnar ætti að vera, vegna þess að ekki voru til neinar viðurkenndar reglur um þetta og þeirri ráðstefnu lauk, án þess að þar næðist nokkur árangur um víðáttu landhelginnar, svo að Genfarfundurinn 1960, sem sjálfur hæstv. forsrh. sat sem fulltrúi fyrir Íslands hönd, er ein gleggsta sönnun um það, að hér er ekki um neinar alþjóðareglur að ræða, sem hægt sé að byggja dóm á, vegna þess að það er algert ósamkomulag um það, hverjar þessar reglur eru.

Ég álít hins vegar og er að því leyti á öndverðri skoðun við hæstv. forsrh., að það sé mjög varhugavert, eins og hæstv. ráðh. gerði, að vera að halda því fram, að það séu til einhverjar ákveðnar reglur um víðáttu fiskveiðilandhelginnar og þess vegna geti rétturinn dæmt um þetta atriði. Ég held, að það verði að vera grundvallarþátturinn í okkar sókn í þessu máli, að á meðan ekki séu fyrir hendi neinar ákveðnar, viðurkenndar alþjóðareglur eða lög um það, hver víðátta fiskveiðilandhelginnar sé, sé hvaða ríki sem er réttmætt að færa út fiskveiðilandhelgi sína innan þeirra takmarka, sem það sjálft álítur vera eðlileg og sjálfsögð eða eins og Ólafur Thors orðaði þetta á Alþ. 1952, að meðan engar alþjóðlegar reglur eru fyrir hendi um þetta efni, megi hvert ríki sjálft innan sanngjarnra takmarka ákveða víðáttu fiskveiðilandhelgi sinnar með hliðsjón af efnahagslegum, landfræðilegum og fiskifræðilegum aðstæðum á staðnum. Það er á þessum grundvelli, sem sækja verður landhelgismálið af Íslands hálfu, og við verðum jafnframt að sækja það á þessum grundvelli, eins og kemur fram í þessum ummælum, að Ísland hefur algera sérstöðu í þessum efnum, algera landfræðilega sérstöðu og algera efnahagslega sérstöðu, vegna þess að engin þjóð í heimi er eins háð fiskveiðum og einmitt Íslendingar og það er á þessum siðferðilega rétti, sem við verðum fyrst og fremst að sækja okkar mál, en ekki á þeim grundvelli, eins og virðist hvað eftir annað koma fram hjá hæstv. forsrh., að það séu til einhver alþjóðalög um það, hver víðátta fiskveiðilandhelginnar sé, og eftir því eigum við að fara. Slík lög eru ekki til, eins og ráðstefnan í Genf 1980 sannaði bezt og meðan svo er, eigum við að sækja okkar mál á þeim grundvelli, að hvert einstakt ríki hafi rétt til útfærslu innan þeirra takmarka, sem það álítur vera eðlileg og réttlát, með hliðsjón af efnahagslegum, landfræðilegum og fiskifræðilegum aðstæðum.

Hitt er svo annað, að landhelgissamningurinn frá 1961 leggur sérstakar hömlur á okkur í þessum efnum. Hann leggur á okkur þær hömlur að þurfa, ef Bretar óska þess, að ganga undir úrskurð Alþjóðadómstólsins, sem við vitum ekkert um, hvaða úrskurð kunni að fella í þessum efnum, vegna þess að hann hefur ekki eftir neinum ákveðnum lögum að fara og starfar þess vegna, í þessum efnum ekki sem venjulegur dómstóll, heldur sem gerðardómur. Þess vegna er ég þeirrar skoðunar, að það, sem er mikilvægast og er rétta stefnan í landhelgismálunum, sé að reyna að komast undan bindingu landhelgissamningsins frá 1961 sem allra fyrst og þá fyrst og fremst með þeim hætti að hefja viðræður við Bretland um það, að þessi samningur verði uppsegjanlegur með einhverjum ákveðnum uppsagnarfresti, alveg eins og sá landhelgissamningur er, sem Bretar hafa sjálfir gert varðandi sína landhelgi við ýmsar Evrópuþjóðir. Ég veit, að það er alveg rétt, sem sagt er, að Bretar munu svara þessu neitandi og aftur og aftur neitandi. En venjan er nú sú í samkomulagi við Breta, þegar nýlenduþjóðir þurfa að sækja á hendur þeirra og í þessu tilfelli álít ég, að Ísland hafi eins konar nýlenduafstöðu, að með því að sækja málin nógu oft og nógu fast við þá, hafa þeir látið undan að lokum. Þá hefur hin brezka sanngirni orðið ofan á, og ég er sannfærður um það, að þegar við sæktum þetta mál nógu fast og nógu fast við brezku stjórnina, mundu Bretar fallast á það að veita okkur slíkan uppsagnarfrest. Ef það gengur svo ekki eftir mikið þóf og langt þóf, þetta fæst ekki, finnst mér, að komi til athugunar að nota þá hefð, sem var mynduð á stofnþingi Sameinuðu þjóðanna og ég minntist á hér áðan, þá hefð, að þó að ekkert beint uppsagnarákvæði sé að finna í samningi, ef þar er hins vegar ekkert ákvæði, sem bannar uppsögn, geti hún verið heimil undir vissum kringumstæðum. Og það má vel vera og ég tel það ekki ólíklegt, að fyrr eða síðar geti okkar fiskveiðar komizt í þá aðstöðu, að það verði ekki talið óeðlilegt, að Ísland noti sér þessa hefð, sem var mörkuð á stofnþingi Sameinuðu þjóðanna. Ég skal svo viðurkenna það, að það kunna að vera til einhverjar aðrar leiðir til árangurs í þessum efnum og hvað mig snertir, þótt ég telji þá leið líklegasta til árangurs, sem ég hef minnzt hér á, mundi ég telja það ekki óeðlilegt til samkomulags, að það væri leitað að slíkum möguleikum og athugað, hvort fært væri að ná samstöðu um þær leiðir. Og fljótt á litið hef ég takmarkaða trú á annarri leið, en þessari, sem ég hef minnzt á. Það kom að vísu fram í ræðu hæstv. forsrh., að hann treysti á, að það væri ör réttarþróun í þessum efnum á komandi árum og þess vegna væri athugandi fyrir okkur að bíða eftir réttarþróuninni, eins og hann orðaði það og réttarþróunin mundi skapa okkur aðstöðu, til þess jafnvel að sækja málið á nýjum grundvelli fyrir Alþjóðadómstólnum. Ég verð að segja það, að ef maður lítur á það, hvernig ástatt er í þessum efnum í heiminum í dag, er ég ekki mjög trúaður á öra réttarþróun í þessum efnum. Að vísu upp úr því, að Ísland færði út fiskveiðilandhelgina 1958, varð atburðarásin nokkuð ör fyrst á eftir, því að þessi útfærsla kom því róti á, að margar þjóðir komu á eftir og fóru með sína fiskveiðilandhelgi út í 12 mílur. En síðan það gerðist, má segja, að það hafi ríkt alger kyrrstaða í þessum efnum og það er ekki annað sjáanlegt, eins og málin horfa við í dag, en þessi kyrrstaða muni haldast áfram um langa hríð í framtíðinni eða alllanga hríð a.m.k. Ef við lítum til Vestur-Evrópu, sjáum við, að ein 14 ríki hafa nú á síðasta ári gert sérstakan samning, sem bindur þeirra fiskveiðilandhelgi til 20 ára, svo að það er ekki hægt að búast við, að það verði nein breyting í þessum efnum í Vestur-Evrópu næstu 20 árin. Það liggur einnig fyrir, að hjá Austur-Evrópuþjóðunum er enginn áhugi að taka sér stærri fiskveiðilandhelgi, en þessar þjóðir hafa nú. Í Asíu og Afríku virðist vera heldur lítill áhugi fyrir þessum málum, enda lega landa þannig á mörgum svæðum, að þau hafa takmarkaðan áhuga á stærri fiskveiðilandhelgi, en þau hafa nú. Í Suður-Ameríku er hins vegar þannig ástatt, að flest löndin þar eru nú þegar búin að taka sér miklu stærri fiskveiðilandhelgi, en 12 mílurnar og virðast ekki hyggja þar yfirleitt á frekari útfærslu. Og það virðist vera litið þannig á, að það, sem virðist hafa gerzt í þeim efnum, skapi okkur ekki nægan grundvöll til þess að sækja t.d. þessi mál á vettvangi Alþjóðadómstólsins eða a.m.k. virðist mér það koma glöggt fram nokkuð almennt í sambandi við þá þáltill., sem hér er til umr.

Það má að vísu minnast á það, að á Bandaríkjaþingi fyrir 2 árum, að ég hygg, kom fram till. um það, að fiskveiðilandhelgi þeirra skyldi ná til alls landgrunnsins, Þetta hygg ég, að hafi að nokkru leyti verið byggt á hernaðarráðstöfunum, vegna þess að það var hugsað jafnvel í sambandi við þetta að koma í veg fyrir, að rússneskir togarar, sem taldir voru jafnvel fást við njósnarstarfsemi, gætu stundað fiskveiði innan bandaríska landgrunnsins. En við nánari athugun þótti það ekki réttmætt eða hyggilegt að samþykkja þessa till. og hún hefur þess vegna legið í salti síðan.

Ég held þess vegna, að það sé nokkuð óhætt fyrir okkur, því miður, að slá því föstu, að það verði ekki nein ör réttarþróun í þessum málum á komandi árum og við verðum þess vegna að sitja við það, sem við höfum nú, ef ekki kemur eitthvað nýtt og sérstakt af hálfu okkar sjálfra til að hafa áhrif á gang þessara mála. Og það er eitt, sem menn hafa ekki gert sér nægilega ljóst í þessu sambandi og það er það, að fram að 1961 var Ísland eiginlega forustuþjóðin í þessum efnum, það ríki sem a.m.k. í stórum hluta heims hafði forustu um útfærslu á fiskveiðilandhelginni. Með landhelgissamningnum 1961 var þessu breytt þannig, að forustan var raunverulega tekin af Íslendingum og í staðinn fyrir það að hafa áður verið forustuþjóð í þessum efnum, verða Íslendingar nú, eins og forsrh. orðaði það, að bíða eftir réttarþróuninni, bíða eftir því, sem aðrar þjóðir kunna að gera í þessum efnum.

Það er kannske eitthvert stórfelldasta óhappið, sem átti sér stað í sambandi við landhelgissamninginn frá 1961, að í staðinn fyrir það að geta verið forustuþjóð í þessum efnum, eins og við vorum áður, vorum við eiginlega settir aftastir allra í röðinni og verðum að bíða eftir því, sem aðrir gera, nema við með einhverjum sérstökum hætti tökum málið aftur í okkar eigin hendur. Og það álít ég, að við eigum að gera með því að byrja strax að hamra á því að komast undan brezka landhelgissamningnum, fyrst með því að sækja fast við Breta, að hann verði uppsegjanlegur, en ef það er ekki fáanlegt og aðstæður okkar kunna að versna í þessum efnum í sambandi við fiskveiðarnar, verðum við mjög að athuga þá hefð, sem var sköpuð á stofnþingi Sameinuðu þjóðanna, að þó að ekkert sé í samningi, sem heimilar uppsögn hans, geti hann samt verið uppsegjanlegur undir vissum kringumstæðum, ef það er ekki neitt í honum, sem bannar beinlínis uppsögnina.