31.03.1966
Neðri deild: 62. fundur, 86. löggjafarþing.
Sjá dálk 1068 í B-deild Alþingistíðinda. (971)

20. mál, verðtrygging fjárskuldbindinga

Menntmrh. (Gylfi Þ. Gíslason):

Herra forseti. Við 2. umr. málsins beindu hv. talsmenn stjórnarandstöðunnar nokkrum fsp., að vísu fremur almenns eðlis, til mín. Sá síðari þeirra lauk ræðu sinni um það bil. sem fundartíma var að ljúka fyrir kvöldverð, svo að ég ákvað að láta bíða að svara þessum spurningum til 3. umr., og skal nú freista að gera það með nokkrum orðum.

Það, sem fyrirspyrjendur sameiginlega óskuðu eftir, að nánar yrði skýrt en fram hefði komið fram að þessu í ræðum af hálfu talsmanna ríkisstj., var, hvernig Seðlabankinn hugsaði sér að framkvæma þær heimildir, sem honum eru veittar í lögum þessum, og í tilefni af þessu undirstrikuðu báðir fulltrúar stjórnarandstöðuflokkanna, að þeim þættu heimildirnar óeðlilega víðtækar og jafnvel hættulegt fyrir Alþingi að veita Seðlabankanum slíkar heimildir. Ekki fór þó hjá því, að ég veitti því athygli, að hv. ræðumenn, hv. 3. þm. Reykv. (EOl) annars vegar og hv. 1. þm. Norðurl. v. (SkG) hins vegar, voru engan veginn sammála í grundvallarafstöðu sinni til málsins. Það kom greinilega fram af málflutningi hv. 3. þm. Reykv., að hann er í grundvallaratriðum andvígur verðtryggingu á sparifé og verðtryggingu á útlánum til langs tíma, og það, sem hann sagði um málið, byggðist að sjálfsögðu á þessari grundvallarafstöðu hans. Hins vegar á þetta engan veginn við um hv. 1. þm. Norðurl. v. Það, sem hann virtist fyrst og fremst hafa við frv. að athuga, var, að verðtryggingin væri ekki alger, þ.e. að hún næði ekki til allra fjárskuldbindinga, til alls sparifjár og allra útlána. Hans gagnrýni virtist mér helzt grundvallast á því, að ekki væri beinlínis lögtekin svonefnd vísitölukróna, þ.e.a.s. krónan skyldi ekki jafnan í fjárviðskiptum manna á milli vera vísitölutryggð. Flokkur hv. 1. þm. Norðurl. v. hefur oftar en einu sinni hér á Alþ. flutt till. um verðtryggingu sparifjár, en augljóst er, að sparifé verður ekki verðtryggt, nema því aðeins að útlán séu verðtryggð á móti. Til þessa grundvallarmunar í afstöðunni á það svo eflaust rætur að rekja, að hv. 3. þm. Reykv. greiddi atkv. gegn frv. við 2. umr. ásamt fáeinum öðrum þm., en hv. 1. þm. Norðurl. v. ásamt flokksbræðrum sínum flestum, að ég hygg, sat hjá við atkvgr.

Það er því ekki hægt að segja, að stjórnarandstaðan hafi sameiginlega afstöðu í þessu máli gegn því frv., sem hér er um að ræða.

Það kom fram sérstaklega í ræðu hv. 3. þm. Reykv., að verðbólga væri síður en svo skaðleg. Það væri yfirlýstur tilgangur með þeirri lagasetningu, sem hér er um að ræða, að vinna gegn verðbólgu, en það vildi hv. 3. þm. Reykv. draga í efa, að væri nauðsynlegt í sjálfu sér, því að vissulega gæti verðbólga verið gagnleg. Það má til sanns vegar færa, að dálítil verðbólga sé ekki skaðleg a.m.k. Það kann jafnvel að vera nokkur sannleikskjarni í því, að örlítil verðbólga geti verið eins konar hvati á framkvæmdahug og stuðlað að því, að efnt sé til fjárfestingar, sem annars yrði ekki efnt til. En hitt hygg ég, að sé ágreiningslaust meðal langflestra manna, bæði meðal almennings, meðal hagfræðinga, meðal framkvæmdamanna og meðal stjórnmálamanna, að mikil verðbólga sé skaðleg. Og við skulum minnast þess, að á árunum síðan síðari heimsstyrjöldinni lauk hefur verðbólgan á Íslandi numið að meðaltall um 10%, þ.e.a.s. víxlhækkanir kaupgjalds og verðlags hafa allar götur siðan stríði lauk eða í næstum aldarfjórðung verið svo miklar, að numið hefur að meðaltali um 10% á ári. Hvarvetna í veröldinni mundu menn telja 10% verðbólgu mikla verðbólgu, og ég hygg, að langflestir séu sammála um það, að svo mikil verðbólga hljóti að teljast skaðleg.

Ástæður til þess, að flestir telja svo mikla verðbólgu skaðlega, má segja, að séu í grundvallaratriðum þrjár. Í fyrsta lagi, að svo mikil verðbólga hlýtur að draga úr sparnaði, hún hlýtur að draga úr sparnaðarviðleitni manna, en það er augljóst, að sparnaður er undirstaða allra heilbrigðra framkvæmda og þar með undirstaða framfara í atvinnulífinu. Annar meginókostur svo mikillar verðbólgu er sá, að hún beinir fjárfestingunni inn á óhagkvæmar brautir. Það er hætt við því, að verðbólgan sjálf hafi áhrif á það sumpart, að meira sé fjárfest en gert mundi verða að öðru leyti, og svo hins vegar í hverju sé fjárfest. M.ö.o.: það er hvorki arðsvonin né heldur hin þjóðhagslega nytsemi sem þá ræður því, hversu fjárfestingin er mikil og í hvaða áttir hún beinist, heldur von um verðbólguhagnað, von um hagnað, sem á sér óeðlilegar rætur. Og þriðji ókosturinn, sem verðbólgu fylgir, er sá, að hún hefur í för með sér mjög alvarlegt félagslegt ranglæti. Hún sviptir sparifjáreigandann réttmætum vöxtum af sinu sparifé, en ívilnar skuldaranum með algerlega óeðlilegum hætti. M.ö.o.: sparandinn er sviptur þeim tekjum af sparnaði sínum, sem hann á bæði efnahagslegan og félagslegan rétt á, en hins vegar situr sá, sem hefur haft þá aðstöðu að fá yfirráð yfir lánsfé þjóðarinnar, að hagnaði, sem að engu leyti á rót sína að rekja til skynsamlegra ráðstafana hans sjálfs, heldur eingöngu á rót sina að rekja til þess, að um verðbólgu hefur verið að ræða. M.ö.o.: hagnaður fellur í skaut aðilum, sem ekkert hafa til hans unnið. Hagnaðurinn er afleiðing af óstjórn í þjóðfélaginu, en mikil verðbólga hlýtur að teljast óstjórn, þegar til lengdar lætur. Verðbólguhagnaðurinn er hagnaður, sem sá, sem fær hann, hefur engan þátt átt í að skapa.

Með hliðsjón af þessu, að langvarandi mikil verðbólga dregur úr sparnaði, beinir fjárfestingunni inn á rangar eða óhagkvæmar brautir og hefur í för með sér félagslegt ranglæti, þá hlýtur að teljast lofsvert og æskilegt að vinna gegn verðbólgunni. Og það er höfuðtilgangur þessa frv. að vera einn þáttur í samræmdum aðgerðum gegn verðbólgunni. Það er rétt að taka það skýrt fram, að ríkisstj. er fullkomlega ljóst, að hér er ekki um að ræða neinn allsherjar kínalífselixír til þess að stöðva verðbólguþróunina, til þess þarf miklu meira og miklu stærri og miklu samræmdari aðgerðir. En ríkisstj. telur, að með því að taka upp verðtryggingu í ríkara mæli en átt hefur sér hingað til stað, með því að auka verðtryggingarsamningana á fjármálasviðinu, þá muni vera stigið mikilvægt spor í þá átt að stemma stigu við verðbólgunni, en annað þarf vissulega að koma til og framkvæmast samhliða.

Ég hlýt að benda á og undirstrika, að verðtrygging er ekki algert nýmæli, hvorki hér á Íslandi né annars staðar. Hér hafa verið gerðar nokkrar tilraunir í þessa átt: annars vegar til öflunar lánsfjár til ákveðinna framkvæmda með útgáfu hinna svonefndu spariskírteina, sem ríkissjóður gaf út á árunum 1964 og 1965, en hins vegar til verðtryggingar sparifjár, þar sem er skyldusparnaður og sparifjársöfnun skólabarna, og á sviði útlána hefur verðtrygging verið tekin upp á vissum lánum húsnæðismálastjórnar allt frá árinu 1955, og síðan á árinu 1964 verðtrygging á öllum lánum þeirrar stofnunar. Hugmyndin um það að verðtryggja öll lán þeirrar stofnunar kom upp í viðræðum ríkisstj. og verkalýðssamtakanna í sambandi við lausn kjaradeilunnar í sambandi við júnísamkomulagið 1964. Höfuðtilgangurinn með því að láta vísitöluákvæðin ná til allra lána húsnæðismálastjórnarinnar var að sjálfsögðu sá að vernda húsnæðismálasjóðinn, koma í veg fyrir það, að örlög hans yrðu þau sömu, sem því miður hafa orðið örlög annarra stórra sjóða í þjóðfélaginu, að þeir hafa smám saman orðið þeim mun verðlausari sem verðbólgan hefur vaxið. Þessi ráðstöfun að verðtryggja húsnæðislánin og þar með gera tilraun til þess að tryggja verðgildi húsnæðislánasjóðsins í jafnlangan tíma og lánin eru í gildi er langstærsta sporið, sem fram að þessu hefur verið stigið í átt til verðtryggingar á Íslandi. Og ég er mjög eindregið þeirrar skoðunar og þeirrar skoðunar er ríkisstj., að við það spor megi ekki láta standa, það hafi verið eitt af stóru frumsporunum og önnur spor verði að stíga í framhaldi af því, m.ö.o.: það sé ekki hægt til langframa, að einungis húsnæðismálastjórnarlán séu verðtryggð auk spariskírteina ríkissjóðs, ef það eigi að vera við lýði áfram, verði verðtrygging einnig að taka til annarra meiri háttar hliðstæðra lána. Ef það yrði ekki gert, tel ég það tvímælalaust, og vil segja það alveg skýrt, þannig að ekkert fari á milli mála um það, — ef ekki verða stigin frekari spor til verðtryggingar, tel ég, að afnema eigi verðtrygginguna á húsnæðisstjórnarlánunum. Það var og alltaf meiningin, að þessi ákvörðun, sem tekin var í framhaldi af júnísamkomulaginu 1963, hefði sitt framhald einmitt í þeirri lagasetningu, sem hér er um að ræða. Það, sem felst í þessu frv., er því í raun og veru ekki aðeins það, hvort áframhald skuli verða á tilraunum til að vinna gegn verðbólgunni með verðtryggingu, heldur einnig, hvort halda skuli verðtryggingarreglum um húsnæðismálastjórnarlánin. Nái þetta frv. ekki fram að ganga, tel ég tvímælalaust afleiðinguna af því eiga að vera þá, að snúa eigi við að því er snertir húsnæðismálastjórnarlánin.

En þá vaknar spurningin um það, hvort líklegt sé, að verðtryggingarákvæði eins og þau, sem í þessu frv. felast, geti hamlað gegn verðbólgunni. Mér virðist flestir, sem um þetta mál hafa talað, játa, jafnvel hv. 3. þm. Reykv., að verðtrygging á sparifé muni líkleg til þess að efla og auka sparifjármyndun, að verðtrygging á sparifé hljóti að hafa í för með sér að öðru jöfnu meiri aukningu sparifjár en ella ætti sér stað. En ef menn telja koma til greina að verðtryggja sparifé, gefur auga leið, að ekki er hægt að láta við svo búið standa. Hafi menn sagt a, verða menn að segja b. Einhver verður að greiða þær verðbætur, sem sparifjáreigendurnir fá. Það gæti ekki heldur verið auðvelt að bera á móti því, að það sé réttlátt, að sparifjáreigandi láti sér ekki nægja vexti, jafnvel þótt háir séu, þótt 7—9% séu, eins og á sér stað á Íslandi núna, ef verðbólga í landinu er 10%, því að þá lætur nærri, að sparifjáreigandinn fái ekkert fyrir þá afneitun, sem í sparnaðinum felst, fyrir þá þjóðfélagslegu þjónustu, sem í því felst, að hann eyðir ekki tekjum sínum, heldur sparar þær. Þess vegna er ekki í alvöru hægt annað en að játa, að sparifjáreigandinn hlýtur að teljast eiga bæði efnahagslegan og félagslegan rétt á verðtryggingu á sínu sparifé, á verðbótum. Eins og ég sagði áðan, við svo búið getur ekki staðið. Einhver þarf að borga bæturnar, sem allir virðast sammála um, að sparifjáreigandinn eigi rétt á. Og hver kemur til greina til þess að borga þessar bætur? Það kemur ekki annar til greina til þess að borga bæturnar en sá, sem fær til ráðstöfunar það sparifé, sem verðbætt er. Það er ekki hægt að ætlast til þess, að almannasjóður, að ríkissjóður greiði bæturnar til sparifjáreigendanna eða hægt sé að taka það úr einhverjum öðrum sjóðum þjóðfélagsins. Það er enginn aðili til í þjóðfélaginu, sem hugsanlegt er, að greiði bætur til sparifjáreigenda til frambúðar, annar en sá, sem notar það fé, sem sparifjáreigandinn hefur lagt til hliðar.

En þá má spyrja, og þeirri spurningu varpaði hv. 3. þm. Reykv. fram hvað eftir annað í ræðu sinni, — en þá má spyrja: Eru lántakandanum lagðar óeðlilegar, óhæfilegar byrðar á herðar með því að ætlast til þess, að hann greiði sams konar verðtryggingu af þeim lánum, sem hann fær, og sparifjáreigandinn fær af sínu sparifé? Það hefur verið á það bent og undirstrikað, að það væru þungar byrðar, sem því fylgdu að taka verðtryggð lán. En í því sambandi vil ég benda á og undirstrika alveg sérstaklega, að það er grundvallaratriði í því frv., sem hér er um að ræða, að verðtrygging á lánum skuli fyrst og fremst heimiluð, þegar lánin séu notuð til þess að afla eigna, sem hækki í verði með hækkandi verðlagi. Það er grundvallaratriði, að þau lán ein skuli vera verðtryggð, sem varið er til þess að afla eigna, sem verðbólgan hefur verðhækkunaráhrif á, m.ö.o.: það er gert ráð fyrir því, að þau lán fyrst og fremst og jafnvel ein verði verðtryggð, sem lántakandinn hefur notað til þess að kaupa eignir, sem hækka í verði. Og ef eignin, sem lántakandinn hefur eignazt, hækkar í verði, er honum auðvitað ekki íþyngt með því að borga verðbætur af láninu. Það eina, sem gerist, er það, að það er komið í veg fyrir, að hann hagnist, öðlist verðbólgugróða, einmitt þess konar gróða, sem ég í upphafi var að lýsa, að hlýtur að teljast alveg sérstaklega óréttlátur.

Það er því alls ekki um það að ræða, að með verðtryggingu sé verið að leggja nokkrar byrðar á þá, sem hin verðtryggðu lán taka. Að baki lánanna standa ávallt eignir, sem hafa hækkað eða eru að hækka í verði. Skuldarinn getar aldrei tapað, hann getur aldrei orðið fyrir tjóni, hann getur aldrei skaðazt. Hann getur hins vegar misst af gróða, sem hann mundi hljóta, ef lánið væri ekki verðtryggt, og hann á að missa af slíkum gróða, því að það er ranglátasti gróði, sem um getur, þjóðfélagslega séð.

Þess vegna dugir auðvitað ekki sú afstaða að vera með verðtryggingu sparifjár, en á móti verðtryggingu lána. Ef menn eru með verðtryggingu sparifjár, leiðir af því, að menn verða líka að vera með verðtryggingu lána. Og það þarf enginn að hafa samvizkubit af því að fylgja verðtryggingu þeirra lána, sem þetta frv. ætlast til þess, að verði verðtryggð, því að á móti þeim standa ávallt hækkandi eignir, ef á annað borð er um verðtryggingu að ræða.

Ég get látið þetta nægja sem almennar hugleiðingar í tilefni af þeim grundvallaratriðum, sem hv. þm. gerðu að umtalsefni í ræðum sinum.

Þá skal ég reyna að svara með nokkrum orðum þeirri fsp. hv. þm., hvernig gert er ráð fyrir, að heimildir frv. verði hagnýttar. Ég vil að vísu undirstrika, að það er engin tilviljun, að frv. í heild er haft í heimildarformi. Það er vegna þess, að öllum er ljóst, ríkisstj. og Seðlabankanum og öllum öðrum, sem um málið hafa fjallað, er ljóst, að hér er um mjög vandasamt og flókið mál að ræða, svo vandasamt og svo flókið, að telja verður hyggilegt að rígskorða ekki ákvæði um það í lögum, heldur hins vegar hafa um heimildir að ræða, þannig að unnt sé að læra af reynslunni. Ég tel Seðlabankann í þessum efnum eiga að fara mjög varlega, beita heimildum sínum varlega og hægt í fullu samráði við þá aðila, sem fyrst og fremst munu eiga að framkvæma verðtrygginguna, þ.e.a.s. viðskiptabankana. Einmitt þess vegna hefur verið flutt og samþ. við 2. umr. brtt. þess efnis, að viðskmrh. skuli koma á fót n., sem í eiga sæti fulltrúar allra viðskiptabankanna, og skuli Seðlabankinn jafnan hafa samráð við þá n., þegar hann hagnýtir heimildir þessara l., ef frv. verður að lögum. Þetta er beinlínis gert til þess að tryggja, að framkvæmdir verði ekki róttækari, verði ekki sneggri, verði ekki örari eða víðtækari en svo, að um þær sé nokkurn veginn samstaða innan bankakerfisins. Ég tel það mjög mikilvægt, að þeir aðilar, sem eiga að framkvæma þessar vandasömu aðgerðir, séu hafðir með í ráðum um framkvæmdina og engu í þeim efnum sé þröngvað upp á þessa aðila, heldur sé leitazt við að ná samkomulagi um þá framkvæmdahætti, sem menn búast við, að verði skynsamlegastir, og reynslan leiðir í ljós um, að megi teljast það. En varðandi það, hvað Seðlabankinn muni fyrst gera í þessum efnum, get ég sagt, að gera má ráð fyrir því, að hann muni heimila innlánsstofnunum að taka við sparifé, sem bundið sé til 2—3 ára með mun lægri vöxtum en nú eru almennir, t.d. 4—5% vöxtum, og láta reynsluna skera úr um, hversu mikið að því kveður, að sparifjáreigendur vilji frekar leggja fé sitt inn í innlánsstofnanir, þannig að það sé bundið til 2—3 ára, verðtryggt, en aðeins með t.d. 4—5% vöxtum, — hversu margir vilja heldur hagnýta sparifé sitt á þennan hátt í stað þess að hafa það laust, eins og nú er, á lausum reikningum, en fá 7—9% vexti eftir því, hvort um enga bindingu eða nokkurra mánaða bindingu er að ræða. Reynslan mundi skera úr um, hvernig sparifjáreigendur litu á þetta. En þetta hefur auðvitað það í för með sér, að bankarnir verða að hafa heimild og skilyrði til þess að láta viðskiptamenn sína greiða þessar sparifjárbætur. Bankarnir geta það ekki af eigin fé, til þess má enginn ætlast, og þá er langsennilegast, að bankarnir taki upp ný lánaform nokkurra tegunda, t.d. 5 ára lán, jafnvel 8 ára lán, sem séu með verðtryggingu, þannig að tekjurnar af verðtryggingu þessara lána mundu nægja til þess að greiða sparifjáreigendum verðbæturnar. Ég tel ekki nokkurn minnsta vafa á því, að fjölmargir mundu vera reiðubúnir til þess að taka nýja tegund af láni hjá bönkunum, 5 ára lán, 8 ára lán með verðtryggingu, en svo sem kunnugt er, hafa menn ekki átt kost á slíkum lántökum hjá viðskiptabönkunum fram að þessu. Meginlán bankanna hafa verið í formi mjög stuttra lána, og hefur það í raun og veru verið atvinnulífinu til mikils baga að hafa ekki kost á t.d. 5 ára láni eða 8 ára láni eða einhverju þar á milli. Og það er bjargföst sannfæring mín, að atvinnulífið mundi telja það stórkostlega framför, eitthvert mesta framfaraspor, sem stigið hefði verið í lánamálum bankanna um langt skeið, ef nú yrði gefinn kostur á lánum til ákveðins árafjölda, sem séu tryggð til ákveðins árafjölda, 5 ára, 8 ára, jafnvel þótt með verðtryggingu væri. Bankarnir hafa ekki dregið í efa, að slík lán mundu geta reynzt vinsæl hjá atvinnulífinu.

Bankarnir og sérstaklega Landsbankinn hafa hins vegar látið í ljós nokkurn ugg um, að eftirspurn eftir verðtryggðu sparifé, að innlögn verðtryggðs sparifjár mundi verða svo mikil, að erfitt yrði fyrir bankana að lána út jafnmikið fé til langs tíma með verðtryggingu. Ég geri ekkí ráð fyrir því. Ég ber ekki sama ótta í brjósti um þetta efni og fram kom í fyrstu umsögn Landsbankans um málið, enda væri þá alltaf hægurinn hjá, ef eftirspurnin eftir 2—3 ára verðtryggðum sparifjárinnstæðum með 4—5% vöxtum yrði meiri en svo, að bankarnir vildu veita þeim viðtöku, ef þeir treystu sér ekki til þess að koma þessum peningum fyrir í verðtryggðum lánum, er auðvitað hægurinn hjá að rýra skyndilega þessi kjör, annaðhvort með lækkun vaxtanna eða þá með lengingu bindingarskyldunnar, til þess að draga úr eftirspurninni eftir þess konar lánum. En úr þessu getur reynslan ein skorið. Einmitt vegna þess, hversu æskilegt er, að reynslan fái að hafa veruleg áhrif á það, hvernig þessi ákvæði eru framkvæmd, er nauðsynlegt eða mjög æskilegt að hafa frv. í heimildarformi. Einkum og sér í lagi má segja, að nauðsynlegt sé, að um heimildir sé að ræða, eftir að ákveðið var, að allt málið skuli framkvæmt með mjög náinni samvinnu Seðlabankans og viðskiptabankanna. Sú samvinna væri auðvitað þýðingarlaus, ef Alþ. hygðist setja nákvæmar og tæmandi reglur um það, hvernig framkvæmdin skyldi vera. Þá er ekki um neitt að hafa samvinnu, þá er ekki um neitt að ræða. Þá er allt fyrir fram bundið í lögum frá Alþ. sjálfu, og það væri tvímælalaust óheppilegt. En um það hygg ég, að allir viðskiptabankarnir séu sammála, að það væri ekki heppilegt. Þeim ugg, sem fram kom af hálfu Landsbankans í hans áliti, að Seðlabankinn mundi gefa út eins konar tilskipanir um þessi efni, vona ég, að hafi verið fullkomlega eytt með þeirri breytingu, sem gerð hefur verið á 5. gr., að fullt samráð skuli jafnan vera á milli Seðlabankans og viðskiptabankanna um hvert einstakt spor, sem stigið er í þessu máli.

Að síðustu vildi ég fara nokkrum orðum um þá brtt., sem flutt hefur verið á þskj. 37 af hv. 5. þm. Vesturl. Ég hef rætt það vandamál, sem þar er um fjallað, við bankastjórn Seðlabankans og við flm. till., og leiddu þær viðræður til þess, að stjórn Seðlabankans lofaði að athuga þetta mál alveg sérstaklega, áður en til nokkurra framkvæmda kæmi á heimildum frv., ef að lögum verður, og reyna að leysa það vandamál, sem fyrir hv. flm. vakti að leysa með flutningi till., og hef ég leyfi stjórnar Seðlabankans til þess að lýsa þessu hér yfir.