07.03.1966
Neðri deild: 51. fundur, 86. löggjafarþing.
Sjá dálk 438 í C-deild Alþingistíðinda. (2540)

131. mál, hafnargerðir og lendingarbætur

Flm. (Gísli Guðmundsson):

Herra forseti. Frv. það, sem nú liggur fyrir á þskj. 275, um ríkisframlag til hafnargerða og lendingarbóta, flytjum við 7 þm. Framsfl. Þetta frv. hefur ekki áður verið flutt hér á Alþ., en á undanförnum þingum höfum við þm. Framsfl. flutt annað frv. um hækkun ríkisframlaganna með öðrum hætti.

Hafnvæðingaráætlun sú, sem þetta frv. fjallar um til tveggja ára í senn, er einnig nýmæli. Ég mun síðar víkja nánar að efni frv.

Við Íslendingar búum á eylandi. Þess vegna er okkur eðlilegt að verða siglingarþjóð, og ætla má, að við verðum það í vaxandi mæli, er stundir líða. Hin tiltölulega mikla utanríkisverzlun landsmanna stuðlar að þeirri þróun. Úti fyrir ströndum þessa eylands eru viðáttumikil og auðug fiskimið. Þess vegna erum við fiskveiðiþjóð, höfum verið það lengi og verðum til frambúðar væntanlega, ef við og aðrir berum giftu til að koma í veg fyrir eyðingu fiskstofnsins.

Hér er vogskorin strönd víðast hvar og í fjörðum hennar, víkum og vogum skipaskjól í veðrum meira eða minna eftir áttum. En nútíma siglinga og fiskveiðiþjóð kemst ekki af með firði sína og víkur. Nútíma fiskveiðiþjóð flytur ekki vörur og sjávarafla á smábátum að og frá klöpp eða fjöruborði. Hún þarf að eiga nútíma hafnir af mönnum gerðar, afgreiðslubryggjur og hafnarbakka, brimbrjóta og bátakvíar og önnur tilheyrandi hafnarmannvirki ofansjávar og neðan. Vélvæðing og rafvæðing er lífsnauðsyn í landi, en hafnvæðing er það einnig og samtímis fyrir þá fiskveiða- og siglingaþjóð, sem hér býr. Því fleiri og betri sem hafnir landsins verða, því betur notast fiskimiðin og því traustara atvinnulíf við sjávarsíðuna. Hafnirnar eru líka ein aðalundirstaða hæfilega víðrar landsbyggðar. Góðar hafnir auka öryggi fyrir skip og menn og skapa skilyrði til vaxandi tækni í vinnubrögðum. Fiskiðnaður og raunar fleiri tegundir iðnaðar geta ekki þrifizt, svo að í lagi sé, nema viðhlítandi hafnarskilyrði séu fyrir hendi.

Saga þeirra mannvirkja hér á landi, sem telja má til hafnargerðar, hefur ekki verið skráð og ekki rannsökuð til neinnar hlítar. Við vitum víst ekki með neinni vissu, hvenær fyrsta brúin var byggð yfir vatnsfall á Íslandi, og ekki heldur, hvenær skip lagðist að bryggju í fyrsta sinn hér við land. En þeir, sem stunduðu sjóinn eða voru farnir að ferðast meðfram ströndum landsins fyrir svo sem hálfri öld eða rúmlega það, muna hafnarmannvirkin eins og þau voru þá almennt, staurabryggjur úr timbri, sem millilanda- og strandferðaskip lögðust að, þar sem aðstaðan var bezt, en á öðrum stöðum litlar bátabryggjur, og þar, sem ekki var um slíkt að ræða, lausabryggjur í fjöru. Hinar föstu trébryggjur, a.m.k. hinar stærri, voru yfirleitt eign hlutaðeigandi verzlana, og þannig var það að sjálfsögðu frá öndverðu, að verzlanirnar, sem stóðu fyrir siglingu á hafnirnar og tóku við fiskinum, sáu fyrir afgreiðslu og fisklöndunaraðstöðu. Gerð hafnarmannvirkja á vegum bæjar- og sveitarfélaga er yfirleitt fyrirbæri síðari tíma. Margir þeirra, sem nú sitja í þessum sal, eru aldir upp og komnir til fullorðinsára á öld uppskipunarbátanna, sem þá voru i miklum hluta hafnanna, róið milli skips og lands, stundum við ærna mannhættu í misjöfnum veðrum, eða dregnir af mótorbátum. Sem betur fer má víst segja, að sá afgreiðslumáti í höfnum heyri nú yfirleitt til liðinni tíð.

Bygging Reykjavíkurhafnar á árunum 1914–1917 er upphaf nýrrar sögu á þessu sviði. Fyrir rúmlega 50 árum, eða nánar tiltekið 4. ágúst 1915, ákvað Alþ. að láta hefja undirbúning að almennri hafnargerð hér á landi. Þann dag, á öðru ári fyrri heimsstyrjaldarinnar, samþ. þingið svo hljóðandi ályktun:

„Alþ. ályktar að skora á landsstjórnina að láta hafnarverkfróðan mann á næstu árum skoða leiðir og lendingar í helztu verstöðum landsins eða í nánd við þá, þar sem fiskveiðar eru reknar haust og vetur, hvort eð er á smáum eða stórum bátum, og gera kostnaðaráætlanir um hafnargerðir og lendingarbætur á þeim stöðum. Rannsóknir þessar skulu fara fram í samráði við Fiskifélag Íslands og skv. áliti þess um, hvar arðsamast er og þýðingarmest fyrir fiskveiðar vorar, að hafnir séu gerðar og lendingar bættar.“

Þetta var sú ályktun Alþ. frá 12. ágúst 1915, sem telja má upphaf að sögu almennrar hafnargerðar í nútímastíl hér á landi.

Yfirverkfræðingurinn við Reykjavíkurhöfn, N. P. Kirk að nafni, útlendur maður, var ráðinn til þess af ríkisstj. að framkvæma nefnda rannsókn og áætlunargerð. Kirk vann að rannsókninni á sumrunum 1918 og 1919 og fór í því skyni viða. Athugun hans tók til 42 staða hér og þar á ströndum landsins. Kirk lézt haustið 1919, og varð álitsgerð hans ekki fullsamin. En Thorvald Krabbe verkfræðingi, síðar vitamálastjóra, var þá falið að ljúka verkinu. Skýrsla hans til stjórnarinnar er prentuð árið 1922 og tók til 49 staða. Henni fylgdu uppdrættir af 20 höfnum eða hafnarstöðum, yfirlit samið á vegum Fiskifélagsins um helztu verstöðvar Íslands 1918 og skýrsla Bjarna Sæmundssonar um fiskirannsóknir við Reykjanes.

Upp úr þessu og þó nokkru síðar má telja, að hafnarframkvæmdir á vegum ríkisins og með ríkisframlagi hefjist að ráði og svo smátt og smátt hér og þar á landinu. Lengi framan af var unnið að þessum framkvæmdum samkv. l., er Alþ. setti um hverja höfn eða lendingarbót fyrir sig. Í slíkum hafnalögum var að jafnaði ákveðið, að ríkissjóður legði fram 1/3, 1/2 eða 2/5 hluta kostnaðar, allt að tiltekinni upphæð á hverjum stað, og ríkisstj. heimilað að veita ábyrgð fyrir láni. Árið 1946 voru í gildi 24 slík hafnarlög, önnur 24 um lendingarbætur og ein um bryggjugerð. En það ár, þ.e.a.s. fyrir nálega 20 árum, voru sett ný almenn lög um hafnargerðir og lendingarbætur og öll hin eldri lög þar með felld úr gildi. Síðan hefur þessum l. frá 1946 verið breytt nokkrum sinnum og bætt við nýjum stöðum. Í l., eins og þau eru nú, eru taldir upp með nöfnum 35 hafnarstaðir og 78 lendingarbótastaðir víðs vegar um land. Til margra af þessum stöðum hefur þó lítið eða ekkert fé verið veitt og framkvæmdir þar varla fyrirhugaðar fyrst um sinn. En segja má, að á 60—70 stöðum sé að jafnaði eitthvað unnið, a.m.k. öðru hverju. Og það er hafnvæðing þessara nálægt 70 staða, sem ég hef fyrst og fremst í huga, þegar ég ræði nú þetta mál.

Samkv. gildandi l. frá 1946 leggur ríkissjóður fram 40% af kostnaði við hafnargerðir og 50% af kostnaði við lendingarbætur, sem kosta allt að 1.6 millj. kr., en eftir það 40%. Hin almenna regla er því, að ríkið leggi fram 40% af kostnaði við að koma upp höfnum. Auk þess er í l. heimild til ríkisábyrgðar fyrir lánum, sem nemi allt að því, sem á vantar, þ.e.a.s. hluta hafnarsjóðs eða sveitarfélags, og sú heimild yfirleitt notuð, en skilyrði fyrir framlagi og ríkisábyrgð er, að vitamálastjóri hafi samþykkt þau hafnarmannvirki, sem um er að ræða hverju sinni.

Margir hv. þm. þekkja af reynslu fjárhagslega þróun þessara mála víðs vegar um landið. Þörfin var brýn og er enn fyrir framkvæmdir, og mikið hefur verið unnið, þó að meira sé að líkindum ógert. Margt hefur orðið dýrara en það hefði þurft að verða, ef fjárráð hefðu verið rýmri, tæknin meiri og hin leiðbeinandi hönd sérfræðinnar eigi svo fjarlæg sem raun hefur á verið. Mestur hluti hafnarframkvæmdanna hér og þar hefur verið unninn fyrir lánsfé, sem hafnarnefndir og sveitarstjórnir hafa dregið saman með miklum erfiðismunum. Ríkið hefur ekki staðið í skilum með sitt fjárframlag nema að nokkru leyti á réttum tíma. Þó að gerð hafnanna sé lífsnauðsyn fyrir hlutaðeigandi byggðarlög og nýtingu fiskimiðanna, hefur það sýnt sig, að tekjur hafnanna, eins og þær eru í smíðum flestar, eru yfirleitt fjarri því að nægja til þess að standa straum af þeim 60% af kostnaðinum, sem ríkissjóður greiðir ekki. Þar við hefur svo bætzt greiðsludráttur ríkisframlagsins. Langt er síðan greiðslur vaxta og afborgana af hafnarlánum byrjuðu nokkuð almennt að falla á ríkissjóð að meira eða minna leyti. Um þetta efni leyfi ég mér að vísa til þess, sem segir i grg. þessa frv. um ríkisábyrgðir og fjármál hafnar- og lendingarbótasjóða.

Þegar á árinu 1958 var hv. þm. almennt orðið ljóst, að löggjöfin frá 1946 var að verða úrelt og að nauðsyn bar til, að ríkissjóður tæki að sér að bera meiri hluta af hafnargerðarkostnaði sveitarfélaganna en þar er ákveðið. Var þá líka svo komið, að sett höfðu verið sérstök lög um landshafnir, sem gerðar eru að öllu leyti á ríkisins kostnað. Hinn 26. maí 1959 ályktaði Alþ. að fela ríkisstj. að láta endurskoða, eins og það var orðað, gildandi lagaákvæði um skiptingu kostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga, svo og ákvæðin um landshafnir og önnur þau atriði l. um hafnargerðir, er ástæða þykir til að breyta, eins og segir í ályktuninni, enn fremur að láta gera 10 ára áætlun um nauðsynlegustu hafnarframkvæmdir í landinu. Haustið 1958 fól samgmrn. atvinnutækjanefnd, er þá var starfandi, að framkvæma þetta verk í samráði við vitamálastjóra. Skilyrði til áætlunargerðar þeirra, sem hér var gert ráð fyrir, voru að vísu af skornum skammti en tilraun var þó gerð, sem sennilega hefur komið að einhverju gagni, þótt þeim, sem að henni unnu, yrði að vísu fljótlega ljóst, eftir að þeir hófu starf sitt, að ekki var hægt að gera áætlun 10 ár fram í tímann, eins og ráðgert var. N. sagði í skýrslu sinni, að á áætlunina bæri að lita sem tilraun til að gera grein fyrir helztu verkefnum komandi ára, að svo miklu leyti sem unnt er, eins og það er orðað í nál., sem útbýtt var hér á Alþ. En jafnframt framkvæmdi n. ásamt vitamálastjóra ýtarlega endurskoðun á gildandi löggjöf um hafnarmál og afhenti samgmrn. haustið 1961 frv. til l. um hafnir og hafnarbótasjóð, ásamt grg., er hún hafði samið með frv.

N. hélt rúmlega 60 fundi um þessi mál, þar af rúmlega 50 fundi með vitamálastjóra, enda var hann mjög í ráðum með henni um störf hennar og till.

Frv. það, sem rn. var afhent haustið 1961 um hafnir og hafnarbótasjóð, hefur ekki verið lagt fyrir Alþ. og ekki heldur birt á annan hátt. Ekki hefur heldur verið lagt fram annað frv. í þess stað.

Það er enn ógert, sem Alþ. taldi nauðsynlegt fyrir 8 árum, að breyta gildandi lagaákvæðum, eins og það þá var orðað, um skiptingu kostnaðar við hafnargerðir milli ríkis og sveitarfélaga.

Við, sem að þessu frv. stöndum, teljum, að þetta þoli nú ekki lengur bið, hvað sem endurskoðun liður á hafnarmálalöggjöfinni að öðru leyti. Á undanförnum þingum höfum við flutt frv um hækkun ríkisframlagsins til ýmissa nauðsynlegustu hafnarmannvirkja, en það hefur ekki borið árangur hér á Alþ. Nú viljum við gera tilraun til að bera fram nýjar till. og með öðru sniði um það efni. Jafnframt leggjum við til, að Alþ. taki upp ný vinnubrögð með áætlunargerð og staðgreiðslu á ríkisframlaginu, ef svo mætti segja, enn fremur að tryggð verði á skömmum tíma greiðsla hins ógreidda ríkisframlags eða ríkisframlaga, sem safnazt hafa saman og enn munu safnast saman á þessu ári, þrátt fyrir þá viðleitni, sem uppi befur verið til að stytta þennan „hala“, sem svo er nefndur.

Aðalefni frv. á þskj. 275, sem nú er til umr., er í stuttu máli þetta :

Það er lagt til, að hafnar- og lendingarbótastöðum skv. l. frá 1946 verði skipt í þrjá flokka. Í staðinn fyrir núverandi ríkisframlag, sem er yfirleitt 40% af kostnaði, er lagt til, að ríkisframlagið verði 50% í A-flokki, 60% í B-flokki og 70% í C-flokki, en ríkisábyrgðarheimildin lækki að sjálfsögðu að sama skapi.

Gert er ráð fyrir, að sameinað Alþ, ákveði skiptinguna með þál., sbr. vegáætlun skv. vegalögum, að fengnum rökstuddum till. vitamálastjóra, og að hækkun ríkisframlaganna taki gildi í byrjun næsta árs, en geti þó, ef svo er fyrir mælt í ályktuninni, gilt um eldri framkvæmdir, t.d. á þessu ári. Til þess er ætlazt, að flokkaskiptingin og þar með hundraðshluti ríkisframlagsins verði við það miðað, að hafnarsjóðir hafi sem jafnasta fjárbagslega aðstöðu til að koma upp undirstöðumannvirkjum hafnargerðar, að þeim verði það fjárhagslega viðráðanlegt, þannig að nauðsynleg hafnvæðing landsins geti komizt í framkvæmd sem fyrst.

Í 3. gr. frv. á þskj. 275 er annað nýmæli: að gerð verði tveggja ára áætlun um framkvæmdir samkv. frv. þessu og um öflun fjármagns til áætlunarframkvæmda, enda verði þá jafnframt lögfest skylda til að greiða að fullu ár hvert ríkisframlagið til þeirra hafnarmannvirkja, sem gerð eru á árinu samkv. framkvæmdaáætluninni. Hér er að því stefnt, að bundinn verði endir á það ástand, að hafnarsjóðir eigi fé inni hjá ríkinu, jafnvel árum saman. Jafnframt er lagt til, að eldri skuldir ríkisins við hafnarsjóði verði greiddar að fullu á næstu þrem árum. Mætti þá hugsa sér, að ríkið tæki, ef þurfa þætti, nokkurt fé að láni til að koma framlagsgreiðslunum í viðunandi horf. Þegar um skuldamyndun er að ræða vegna þessara framkvæmda, er í rauninni eðlilegt, að ríkið, en ekki hafnarsjóðir, taki lán til að greiða þann hluta kostnaðarins, sem ríkinu ber að greiða að lögum. Gert er einnig ráð fyrir í frv., að ríkisstj. veiti hafnarsjóðum aðstoð við útvegun lánsfjár til framkvæmda samkv. tveggja ára áætlun.

Í byrjun þessa árs áttu Íslendingar rúmlega 900 vélknúin þilskip, ef talið er samkvæmt skipaskrá, allt frá hinum stærri hafskipum niður í hina smærri fiskibáta. Sú tala er hækkandi og verður væntanlega hækkandi á komandi árum. En þróunin hefur verið sú í seinni tíð, að hinum stóru fiskiskipum fjölgar. Auk þilskipanna eiga landsmenn nú rúmlega 1300 opna vélbáta og sennilega nokkru fleiri, og verulegan hluta af þessum opnu vélbátum má telja til fiskiflotans, þessa mjög svo mikilvæga fiskiflota, sem leggur til efnið í meira en 90% af útflutningi gjaldeyrisvöru. Tækniútbúnaður, áhafnir og afköst þessa fiskiflota, allt er þetta í fremstu röð meðal fiskveiðiþjóða, að því er fróðir menn telja, enda þótt nú þrengi nokkuð að útgerðinni sakir vaxandi verðbólgu. En í landi hefur hin atvinnulega þróun sjávarplássanna ekki fylgzt með þróuninni á sjónum. Undirstaða þeirrar þróunar í landi og sjálfra fiskveiðanna með nútímasniði er hafnvæðingin, sem ég ræddi um í upphafi máls míns. Vegna sjávarvöruframleiðslunnar og vegna landsbyggðarinnar má þar ekki verða neitt lát á. Á þessu sviði verðum við Íslendingar að setja okkur markmið og ná áætluðu marki á einhverjum tilsettum tíma. Þjóðfélaginu í heild ber að tryggja þá þróun, sem hér þarf að eiga sér stað.

Við, sem að þessu frv. stöndum, leggjum ekki til, a.m.k. ekki að svo stöddu, að allar hafnir verði gerðar að landshöfnum, enda mundu því fylgja ýmsir ókostir. En það er óviðfelldin aðferð og ekki til frambúðar að ætla einstökum févana hafnarsjóðum eða sveitarfélögum að standa undir meiri stofnkostnaði en ætla má að tekjur þeirra af hafnargjöldum hrökkvi til að standa straum af fyrst um sinn, á meðan framkvæmdirnar hafa ekki borið þann árangur í vaxandi atvinnulífi, sem víða má vænta, er tímar líða, ef lán verður með þeim, sem fyrir málum ráða í landinu. Það er öfug aðferð og ekki til frambúðar að ætla þessum hafnarsjóðum að taka lán, sem þeir sýnilega geta ekki greitt, komast þar með í vanskil við ríkissjóð og greiða síðan vanskilin með nýjum skuldabréfum, sem þeir geta ekki heldur greitt. Hitt sýnist þá eðlilegra, að ríkið taki strax að sér að greiða þann hluta kostnaðarins, sem sýnilega verður að greiða í einu eða öðru formi, og inni þessar greiðslur af hendi að fullu ár hvert til þeirra framkvæmda, sem þá er um að ræða. Ef þess gerist þörf, er það, eins og ég vék að áðan, auðsætt mál, að ríkið getur ekki siður en sveitarfélögin tekið lán, sem til þess þarf að greiða sinn hlut. Útgjöld þess ættu í rauninni ekki að verða meiri, þegar á allt er litíð, þó að þannig sé að þessu unnið. En þetta mundi minnka vanskil eða koma í veg fyrir þau og hvergi auka, en létta áhyggjum af mörgum skapþungum skilamönnum í fyrirsvari sveitarfélaga, sem núverandi fyrirkomulag dæmir til að verða vanskilamenn gegn vilja sinum, af því að ríkisvaldið bæði játar og neitar í senn þeim skyldum, sem það raunverulega hefur á sig tekið.

Ég vil að vísu ekki fullyrða, að þetta frv. nægi til að ná þeim tilgangi, sem hafður er í huga. Við viljum ekki, flm., ganga lengra en nauðsyn ber til og hyggjum, að það nái þó a.m.k. langt til réttrar áttar. En breytingar, sem til bóta kynnu að vera á einstökum atriðum frv., erum við að sjálfsögðu fúsir að ræða við þá menn hér á Alþ. og í hæstv. ríkisstj., sem með okkur vilja vinna að þessu máli.

Ég leyfi mér svo að leggja til, herra forseti, að þessu máli verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. sjútvn. Ég ætla, að hafnalög eða löggjöf varðandi hafnarmál hafi yfirleitt verið til meðferðar í sjútvn. Segja má, að til álita kæmi, þar sem hér er eingöngu um þá þætti hafnarmálanna að ræða, sem varða fjármál, að fjhn. fengi frv. til meðferðar, en till. mín er sem sé þessi, að því verði vísað til hv. sjútvn., en ef hæstv. forseta sýndist hitt réttara, gæti ég að sjálfsögðu eins fellt mig við það.